社會工作推動社會治理創新的三個分析維度

[摘要]隨著專業社會工作的發展和創新社會治理的提出，社會工作應當在社會治理中發揮重要作用。主客體、價值、機制三個緯度構成社會工作推動社會治理創新的理論有機整體。主客體緯度主要體現為社會工作機構和社會工作者雙重主體和社會服務體系與社會關系系統兩級客體，價值緯度包括協調多元主體關系、推動服務型政府建設、促進社會公平正義，機制緯度則是通過體制性嵌入（建立與政府部門的合作伙伴關系）、經濟性嵌入（有效動員內外部資源）和社會性嵌入（建構豐富的社會資本）三種機制。

[關 鍵 詞]社會工作 社會治理創新 主客體 價值 機制

[作者簡介]王楊（1981-），女，清華大學公共管理學院NGO研究所博士后，研究方向：社會工作、社區治理。

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2016）01-0039-07

作為現代的社會制度，“社會工作在解決困難群體問題、增進社會和諧、促進社會公正、創新社會治理方面發揮著越來越重要的作用”。①中共中央十六屆六中全會提出了要“建設宏大的社會工作人才隊伍”，在政策推動下我國社會工作獲得了長足發展。“截止2014年底，全國持證社工超過15.9萬人，民辦社工服務機構3300多家”。②繼黨的十八屆三中全會明確提出創新社會治理、改進社會治理方式后，李克強總理在2015年政府工作報告中提出發展專業社會工作，社會工作也迎來了新的發展機遇，社會工作在社會治理創新中的作用和貢獻受到了更多的期待。

顧東輝指出，社會工作與社會治理的結構和內涵相通，社會工作作為社會治理的載體，可以對社會治理有所演繹。③王思斌認為，社會工作是一種服務型治理。社會工作在推動社會治理創新中還有許多相關關系和理論問題需要澄清，本文試圖從主客體、價值和機制三個緯度，對社會工作推動社會治理創新的基礎理論問題進行闡釋。主客體緯度主要解決社會工作依托什么力量作用于什么領域來推動社會治理的問題；價值緯度主要解決社會工作在推動社會治理創新中應該發揮什么價值，即作用目標的問題；機制緯度則主要解決社會工作如何推動社會治理創新的問題。

一、 社會工作推動社會治理創新的主客體維度

（一） 社會工作機構和社會工作者雙重主體

社會工作推動社會治理創新需要通過實踐來實現，任何實踐活動都必然涉及到活動的主體和客體，也即具體由誰推動和推動誰的問題。社會工作是源自西方的一種助人的專業和職業，一個專業或職業去推動社會治理創新，所依托的主體必然是掌握和擁有這一專業資源、從事這一職業的組織和個人。這里主要包括社會工作機構和社會工作者兩方面的主體，王思斌認為，“從我國建構現代治理體系的角度看，公共服務類、社會服務類社會組織的發展和發揮作用，對創新社會治理有重要作用。在社會治理創新中，社會工作機構的協同作用十分重要，社會工作機構參與社會治理創新可以理解為一種服務型治理。社會工作機構，是以社會工作者為主體、綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，為社會有需要人群特別是困難群體提供專業性服務的社會組織”。①社會工作機構是在中央建設宏大的社會工作人才隊伍和各地促進民辦社會工作機構發展的政策支持下逐步發展起來的。社會治理創新重視社會組織的參與及發揮作用，因此社會工作機構成為社會工作推動作為社會治理創新的組織形態的主體。這一主體既具有社會組織的公益性、自主性等屬性，可以有效參與協同治理；同時也具有社會工作專業資源和專業優勢，可以在社會治理創新中做出更大貢獻。除了作為組織形式的社會工作機構外，另一個推動社會治理創新的主體即社會工作者也不應被忽視。很多人會認為社會工作者不是多數在社會工作機構工作嗎？有必要將二者區分嗎？這實際上是我國社會工作在快速發展的初級階段出現的特殊現象。實際上，社會工作作為一種職業，可以分布在多種組織當中。像在美國、加拿大以及港臺等大多數社會工作職業較發達的國家或地區，社會工作者供職于多種類型的民間機構，也有部分供職于政府部門。如同人力資源、會計等專業工作一樣，存在于需要他們的不同組織類型中，在不同領域發揮著社會工作專業的作用，即每個服務領域都有社工，而不是只集中在社會工作機構中。目前，我國也逐漸有部分社會工作者在政府、醫院、企業、學校等部門開展專業社會工作，但由于其人數有限且專業化程度不高影響了參與社會治理作用的發揮。隨著社會工作專業培養力度的加大及社會工作專業人才的豐富，我國社會工作者也會逐漸出現在各個社會服務領域中，發揮其專業作用，成為以個體和職業形式的社會治理創新推動力量。

