成都淺丘地區宅基地確權中的 問題與對策探討

張夢姣 張杰平 楊丹

摘要：隨著我國土地確權工作的深入開展，宅基地的確權登記工作涌現出大量的問題，丘陵地形區由于地形復雜所引發的問題更加突出。宅基地確權不僅是保障農村宅基地使用權人合法權益的重要手段，而且有利于維護社會的和諧與穩定。文章以成都周邊淺丘地區的農村宅基地確權登記工作為研究對象，通過實地調查訪問和研究分析，發現該地區在宅基地確權過程中存在“一戶多宅”、“面積超標”、“監督管理不足”等眾多問題。

關鍵詞：丘陵地區；農村宅基地；確權；問題與對策

2013 中央 1 號文件明確提出要求“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，盡快完成確權登記頒證工作”；2014年的中央一號文件則著重提到了關于農村宅基地確權的問題。宅基地是農民重要的生活資料，關系著農民的切身利益、影響著社會的和諧穩定。而丘陵地區地形結構復雜、地質災害頻發導致宅基地確權工作難度加大。因此，提出行之有效的解決對策，依法確認宅基地所有權，成為宅基地登記工作的當務之急。筆者認真查閱成都農村宅基地確權登記工作方案，通過實地走訪調查與大量收集成都丘陵地區農村宅基地與群眾基礎資料，詳細闡述了成都丘陵地區農村宅基地確權登記基本情況與存在的問題，提出了關于成都丘陵地區農村宅基地確權相關問題的應對之策。

一、農村宅基地

（一）農村宅基地含義

農村宅基地是指在農村的農戶或個人用于居住使用的土地，包括建了房屋的土地、不能居住的土地和準備建房用的規劃地、建過房屋但已無上蓋物三種類型。《土地管理法》及《物權法》規定：宅基地的所有權屬于集體經濟組織，宅基地使用權人可以享有宅基地的用益物權，包括使用、占有、收益和有限的處分權。

（二）宅基地確權工作流程（見圖1）

二、現狀分析

（一）地理位置分析

成都位于四川省中部，是西南區域中心。全市面積 12121 平方公里，東西長 192 公里，南北寬 166 公里，平原面積占 40.1%，丘陵面積占 27.6%，山區面積占 32.3%。在土地利用方面，主要以耕地、林地、城市建設用地等為主，其中耕地面積423304公頃。

（二）宅基地確權工作現狀分析

經過對農村土地確權的工作開展和逐步探索，成都市逐步形成了加強耕地保護，明晰農村土地和房屋所有權、放活經營權、落實處置權的工作基本思路。逐步建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”符合市場經濟規律的現代農村產權制度。通過兩年半艱苦不懈努力，成都市已全面完成全市255個鄉鎮（街辦）、2622個村（社區）、3萬多個村民小組、170余萬農戶的確權登記發證，累計頒發《集體土地所有證》3.5萬本，《農村土地承包經營權證》176.5萬本，《集體土地使用證》167.2萬本（其中宅基地166.2萬本，集體建設用地1萬本），除存在權屬爭議等允許暫緩確權的類型外，全部實現了“應確盡確”。

三、成都淺丘地區宅基地確權登記過程中的問題

（一）歷史遺留問題復雜

1. “一戶多宅”

《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地。但是在實際的走訪調查過程中發現有些農民有著兩處及以上的宅基地，該地區“一戶多宅”現象產生的原因主要有兩個。一是因繼承房屋而獲得宅基地；二是另建新宅，但老宅仍然未拆除，舊宅基地依舊占用。

2. 宅基地面積超標

隨著社會的進步以及國家經濟的穩步發展，農村居民的生活水平和經濟水平不斷提高，大多數居民把剩余的錢財都花在了房屋建造方面，擅自擴大宅基地的面積。其次，有的農民在宅基地被審批批準后，在實際的建房過程中往往會增加建設廚房、衛生間等其它附屬建筑，這也是大多數宅基地超出了政府審批標準的原因之一。

（二）流轉機制不健全

1. 宅基地閑置和浪費嚴重

《物權法》規定宅基地不能抵押；《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定城鎮居民不能購置農村宅基地。這些政策和法律法規使得宅基地的流轉不能得到認可。但是在實際中，大多農民外出務工或已在城鎮定居造成大量宅基地的荒廢，并且大多農民表示希望能對宅基地進行有償轉讓。因此造成了土地資源的浪費以及城鄉兩頭占地的現象。

2. 小產權房的產生

小產權房是在我國二元土地制度的背景下產生的，《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地、宅基地、自留地、自留山屬集體所有。”隨著城市經濟的發展，房價不斷上漲，目前成都丘陵地區的房價超出了大多數居民的承受范圍，因此小產權房應運而生。開發商在集體土地上建設房屋，然后銷售給不是本集體經濟組織的成員，小產權房的存在給宅基地確權工作帶來了很大的阻力。

（三）監督管理不到位

在實際走訪交流中發現，部分地區存在農村宅基地發放混亂的現象。因為農村的宅基地是由村干部進行審批和分配的，審批過程中缺乏相應的監督，再加上農村本是人情社會。這就導致了宅基地分配不公，使得農民的權益得不到切實的維護。

