京津冀區域政府信息資源協同共享策略研究

楊靜

摘 要：隨著區域經濟的發展，京津冀一體化被提上日程，作為國家區域規劃的戰略部署，實現京津冀區域政府信息資源的共享對于推進區域內部政府改革轉型以及公共管理的重組與發展具有重大的理論和現實意義。

關鍵詞：京津冀區域；政府信息資源；協同共享；策略

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0087-04

一、國外政府信息資源共享發展模式

美國、英國、新加坡等發達國家在政府信息資源共享建設中起步較早，已形成了較為成熟的發展模式。相對而言，我們在理論基礎、發展規劃、實施管理過程中還存在著諸多不足，實踐中不可避免存在很多問題，面臨很大挑戰。我們應從發達國家信息共建共享中汲取經驗，將適應于我國國情的新方法、新思路加以借鑒，促進政府信息資源協同共享的發展邁上一個新的階段。

（一）美國政府信息資源共享模式

1.聯邦企業體系架構模式。美國是政府信息資源協同共享啟動較早的國家之一，其信息化技術始終走在世界的前列。2007年11月美國總統執行辦公室發布了FEA（Federal Enterprise Architecture）實施框架即聯邦企業體系架構模型，旨在優化跨機構信息分析，識別信息化發展不均衡造成的部門數字鴻溝，從而逐漸轉變為一個以客戶為中心、面向結果、以市場需求為導向的電子政府，實現整個聯邦政府間信息資源的交互與共享[1]。FEA模式是一種典型的基于頂層設計的戰略規劃，通過明確的信息交換標準、清晰的業務流程將聯邦政府的各個部門的信息資源形成了一個有機的整體。其架構模型具體包括以下五個方面。（1）技術參考模型。（2）業務參考模型（3）服務參考模型（4）數據參考模型。數據參考模型由數據共享、數據描述和數據環境三個標準化域構成，旨在為數據共享提供標準化的支持。（5）績效參考模型。在構架的實施過程中各層級政府與各部門政府之間的戰略協作是FEA框架順利實施的基礎。

2.政府—企業的互動模式。政府信息資源的共建共享是一項系統的工程，需要政府部門的宏觀把控。作為共建共享的主體，美國政府非常重視電子政務的共建共享工作，其早在2008年建設之初就在法律法規、資金投入等方面進行了戰略規劃。（1）出臺法律，規范運作。2008年前后美國聯邦先后出臺了《信息技術管理改革法案》、《電子政府法》、《電子政務實施指導法案》等一系列用于規范政府信息運作的法律條文。其規范的信息公開制度及電子政務相關法律法規的出臺為信息資源的共建共享提供了法律依據[5]。（2）統籌規劃，資金投入。此外著眼于信息資源共建共享所帶來的良好前景，政府于同年年底成立了專門負責宏觀規劃、統一領導的政府信息管理小組，統籌開展一系列關于政府電子政務項目工程的建設與實施。此外在資金方面一直注以大力支持。其早在電子政務建設之初就設立了“電子政府專用基金”，在2012年政府更是投入約3億美金，用于政府部門的大數據分析，涉及教育、衛生、國防等多個領域。

在信息資源共建共享過程中，除了政府這個主體之外，積極適當的引入市場機制，將企業及其他組織納入共建工程參與互動也是美國政府進行信息資源共享共建的特色之一。如美國從2000初就將美國教育信息化系統承包予ACS公司，隨后又與EDS公司建立長期戰略伙伴關系，以8.8億軍費簽訂了海軍艦隊內網項目。

美國政府與企業在政務共建方面的通力合作，大大提高了政府內部信息化管理效率，而對于整個社會而言，正是由于企業、社會組織等參與，不僅為技術創新、管理創新模式注入了新鮮的血液，對于整個信息資源產業的發展也是起到了一定的帶動作用。縱觀美國的政府—企業的互動模式主要以：合作模式、外協外包模式、整合模式為主。1.合作模式。政府負責電子政務共建共享的藍圖設計與規劃，并沒有資金注入。企業負責具體的系統設計、分析及運營，利潤由建成后的電子政務系統所創造的收益按比例提取，自負盈虧。這種合作模式的優點是：（1）減輕政府財政負擔。由于在共建工程中由企業進行建設投入，政府只需要監控項目的設計、運行，很大程度上節省了財政開支。（2）激化市場活力。整個電子政務共建共享項目建設者都由政府公共交易中心的公開招投標來決定，在規范行業秩序的同時，相應地也刺激了整個信息化產業的發展。2.外協外包模式。在這種模式中，政府對于外包項目提供資金支持，同時擁有項目建設的所有權、控制權和監督權，通過招投標工作直接向各個分包商分派任務。企業負責分包項目的具體建設以及后期系統的運行和維護工作。這種模式的優點是：系統質量保證。由于政府在項目建設的整個過程中均始終主導地位，為掌控項目的進度、質量起到決定性作用。除此之外，還提升信息安全。政府擁有對項目建設擁有絕對所有權，政府將項目拆分成多個子項目，分包給各個分包商，從某種程度上分散了信息泄露的風險。3.整合模式。在這種模式中政府出資負責涉密程度較高的信息資源系統建設，而企業則負責一些諸如資源整合、信息拓展業務的承接，最后將兩者進行系統的整合對接。這種模式的最大優點就是極大程度的提高了政府部門信息資源的安全性。