（二） 社會服務體系至社會關系系統兩級客體

社會工作推動社會治理創新的客體，是指社會工作實踐活動的主要作用對象，這里應當包含社會服務體系與社會關系體系兩個層級。

社會服務體系是社會工作的主要作用對象。社會工作本身強調的就是一種專業社會服務，社會工作作為一種新的結構介入原有的社會服務體系，推動社會服務體系的改革及完善，進而促進社會治理創新。隨著經濟改革的深化，社會在不斷發展的過程中會出現張力、沖突和矛盾，由政府及其所屬機構、人員提供的社會服務，往往由于權力關系的不對等和服務方式的表面化而不被服務對象接納和認可。傳統的社會服務體系在促進社會公平、化解社會矛盾、動員社會參與方面未能充分發揮應有的作用，影響了社會治理的效果。社會工作推動社會治理創新首先就要作用于社會服務體系，運用專業理念和方法，改變社會服務理念，輸入社會服務技術，與原有的社會服務主體合作與競爭，嵌入發展。社會工作以人為本，平等地服務于需要幫助的群體，解決其實際問題，維護其基本權益，促進社會公平，維護社會秩序。因此，完善社會服務體系是社會工作促進社會治理創新最基本的著眼點。

社會工作推動社會治理創新的另外一個重要客體是社會關系系統。社會工作隨著社會結構的分化和社會問題的產生而出現，以調整社會關系、彌合社會裂痕為己任，通過對社會關系的調整推動社會治理創新。社會關系系統是社會治理的場域和對象，隨著社會的快速轉型，大量社會問題出現，其根本原因是社會結構及社會關系系統發生了深刻的變化，因此協調社會關系成為了社會治理最基本的任務。社會工作作用于社會關系系統以推動社會治理創新，主要體現為協調三個方面的關系：首先，幫助協調人與社會的關系，社會工作十分重視人的社會化，認為“人在情境中”，致力于運用專業方法調動服務對象潛能，恢復其各種社會關系，促進其更好地融入社會；其次，幫助協調群體與群體的關系，社會工作堅持公平正義原則，堅持為困難群體服務，倡導平等、接納、多元，使被服務群體獲得充分尊重，通過調動多方資源為服務對象服務，實際上在不同的群體之間搭建了橋梁，有助于群體間距離的拉近及隔閡的消解；再次，幫助協調政府與社會的關系。政府與社會常常被認為是權力的兩級，社會工作的客觀、中立立場使其可以為政府與社會建立互動渠道，通過直接服務和政策倡導，調整政社關系。

二、 社會工作推動社會治理創新的價值維度

（一） 協調多元主體關系，促進社會參與

全球治理委員會（the Commission on Global Governance）對治理的定義認為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是一個協調公共部門與私人部門持續互動、并達成共識的過程”。①社會治理強調的是相關各方主體的平等參與，而不是權力的行使或強制，是一種多元合作共治。在各類主體積極參與之后，平等、互動的合作伙伴關系的建立成為社會共治的關鍵。由于中國制度及文化的路徑依賴，政府的權力行使習慣與管理作風及社會參與和公共精神的匱乏，使多元主體的平等參與和有效合作難以達成。社會工作在協調關系方面有著價值和技術上的優勢，應當在協調多元主體關系方面發揮更大作用，促進社會參與，推動社會治理的創新。社會工作的核心價值觀包括“推動超越個人私利的給他人的服務；對每個人都給予關心和尊重，意識到個體的差異和文化及種族上的多元性，明白人際關系和人群內部關系是重要的社會變革工具等”。②可見，社會工作利他主義的價值，對個體和群體差異的接納和尊重，對關系的重視，使社會工作成為了天然的協調力量。社會工作機構和社會工作者以社會組織或公民的身份參與到社會治理中，通過提供從服務對象出發的人道主義的服務，獲得服務對象及社會公眾的支持；通過提供專業技術為社會組織和社區發展服務，取得與社會組織及各類基層組織的合作，獲得其對社會工作專業的認可；通過在公共服務中與政府的合作，一方面有效補充政府公共服務的不足，另一方面，在專業服務和行動研究的基礎上，提出專業意見，有效表達其他社會治理主體的訴求，影響政府對其他治理主體的態度，促進多元主體的參與及合作，助力合作治理。

