嵌入社區治理中的專業社會工作介入

[摘要]本文認為，社會工作理念契合社區治理目標需求，社會工作方法在社區治理實踐歷程能夠發揮積極作用，同時能夠促進社會治理結構進化。個案研究表明民營非企業的組織孵化模式與政府購買服務的工作形式、“需求-服務-評價-監督”四位一體模式，以及以“活動”為核心的動員與參與機制是社會工作介入社區治理的三個特點。但同時指出要提高專業社工介入的效率，必須避免社會工作的行政化和路徑依賴。

[關 鍵 詞]社區治理 專業 社會工作 介入

[基金項目]本文受國家社會科學基金重點項目“社會分層流動的和諧互動研究”（11AZD022）資助。

[作者簡介]閆臻（1978-），女，西安交通大學人文社會科學學院社會學系講師，中國人民大學社會學博士，研究方向：社區與城市社會學。

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2016）01-0046-11

一、 從管理到服務：社區治理的轉型

滕尼斯（Ferdinand Tonnies）將“社區”的特征概括為建立在血緣、親屬、鄰里和朋友關系之上的社會關系的共同體，社區成員守望相助，共同占有財產，具有共同的情感和價值。①20世紀30年代，深受西方文化熏陶，并秉承中國關懷的費孝通等學者將“社區”概念引入中國。費孝通用“社區”一詞，有兩層含義：一是表明社區的社會屬性，即“群體”之意；一是想表明社區的空間屬性，即區域和位置的特征。②可見，“社區”一詞本身就表明了特定地域空間內群體生活的特征。建國后，我國建立了計劃經濟體制，單位制成為主要的管理制度，在基層社區建立了輔助單位制的街居制。20世紀80年代中期，為了適應經濟體制轉型，國家開始改革城市管理體制；1987年民政部提出社區服務，強調建立中國特色的社區服務體系；20世紀90年代社區建設推行；2000年在全國范圍內推行社區制。這一系列的變化表明，政府逐漸退出對基層社會直接的行政干預與控制，逐步轉向以服務為主的社區管理模式。這一時期一個非常顯著的特點是社區從一個群體生活的共同體變為行政規制中的管理單位，而滕尼斯所指的社區也悄然遠逝。政府在基層社會大力推行社區建設，從國家層面是為了解決經濟體制改革和單位制解體后出現的各種社會問題，另一方面也是為了加強基層政權建設。①而與國家自上而下推進的社區建設要將社區作為一種制度納入規制體系的政策目標不同，學術界卻反而回歸社區原初的意義，在市場經濟改革、社會日益分化、人際關系逐漸淡漠的情況下追尋失落的社區。②

作為管理單位的社區有以下幾個特征：

首先，行政性大于服務性。我國的計劃經濟體制，在經濟領域實行的是單位制，在基層社會管理方面實行的是街居制。街居制是以街道辦事處和居委會為主要管理機構，對城市社區進行管理的一種制度，也是為了配合單位制而實行的基層社區管理制度。街道是政府的派出機構，代表政府辦理城市居民日常相關事宜，大到民政福利、人口管理、社會治安，小到生老病死、兒童入托、子女入學，甚至有關證明的開具。黨委是街道工作的領導核心，街道又通過居委會來具體管理社區。因此，從頂層設計到基層社區形成了“三級管理，四級網絡”的多級行政管理制度。這一時期的社區治理具有明顯的行政化特征。

自2000年開始，社區制在組織結構方面做了調整。街道辦事處包括街道黨委或工委，以及行政系統（街道辦事處及其所屬機構）。街道辦事處的黨委改為黨的工作委員會，作為區委的派出機構，不再由街道黨代會產生，成員也不再由街居制時期居委會黨支部和直屬黨支部選出，這一變化“實際上強化了社區權力機構的行政中樞”。③社區制改革在很大程度上賦予了居委會和社區更多的自治權力，但仍然沒有改變社區管理的行政特性。第一，黨委或工委仍然是社區管理結構中的核心。雖然其他管理組織或居民自治組織逐步參與社區治理，但縱向行政結構明顯強于橫向社團組織結構，在社區中居于主導位置。第二，在社區內部，各種自治組織出現，包括一些志愿組織和社團組織，居委會工作方式有所改變，但從實際情況來看，居委會仍然在社區事務中起決定作用，“它們的工作重心是完成街道辦事處布置的各種任務，為居民服務已成為較次一級的目標”。④居民對居委會的認知也仍然在一級政府層面。第三，社區管理依然沒有改變傳統的強制性行政方式。居委會與自治組織之間的關系還是領導與被領導關系，國家對社區的行為方式也是以管理為主，服務為輔。