（二）英國政府信息資源共享模式

1.電子政務信息資源交互框架模式。英國是世界上最早推出電子政務交互操作性框架的國家。英國政府早在2000年發布了E-GIF（E-Government Interoperability Framework）即電子政務信息資源交互框架。該框架規定了實現交互性操作和信息無縫對接的技術標準及政策規范，涉及數據收集、數據整合、資源公開等幾個方面。由于E-GIF規范適用于公共管理的任何部門，即政府部門中任何信息資源的交換共建都必須以E-GIF框架為標準，英國政府內部很大程度的減少了數字鴻溝，消除了機構間因標準化不一致而帶來的信息化壁壘[2]。英國政府所推行的E-GIF交互框架的特點是基于管理的視角，優先考慮基層數據交換能力與操作系統軟件的適用性，自下而上地逐步實現不同部門、不同層級間信息資源的交互共享，它不僅統一的技術參數和標準，資源暢通無阻的實現共享的同時亦兼顧了信息資源的安全防護。這種模式關注不同層級、不同領域間信息技術標準的可適性，對全局把控的要求相對減少，強調從底層的逐步推進，逐步適用于多個領域，最終實現政府部門技術標準的全面統一，使得原本單一存在某一機構的信息資源得以實現全面共享，發揮其最大的效用。

2.公共信息資源中心模式。英國政府非常重視政府信息門戶的“一站式”協同服務。在深入研究本國數據資源共享現狀、市場需求、管理政策與運行機制的基礎上，英政府于2002年底組建了LEARN網（Levering External and Relations Network）即統帥于政府各個部門信息資源的公共信息資源中心，旨在實現各部門間信息的互動、交流，提供“無縫隙政府”的信息化管理。作為實現政府信息服務的紐帶，公共信息資源中心的構建與其各個部門完善的政府門戶網站的建設很好地實現了良性互動。主要體現在：（1）實現了行政關系的轉化。即各個部門都是公共信息資源中心的信息提供者和利用者，淡化了政府內部上下級和各個層級部門間的行政關系，從某種程度而言彼此都是相互協作、互助的服務關系，而各個部門的通力合作是實現信息資源共建共享的基礎。（2）信息標準的統一。公共信息資源中心有著明確的信息管理標準。數據的對接標準、形式都有統一的制度安排。基于嚴格統一的信息化標準，各個部門內部門戶網站信息資源標準得以統一，如此一來，信息資源得以在不同層級，不同部門實現了交換與增值。在英國“一站式”協同管理順利實施的背后同樣離不開法律層面的保障。2002年英國政府頒布了《政府機制改革：文件、信息和知識的移交指南》文中明確闡釋了政府信息資源共建共享的戰略地位，于此同時具體的提出信息資源交換標準、操作方法、責任分工及安全防護等內容，為實現個層級間部門間的廣泛合作提供了法律基礎。