（二） 推動服務型政府建設

在管理走向治理的背景下，不僅需要社會協同治理，同時要求政府治理的進一步改革，其關鍵是政府職能的轉變，簡政放權，實現“小政府、大社會”的目標。服務型政府是一種全新的行政理念和執政模式，建設服務型政府是十七大報告中發展社會主義民主政治的重要內容，是政府治理改革的基本要求。社會工作參與社會治理應當以推動服務型政府建設為目標。遲福林認為， “服務型政府的基本內涵是：為社會提供基本有保障的公共產品和有效的公共服務， 以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求， 在此基礎上形成政府治理的制度安排”。③社會工作應在以下方面發揮作用：首先，影響政府的治理理念。建設服務型政府不代表政府不履行管理的職能，而是關注于政府在履行管理職能中的理念和方式，政府應有平等和分權意識，在管理中變“控制”為“協調”。社會工作機構及社會工作者作為社會治理中的參與者，應當通過在公共服務中與政府的合作關系，用社會工作平等、接納、利他服務的價值觀及專業工作方法影響政府治理理念和方式的轉變。其次，協同政府提供有效的公共服務。政府的職能和能力是有限的，政府不能提供全部的公共產品，政府的科層制也影響了其在很多領域提供公共服務的效率，需要社會組織和社會力量的積極參與。在提供公共服務方面，社會工作機構和社會工作者較一般的社會組織和社會力量有更大的專業優勢，服務介入方式更易取得服務對象的信任，專業化服務效果更好。通過積極承接政府購買服務，社會工作機構和社會工作者應當在協同共治、落實社會福利政策、補充政府公共服務方面發揮積極作用。再次，促進政府制度性公共服務水平的提升。除了提供公共服務外，服務型政府還必須積極提供制度性服務，也即制度安排。“這種制度安排應當是一種安全、民主、平等的制度環境”。①社會工作機構和社會工作者并不一定直接參與制度的制定，但是在社會福利、社會保障、勞動關系、婦女兒童發展、社區建設、法律制度等方面，他們可以通過實際服務中的政策行動研究獲得實踐權威性，在政策倡導方面發揮積極有效的作用，促進政府制度性公共服務水平的提高。

（三） 促進社會公平正義

社會治理理論體現了對公平正義的追求，“追求經濟資源、社會資源和政治資源的公平合理配置”。②“社會公平正義是社會治理創新的最終目標，是社會得以實現公平正義的保障”。③社會工作因公平正義的價值追求而出現，以促進社會公平正義為使命。“社會工作者追求社會變革，特別是同弱勢和受壓迫的個人和群體一道工作，代表他們尋求社會變革”。④社會工作參與社會治理應當以促進公平正義為價值追求。首先，社會工作可以通過為出現發展困難的弱勢群體和社區提供服務，促進受助對象社會功能的恢復及社區潛能的發揮，縮小經濟發展及社會結構分化造成的群體、區域的差距，緩解社會矛盾及沖突，推動社會公平。其次，社會工作可以通過對個人、團體、社區的服務介入，輸出和弘揚平等、尊重、接納、人道主義的價值理念，倡導公共精神，影響社會價值和轉變文化觀念，使全體公民自覺地追求“公共善”，為社會公平正義奠定文化基礎。

