我國國庫集中收付制度運行中存在的問題與應對措施分析

顏青

摘要：國庫集中收付制度是我國財政國庫和預算管理的基本制度。現行國庫集中收付制度，仍需與時俱進，通過不斷的改革與改進進行完善。

關鍵詞：國庫集中收付制度；預算管理；改革；問題；措施

國庫集中收付制度，在我國財政系統已運行十余年。通過改革建立的現代國庫管理運行機制，已得到廣泛認同，顯著提升了我國預算執行管理的效率、效益和透明度，也極大促進了財政管理整體水平的提升。但不可忽視的是，現行國庫集中收付制度中，還是存在一些問題和不足。

一、現行國庫集中收付制度運行中存在的問題和不足

（一）國庫集中收付制度建設待完善

1. 國庫集中收付系統軟件不統一

同一省級行政區域下的各市州使用的國庫集中收付軟件開發商或版本都不一致，不利于省內數據的對接與比較，不利于數據的信息化及標準化。因軟件開發商的業務能力有差異，軟件使用的流暢性及安全性亦有差異。

2. 國庫集中支付方式的管理要求不一致

國庫集中支付方式有兩種：直接支付與授權支付，這兩種支付方式在支付審批、支付項目、支付口徑方面的管理要求是不一樣，最突出的特點是：直接支付要由財政部門現場審核相應的支付事項和原始憑證，而授權支付是由單位在授權額度內進行自審自支。

針對這兩種支付方式的特點，實務工作中存在的問題有：（1）為逃避財政部門對支付票據和事項的審核，部分單位就采用變通的方式，違反規定將不應支付的項目進行授權支付。（2）由于直接支付的人工審核程序多，時間長，而授權支付方便快捷，部分單位就擅自擴大授權開支的范圍，將應進行直接支付的支出擅自變更為授權支付。

3. 國庫集中收付的資金和賬戶管理不到位

由于預算體系外資金結算的需要，各預算單位通常至少有一個對外獨立結算的商業銀行賬戶用于往來款項、其他收入、專項資金等結算業務。這類預算體系外的賬戶收存的資金來源是否合法、合規，是否誤存了非稅收入、是否將預算賬戶內資金違規撥入，開支是否合規、專項業務清結后是否及時核銷賬戶等，對這些問題，國庫集中收付部門未能及時進行監督檢查。

4. 國庫集中收付業務經辦人員的業務素質待提高

由于行政任命，部分無會計從業資格證的人員仍在從事國庫集中收付業務；部分各地財政部門對集中支付業務培訓繁簡不同，個人學習意識的強弱和學習能力的高低有別，敬業程度有差距等，造成對國庫集中收付政策理解不到位，執行有偏差，程序不清楚，數據不準確等問題。國庫集中收付業務經辦人員的業務素質待提高，業務能力待加強。

（二）預算執行中存在的問題

1. 預算編制口徑與實際支付口徑不統一

預算編制時要求資金來源與資金用途對應，收支明確到“類款項目”，盡可能細化。而實際工作中，為滿足支付的及時性要求，存在預算內外賬戶資金用途混淆，公用經費、人員經費、專項經費等支付指標混用，直接支付和授權支付互相調劑等現象。使得預算的約束及指導作用減弱。預算編制口徑與實際支付口徑不一致。

2. 預算編制與執行的監督不協調

預算編制是在預算科室的主導下進行，預算的執行是在支付部門的監審下進行。實際工作中，支付監督與支付同步進行，而預算監督往往是通過決算報表審計的方式，常在預算年度結束后才執行。預算編制與執行監督在時點上、方式上、監督事項上各不相同，不協調。

3. 預算數據和決算數據部分配套

由于預算的保守與預留特征，每年年底都會有部分年初預算指標下達。由于已接近年終關賬時點，辦理支付時間已不足，這部分收入指標來不及支付，形成了財政應返還額度及凈資產類結轉指標，造成當年收支數據不配比；或將未及時支付的款項作為往來掛賬，報表上的結余結轉數與實際情況不符。上述現象，反映出預算數據與決算數據未能完全配套。

二、現行國庫集中收付制度運行中問題產生的原因分析

（一）國庫集中收付制度不完善的原因分析

1. 現行制度下，允許各地區單獨采購或研發國庫集中收付系統軟件，各地使用的支付軟件的開發商和服務商不同，提供的集中收付軟件自然不統一。

2. 因為國庫集中收付方式的管理要求不一致，有制度漏洞可鉆，所以造成規避直接支付，濫用授權支付的現象頻發。

3. 預算體系外的賬戶內的資金，長期在國庫集中收付體系外流轉和使用，這一現象的出現，既與預算外資金賬戶管理制度設計缺陷相關，也與監管認識不足，監管不力有關。

4. 由于國庫集中收付業務主管部門疏于業務培訓，以及部分業務素質不高，業務能力較弱，或從業資質不合要求的人員從事國庫集中收付業務，造成了國庫集中收付業務的工作效率不高和工作效果不佳。