（三）新加坡政府信息資源共享模式

新加坡電子政務建設始于20世紀80年代，其信息化程度始終處于亞洲領先地位。2000年以來新加坡政府致力于政府信息資源整合的戰略規劃。打破常規的層級制度，一些業務開始由流程即“一站式服務鏈”進行開展，意在與為公眾、企業、公務人員提供一站式體驗、一體化合作以及一站式辦公的一站式服務。公眾、企業、公務人員成為其服務的三大目標對象[3]。（1）電子公民中心模式。新加坡政府所構建的“電子公民中心”是其電子政務信息建設的一大特色。“電子公民中心”將人的一人劃分為諸多階段，每個階段都是政府服務的一個驛站，在“電子公民中心”中都相應地提供了服務包，公民憑借著獨有的賬號密碼進行登錄，實現了從搖籃到墳墓的終身化服務。例如，在求職模塊里，不同年齡層的公民可通過賬號登錄找到相應雇主為該年齡層次人員所提供所有工作崗位，實現從網絡申請、網絡答題、視頻面試到最終的offer發放的一條龍服務。在出行模塊里，公民可以輕易的通過“電子公民中心”平臺實現一站式護照辦理、簽證簽注、費用繳納等一系列業務流程的辦理。（2）面向企業的商務中心模式。新加坡政府非常重視政府的信息化投資，為企業提供了良好的商務平臺，即電子商務中心，如今通訊行業已成為國家經濟的主要驅動力。例如，在電子商務中心招標模塊里，政府會公開提供政府部門招標信息。企業可通過在線投標、資格審查、在線競標、合約簽訂等幾個環節完成政府采購。（3）面向公務員的政務中心模式。新加坡政府在政務共建共享方面，在為公職人員提供了良好的諸如界面簡潔、信息化程度較高的基礎設施的同時，對公職人員的技能培訓的繼續教育同樣作為政務中心建設的目標之一。

二、京津冀區域政府信息資源協同共享策略

無論是美國“自上而下”進行的頂層設計還是英國“自下而上”所實施的逐層推進，亦或是新加坡的“一站式服務”模式，各個國家所作出的戰略選擇的背后都是基于本國國情和信息化發展程度。對于京津冀地區政府信息資源的協同共享我們也要根據區域的實際情況，結合國外發達國家的成熟經驗，做出適用于京津冀區域協同發展的有益探索。

（一）統籌規劃、逐層推進

聯邦企業體系架構模式即FEA是基于全局出發，進行的頂層設計，而英國電子政務交互操作性框架E-GIF模式的管理理念是由基層的共建共享逐步推進。由于各國國情背景不盡相同，在實際操作中也需要結合本國情況進行借鑒。美國是信息化程度比較高的國家，且其各個州、地方信息化水平差異較小，進行一體化的戰略布局，可以很大程度的節省人力、物力，避免信息化標準不一致帶來的信息壁壘，提高共建共享的效率。英國屬于信息化發展較晚但發展程度較快的國家，選擇自下而上共建共享的發展模式，也逐步的實現了整個政府部門的全面發展。而縱觀我國京津冀地區，區域間信息化程度差異較為嚴重。北京、天津作為我國的一線城市，在經濟發展、信息化程度等方面始終走在河北的前列。由于區域間信息化程度的不均等，數字鴻溝勢必會阻礙京津冀區域政府信息資源的共建共享。京津冀區域政府信息資源共享作為一項工程巨大的系統工程，需要統籌全局的頂層設計，也需要適應基層情況實踐化的逐步推進。具體可從宏觀和微觀兩個層面同時開展工作。宏觀層面：第一，建立京津冀政府信息資源領導小組，負責區域間信息資源管理的統籌領導工作。第二，設立京津冀區域首席信息官制度。ICO即首席信息官，是信息系統內部對信息化進行科學管理，宏觀規劃的專業化管理人才。京津冀區域政府內部通過首席信息官（IOC）制度的建立，可以更好的實現對區域內部信息化的科學管理，促進區域內部資源的共享，減少資源配置中的浪費。微觀層面：試點先行、逐步推進。可在某個信息化程度較高的行業開展試點工程，基于頂層設計中統一的信息化標準及流程在北京、天津、河北三地行業內部實施共享。根據試點效果，逐層推進，逐步實現多個領域、跨領域區域內部的信息資源的協同共享。

（二）健全法律、完善制度

政府信息資源共建共享的戰略實施離不開法律的規范與保障，發達國家在政府信息資源共建共享過程中無一例外的都將出臺規范的法律條文作為戰略實施的重要保障如美國聯邦政府所頒布的《信息自由法》、英國政府所出臺的《政府機制改革：文件、信息和知識的移交指南》、加拿大的《信息獲取法》。而目前京津冀區域關于政府信息資源共建共享的法律規范和行業標準還是一片空白。通過京津冀政府信息資源領導小組的頂層設計，加快有關區域間信息共建共享法律層面的合理化提案，對于填補區域間信息化的相關法律法規的空白勢在必行。