三、 社會工作推動社會治理創新的機制維度

社會工作的推動作用不可能自然發揮，需要社會工作深度嵌入到社會治理體系中去。“嵌入”這個概念最初由波蘭尼提出，“認為社會關系被嵌入經濟體系之中”。⑤格蘭諾維特進一步系統解釋了“嵌入”概念，指出“經濟行為是緊密地鑲嵌在社會網之中的，強調社會關系網絡對經濟行為中信任、欺詐、企業組織運作等問題的解釋”。⑥王思斌提出，社會工作在中國的發展是一種嵌入性的發展，之所以采用“嵌入”這一概念，“是因為在社會工作重建之時我國社會服務領域并非一片空白，專業社會工作是嵌入原來的社會服務領域之中并謀求發展的。社會工作的嵌入分為淺層嵌入和深度嵌入，深度嵌入是社會工作進入了社會服務深處，是主導的社會服務體制更加接受、了解專業社會工作之后的狀態，也是二者在較深層次的合作”。①朱建剛、陳安娜通過對一個政府購買服務項目做個案研究，指出專業社工嵌入基層社區的困難，復雜的街區權力關系限制了專業社工深度嵌入社區治理， 這使得表面光鮮的社會工作在街區權力體系中逐漸式微， 失去影響。②可見，僅僅是靠政府的扶持政策，政府購買社會工作服務，并不能保證社會工作深度嵌入到社會治理體系中，還需要社會工作的自主嵌入策略和路徑。本文認為，影響社會工作嵌入的因素可以從體制、經濟和社會三個方面進行分析，因此，從體制性嵌入、經濟性嵌入和社會性嵌入三個方面探討社會工作的自主嵌入機制。

（一） 體制性嵌入：建立與政府部門的合作伙伴關系

體制性嵌入主要指社會工作與社會治理中其他主體的體制性聯系程度，為社會工作提供了解決問題的體制保障和有效途徑，有助于加強社會工作與其他治理主體的聯系，促進社會工作作用的發揮。體制性嵌入包括社會工作與其他治理主體的體制性聯系，特別是與政府的聯系程度，也包括政策、法律框架等。為實現體制性深度嵌入，社會工作可以自主行動的主要空間是建立與政府部門的合作伙伴關系。社會工作的“人本主義”的價值，使之作為一種新的結構和制度，在參與社會治理的實踐中會遇到原來結構的阻力，會產生與原有系統結構的張力。由于對政府資源的高度依賴，有可能形成社會工作機構與政府之間不平等的合作關系。在這種背景下，社會工作機構和社會工作者應當在堅持自身價值倫理和自主性的基礎上，采取正確的態度對待與各級政府部門的關系，將其視為共同事業的合作者，求同存異，不依附也不一味批判，用參與效果和服務績效來獲得專業權威和角色地位，與政府部門在結構上形成角色互補。“在實踐中既要注重專業社會工作的倫理，也要堅持專業反思，借鑒傳統政府行政的價值觀和工作經驗，融合任務目標和過程目標，并基于伙伴平等關系協助對方展開助人自助等工作”。③