（二）預算執行中存在的問題的原因分析

1. 由于支付執行中，對預算的約束性、規劃性認識不足，相應的國庫集中收付軟件系統中，沒有導入經人大核批的預算支出的明細數據和設置指標使用審核公式，支付單位可在預算總額內，對人員經費、公用經費、專項經費進行自由調劑使用，預算編制口徑與實際支付口徑不完全統一。

2. 由于預算的編制和執行由不同部門進行，各部門工作重點和職責不同，信息來源和信息收集方式不同，監督手段、監督方式不同，部門信息不對稱，監督時點不同等問題的存在，使得預算的編制和執行的監督不協調。

3. 預算數據和決算數據部分配套的成因，是由于預算部門對預算執行進度未能及時準確掌握，以至于要到年終突擊下達剩余預算指標，保證總體預算任務書面完成。

三、現行國庫集中收付制度中問題解決的思路和建議

（一）完善國庫集中收付制度的思路和建議

1. 優選安全、可靠、流暢的國庫集中收付軟件，在各地區統一使用。既利于各地區集中支付數據的對接與比較，也有利于集中支付數據的信息化及標準化，為支付數據的信息質量提供保證。

2. 實現支付完全電子化。統一直接支付和授權支付的管理要求，建設和完善支付數據網上審核的方法和手段，逐步用電子校驗取代繁瑣的直接支付現場審核；取消紙質憑證流轉，不再人工跑單；實行自動對賬，不再人工核對。這樣既可提高支付的工作效率，堵塞直接支付和授權支付任意調劑，濫用授權支付的漏洞；還可以大幅提高工作效率和服務能力、降低行政成本，具有明顯的經濟效益和社會效益。也是應用信息技術促進財政管理創新、節能增效的有益嘗試。

3. 國庫集中收付部門應提高監管認識，強化監管意識，應聯合銀行、會計、審計等部門，定期或不定期對預算體系外的賬戶進行監督檢查，對賬戶內資金的收支余業務進行分析審核，依法依規杜絕資金長期在國庫集中收付體系外流轉和使用的現象。

4. 國庫集中收付部門可通過網絡或實體課堂，定期開展對支付業務經辦人員的業務培訓，并進行業務考核。提高相關人員的從業素質和敬業意識，強化對國庫集中收付政策制度的理解，糾正執行中的偏差，明確支付程序，達到支付數據準確、效率優化，規范到位的效果。對考核不合格的支付業務從業人員可另行安置任用。

（二）解決預算執行中存在問題的思路和建議

1. 要實現預算編制口徑與實際支付口徑統一，要從兩方面著手。第一，應組織各級國庫集中收付單位認真學習、全面理解《預算法》，準確掌握《預算法》的精神、原則和各項具體規定，增強預算法治意識，提高預算編制的嚴謹性和準確性，強化預算的約束性和規劃性。第二，要保證支付數據與預算數據相一致，需改進及完善國庫收付系統，變更預算指標下發方式。在支付軟件系統中，可導入預算收支的明細數據作為預算指標分期下發的依據，并設置支付口徑與預算口徑是否相符的審核公式，保證實際支付口徑與預算編制口徑統一。根據實際情況確需進行預算調整的事項，應建立預算調整制度并嚴格執行。

2. 要實現預算監督與支付監督協調同步，需要建立動態的預算監督系統。具體可以通過國庫收付系統實現預算執行信息的采集和匯總，實時生成預算執行報表，形成預算完成情況分析報告，使預算部門能及時有效的掌握預算執行情況，進行監督檢查。

3. 要實現預算數據和決算數據完全配套，需加強國庫信息化建設，使預算部門在日常工作中能及時準確掌握預算執行進度情況，適時下達預算指標，促使預算任務在預算年度內實實在在的完成。

四、結語

國庫集中收付制度在財政財務管理中處于核心基礎性地位。國庫集中收付制度改革，應從我國國庫集中收付制度運行中存在的問題出發，與時俱進，開拓創新，持續完善國庫集中收付系統的軟件和硬件，強化預算管理，加速構建財政國庫管理一體化信息系統，不斷提高國庫集中收付的經濟效益和社會效益。

參考文獻：

[1]王保安.推進國庫集中收付制度改革，完善現代國庫管理運行機制[J].中國財政，2012（11）.

[2]詹靜濤.預算執行管理理念和運行機制的根本性變革[N].中國財經報，2010-09-19.

（作者單位：湖南財經工業職業技術學院）