（四）農民維權意識弱

雖然在確權工作開展的前期進行了廣泛的宣傳動員，但是真正認識和理解到宅基地確權工作重要性的村民卻很少。大多數村民都處于一種不相關、不知情的狀態，只有少數的村民在宅基地確權登記過程中參與指界和提交相關的證明材料。其中有部分居民常年在外務工，參與度嚴重不足，對確權登記工作缺乏積極性和主動性，甚至有個別村民存在抵觸情緒。

四、成都淺丘地區宅基地確權的具體措施

（一）尊重歷史、結合現實

1. 堅持“一戶一宅”原則

本文認為針對丘陵地區“一戶多宅”的現象應堅持“一戶一宅”的原則。以現在已有的法律法規政策為依據，根據國家、部、省的相關規定，對于多出的農村宅基地一律不予以登記和發證，嚴格杜絕“一戶多宅”的現象。

2 .從實際出發，做到合法合規

宅基地的確權登記要做到尊重歷史并且結合現實，首先，以現存的土地登記卡、村委會開的宅基地證明以及相關的法律法規政策作為主要依據，同時從實際出發，摸清、掌握宅基地的范圍、面積、界址等使用現狀，對超出政府標準的面積，建議在在確權登記時注明超出標準的面積數，登記的面積為規定的標準面積，待以后分戶或重新修建時讓出超占的面積。

（二）完善宅基地流轉機制

1. 統籌城鄉下的宅基地流轉，加快推動進城農民工市民化

在2015年城市工作會議上，習近平總書記提出要化解房地產庫存，通過加快農民工市民化，推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革，擴大有效需求，穩定房地產市場。當前，農民工市民化，已經迎來了新的歷史機遇，但關鍵還是得有配套政策。其次，對于長期在外務工，在城里擁有固定收入，并有意在城市落戶的農民工家庭，應當積極推行“雙放棄”政策，流轉其宅基地使用權。

2. 完善宅基地登記發證相關法律法規，健全農村宅基地有償退出機制

農村宅基地有償退出是指農村居民將其擁有的超出法定標準、長期低效使用或閑置的宅基地，或者不再使用的宅基地使用權有償歸還其所在農村集體經濟組織的行為。退出機制建立的基本目標是讓一部分條件合適的農民主動放棄現有的宅基地，從而改變中國城市化進程中城鎮建設用地與農村宅基地快速增加的不合理狀況。建立農村宅基地有償退出機制，主要是從政策引導與行政管理兩方面入手。

從政策引導方面來說，就是要通過適當的國家福利政策安排及宅基地補償，從而使得農戶主動放棄宅基地后，所享受到福利及利益不小于宅基地保有的既有利益。首先是要完善宅基地退出補償制度。其次，從完善農村住房保障政策體系來看，應改變現行單一的宅基地實物保障模式，建立多層次，多樣化的農村住房保障政策體系。

行政管理方面，對由于各種原因實際占有非法獲得的宅基地的農戶，采用高額有償使用費標準，通過行政、經濟壓力迫使其主動放棄非法占用的宅基地。對于那些合法取得但卻又不符宅基地取得主體資格，但實際取得存量農村宅基地的農戶，因歷史原因、戶籍變更等原因實際占有農村宅基地的，采用相對高的有償使用費標準，同時不進行補貼，通過經濟利益的約束，使其主動退出宅基地。

（三）加強監督力度，監督督促相關部門及工作人員的確權工作

保障農村宅基地確權登記工作的有效展開需要相關監督機制的監督管理，促使宅基地確權的公平公正。首先，必須規范開展工作的部門的行政權力，使宅基地確權登記的流程嚴格按照法律政策的規定來執行。其次，政府應做到信息公開，以便村民監督和查閱。最后，加大對工作人員的培訓，提高員工的素質、增強其服務意識、提高工作效率、轉變其工作作風。

（四）加大宅基地確權宣傳力度，強化村民宅基地確權維權意識

首先，在開展宅基地確權工作之前應將宣傳工作做實，可以通過派發宣傳手冊、開會等方法使農民能夠真正認識和理解到確權工作開展的程序以及它的重要性。其次，增強農民的維權意識，將宅基地確權工作的積極意義、相關政策法律法規以及農民所擁有的權利向農民闡述到位，讓農民能真正意識到和維護自己的合法權益，提高農民的監督意識。

五、結語

宅基地的確權登記工作，關系到農民的安身立命之本，其重要性是不言而喻的。丘陵地區由于地形復雜，在流轉機制、監督管理、宣傳、權屬確等方面都存在著較多的問題，因此在宅基地確權登記時應更加重視和謹慎，要以法律法規為基礎，做到具體問題具體分析、尊重歷史、結合現實，同時在維護農民合法權益的同時不能增加新的問題和矛盾，讓丘陵地區的宅基地確權逐漸走向成熟。

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*本文系四川農業大學大學生創新性訓練計劃項目“丘陵地區農村土地確權中的問題調研”（項目編號：201410626076）的階段性研究成果。

（作者單位：張夢姣、張杰平，四川農業大學資源學院；楊丹，四川農業大學管理學院）