（二） 經濟性嵌入：有效動員內外部資源

經濟性嵌入主要是指社會工作在服務產品生產與“銷售”中與其他治理主體的聯系程度，這是社會工作嵌入的前提和基礎。社會工作提供的服務滿足社會需求的程度及獲得服務對象認可的程度，決定了社會工作嵌入的深度。“資源依賴理論認為，組織需要從環境中獲取資源以獲得生存，組織對資源的需求形成了組織對外部的依賴”；④外部依賴使組織需要與環境中的因素進行互動，組織的生存取決于其控制與其他組織和環境間關系的能力；如果兩個組織均掌握對方所需資源則可以相互依賴，相互依賴度較平衡則互動關系較穩定。自身并不生產資源的社會工作，卻要為社會提供公共產品，為其他治理主體和公眾提供其需要的資源，就必須有效地動員和整合內外部的資源。只有這樣，社會工作才能夠實現經濟性嵌入，并在與政府等其他主體的相互依賴中不致失去自主性。首先應當不斷挖掘和強化自身的優勢和特色資源，發揮社會工作在溝通方法、服務方式上的特色，例如，傳統的社區流動人口管理服務由于側重管控，使流動人口擔心對自己產生不利影響，對社區服務人員避之不及，服務無法送達到服務對象。社會工作機構和社會工作者以一個非政府的獨立身份，從流動人口實際需求出發，為之提供技能培訓、子女托管等服務，則容易達到服務效果，也變相為社區有效進行流動人口管理建立了渠道。因此，社會工作應強化自身的專業資源，在服務弱勢群體、調動社區參與、促進社會融合等方面凸現自身能力。其次，社會工作要在外部資源獲取和整合上下大力氣。一方面，通過整合各種資源提供服務。為有效解決服務對象面臨的問題，激發服務對象的發展潛能，社會工作者應當成為資源的整合者。“優勢視角理論認為作為社工所應該做的一切，在某種程度上要立足于發現和尋求、探索和利用案主的優勢和資源，協助他們達到自己的目標，實現他們的夢想，并面對他們生命中的挫折和不幸、抗拒社會主流的控制。應當通過充分賦權（empowerment）幫助個人、小組、家庭，以及社區在其內部或周圍探求和擴展其資源與手段”。①社會支持網絡理論同樣重視社會工作幫助服務對象運用網絡中的資源解決問題的基本任務。另一方面，社會工作機構和社會工作者在實現自身發展的努力中也應動員和整合各類資源。社會工作機構應當積極與政府、企業、其他社會組織和社區居民合作，發現有助于自身發展的各種物力、財力、人力資源，獲得機構所需要的政策、設施、經費、專業人才、志愿者等資源，避免對某一合作方的高度依賴，保持自主性及持續發展。

（三） 社會性嵌入：建構豐富的社會資本

社會性嵌入主要指社會工作與其他治理主體的社會聯系程度，這是社會工作嵌入的社會基礎。社會工作的根本面向是社會問題和社會關系，在實現了體制性嵌入和經濟性嵌入后，對社會網絡的深度嵌入是影響其作用發揮的關鍵。社會資本是社會網絡分析中的一個重要概念，科爾曼認為，“社會資本不只是單一的存在物，它（們）為這種社會結構中的行動者——不管是個體還是團體——的特定行動提供便利。社會資本包括在人與人之間的關系中，包括責任與期望、信息渠道、社會規范等”。②帕特南首先將社會資本與民主治理聯系起來，他指出：社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。因此，在有效解決社會問題、形成有效治理方面，社會資本的培育和積累也被認為是實現善治的重要前提條件，是社會治理創新的主要任務。“良好的治理既要以社會資本為資源和手段，也要以增進社會資本為重要目的”。③可見，社會資本是社會工作深度嵌入社會治理的基礎，社會工作嵌入也應當以建構豐富的社會資本為目標。通過建構豐富的社會資本，社會工作可以實現與其他治理主體的合作，有效推動社會治理。社會工作的服務是嵌入到整個社會網絡之中的，與其他治理主體的合作關系也是嵌入在社會網絡關系中的，因此，社會網絡中的信任和規范能促進社會工作與其他治理主體的有效合作，促進更廣泛的信任及其基礎上的合作。首先，社會工作應通過服務增進社會成員之間的信任。“信任是一種以對他人能做出符合社會規范的行為或舉止的期待或期望為取向的社會行為，又是在人與人之間的互動及社會交往過程中培育、產生、增強和擴展的，體現了人與人之間的一種社會交往關系或聯系”。④因此，社會工作應當通過幫助服務對象改善社會關系，促成社區成員互助合作、自我發展，幫助增進社會成員之間的互動，進一步培養社會信任，特別是將“不同經濟、社會甚至政治背景的人聯系在一起，培養人們之間‘無區別的、包容性的社會信任以及互惠互利的道德規范”。⑤其次，社會工作應積極促成自助網絡的形成。社會工作應堅持“助人自助”，幫助受助人群自主形成問題解決方案，并鼓勵服務對象自我組織與自我互助，形成各種參與網絡。社會資本理論認為豐富的橫向交織的網絡是社會資本的基本組成要素，也是其他社會資本要素發揮作用的基礎。社會工作在助人的過程中，幫助受助人群建立互助的橫向參與網絡，通過服務的傳遞提高解決社會問題的效率。同時，也搭建了社會參與的平臺，為社會成員互動合作、相互信任的社會交往提供便利，有利于社會資本的生成和強化，為多元主體協同共治提供動力。

（責任編輯：徐澍）