（三）完善門戶建設、構建信息平臺

國外政府都非常重視建立統一的信息采集和存儲中心，因而大大的提高了不同部門不同層級間信息傳導的效率。由于京津冀三地間信息化發展程度的差異，在構建一體化的區域信息化平臺的發展道路上我們可分三步來進行。第一步：完善各地基礎設施的構建、門戶網站的深度開發。英國政府LEARN網的成功建成，實現無縫政府的信息資源共享的背后，是其完備的基層門戶網絡建設。河北地區和信息化程度較低的部分天津地區，應以加快各地門戶網站的而建設，提供基礎及個性化的服務為目標。北京及信息化程度較高的部分天津地區應在挖掘信息資源增值服務、深度應用等方面著手開展建設。第二步：行業試點信息平臺的構建。由京津冀政府信息資源領導小組進行統籌安排，在某些信息化程度較高的行業建設行業內部的信息化平臺。如在稅務領域，可建設京津冀稅收一體化信息平臺。如此一來涉及三地的貿易稅收、進出口退稅等業務可實現一站式辦理，不僅實現了領域內各部門門戶網站與統一平臺的無縫對接，促進了信息化的共建共享，更重要的是加強了區域間的合作，成為實現區域間協同發展的重要推動力量。第三步：構建京津冀政務一體化信息平臺。隨著試點工程由點到面的推廣，各領域信息化程度的不斷提高，不同領域內部也將逐步形成了獨有的共享平臺。此時，京津冀政府信息資源領導小組可統籌規劃這些資源，通過建立京津冀政務一體化信息平臺將各個領域內部共享平臺實現互聯、實現信息資源的跨領域的傳遞與增值。

（四）規范技術、統一標準

實現信息化平臺的構建離不開統一的信息化標準作指導。無論是模式還是模式，縱觀美國、英國、新加坡等信息化強國，規范的信息標準，打破了由于系統不兼容、端口不匹配而造成的信息化壁壘，為實現政務一體化平臺的互聯與共享提供了技術保障。

（五）加強部門協作、轉變官僚作風

當前，國外電子政務信息資源共享的主要是以“以公眾為中心”為主線開展的，我們可以清楚的看到無論是從上而下的頂層設計還是自下往上的逐步推進、亦或是一站式服務模式，部門間的通力合作是實現政府資源的而共建共享，提高政務效率的基礎。在我國構建服務型政府也是政府部門一直以來所倡導的，然而長久以來由于部門條塊分割、層級設置等原因，一些單位和部門將部門內部所掌握的信息資源進行壟斷，據為己有。在京津冀區域的發展中，河北承擔了北京、天津發展所帶來的諸多負外部效應，然而在經濟發展、產業發展、高等教育等諸多方面，河北并沒有享受由于京津兩地發展所帶來的紅利。切實有效的從觀念上實現官僚作風的改變，實現1+1+1>3的政務協作，對于京津冀區域的政府信息資源共建共享意義重大。

（六）政企合作、外包模式

政府電子政務建設中信息資源的廣泛性、信息技術的復雜性、資金投入、管理能力等因素，使得政府部門難以對諸多行業、各個部門系統化的進行有效的信息收集、整理分析。這些問題也是影響信息資源共享的重要成因。外國在電子政務的建設中引入政企合作模式，在一定程度上緩解了政府部門信息化管理、投入的壓力，同時也釋放了市場活力[4]。如美國政府部門在進行電子政務的建設過程中，依據各類信息的特征適合時宜的開展合作模式、外協外包模式或整合模式的政企合作模式，不僅提高了政府工作效率、減少投入開支，企業也在此過程中進行招標的公平競爭、優化服務質量，為信息行業領域的發展提供了良好的生存環境。京津冀地區政府信息資源共建共享過程可以適當參考國外的做法，可在涉密程度較低、專業技術要求較高的項目上考慮政府公開招標方式的項目外包，并在建設規劃等宏觀方面進行把控。

國外一些發達國家在電子政務建設方面起步較早，結合自身經濟水平及信息化程度在政府信息資源共建共享過程中已形成了獨具特色的發展模式如美國自上而下的進行的頂層設計、英國“自下而上”所實施的逐層推進，以及新加坡的“一站式服務”模式。縱然國情不同、信息化程度的差異，在京津冀區域政府信息資源協同共享建設中，發達國家的一些成熟的思路、經驗還是值得我們去思考借鑒的。本文重點分析了美國、英國、新加坡在政府信息資源共建共享方面的模式特點，結合京津冀區域的地域特色，在統籌規劃、完善法律、平臺構建、規范標準、轉變作風、政企合作等方面進行借鑒思考，以期形成具有京津冀區域特色的政府信息資源協同共享的發展范式。

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（責任編輯 姜黎梅）