其次，任務性先于生活性。傳統的社區是一個能夠給人們歸屬感，并能夠滿足人們各種需求的生活空間。街居制是為了配合單位制在地方設置的來管理單位以外的群體，如無業者、家庭婦女、老人和未成年者的基層管理方式。街道和居委會也承擔了大量的政府下派任務。例如街道往往負責配合國家各職能部門下派的工商、稅務、環衛、治安等工作。根據《中國人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居委會則承擔宣傳法律、調解糾紛，社會治安、公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育、婦女及老年工作等任務。因而社區便成為居委會組織居民完成街道下派任務的主要場域，如人口普查、流動人口登記和計劃生育等各種統計任務。這種情況在街居制解體后并未得到根本改變，居委會仍被看作是街道辦事處的一條腿，要配合職能部門完成各項指標任務和考核評估。所謂“上面千條線，下面一根針”，由此，社區便成為落實政府下派任務的主要實踐空間。

再次，從屬性重于主體性。社區這一外來詞語在某種程度上可以反映人們的生活狀態，在美國，社區反映了最早的北美移民的生活狀態，他們為了克服生活的艱難困苦，主動聯合起來守望相助，形成自主治理的社區。因此，在美國，居民積極參與社區生活，從而培養了公民參與公共服務的良好傳統。相對于美國，中國的社區深受單位制影響，社區居民缺乏主動性，20世紀90年以后興起的社區自治主要是爭取社區居委會的民主選舉，即是居民爭取主體性的一種表現。但是，居民的主體性又表現出兩面性：一方面，在單位制退出后的數年里，居民還是習慣性地依賴自己居住的社區，表現出極強的服從性和依賴性；但另一方面，居民在參與社區公共事務方面，又表現出冷漠的態度。居民在社區生活中總是處于被動參與的狀態，其社區參與度一直維持在一個較低的水平上。

2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”①2011年社會管理概念提出，2014年黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制，從 “管理”到“治理”，是在理念、主體、方式和制度上對基層管理制度創新。

從結構視角看，治理反映了治理結構和機制的轉換，提倡居委會、社工機構及其他社會組織、企事業單位和居民參與社區公共服務。這一轉型表明治理結構中的各種力量發生了變化，政府職能也發生了重要轉變，由直接管控到間接調控，由對人的管理到服務于人。因此，重視公共服務、社會服務，滿足社區居民的公共需求是建立現代國家治理體系的重要途徑。

從行動視角看，提供專業化的社區服務，滿足社區居民的實際需求，這是社區達到善治的有效途徑。社區治理之所以提倡服務為先，是因為通過社區服務達到良好的社會效益，從而建立良好的社會秩序，來達至善治。在市場發育不充分的條件下，政府只能夠保障基本的公共服務，無法滿足單位制解體后居民尤其是社區里的一些弱勢群體日益增長的服務需求。因此需要專業化程度高的專門組織為社區居民提供高效便捷的服務。更為重要的是在中國現階段的社區服務并不是一種以營利為主要目的市場行為，相反，在很大程度上是一種非營利的、奉獻性或者微利性的公共服務形式。從這個意義上說社會工作參與社區治理既是提高社區服務專業化程度的重要途徑，也是改善社區治理結構的有效形式。

二、 專業社會工作介入社區治理的可行性

1. 社會工作理念契合社區治理目標需求

社會工作來源于19世紀60年代末期英國的慈善組織會社（Charity Organization Society），以救濟貧弱，抑制行乞為主要目的，成立睦鄰組織，通過友善訪問員入戶調查來發現需要幫助的群體。由此，逐漸發展成一種以專業知識、價值倫理和技術方法為基礎的服務方式。1982年美國社會工作人員協會（National Association of Social Worker）將社會工作明確地界定為為個人、家庭、團體、社區與社會提供人性和有效的社會服務，借此增強社會功能，改善生活品質。因此社會工作涵蓋了三個主要目標：第一，增強人們解決問題的能力；第二，將人和環境連接起來，促進人和環境的有效互動，使人們能夠從環境中獲得資源、服務和機會；第三，推動和發展社會政策的實施。這一點實際上與政府在社區治理中要達到的目標是一致的。

社會工作是一項專業助人的工作，秉承助人自助的核心理念和價值觀念，在工作中也貫穿了“案主自決”、“個別化”、“尊重”、“接納”等倫理守則。社會工作的專業價值反映了社會工作者對人、社會變遷和社會發展的基本信念。換句話說，社會工作以案主的利益為主，能夠接納案主所遇到的問題與困難，同時也能夠在服務中培養案主的自覺能力；社會工作要求社會工作者運用專業知識幫助弱勢，增進社會福祉，促進社會整合；此外，作為一種政府和市場之外的社會力量，社會工作還可以起到調配資源、溝通橋梁的作用。

從社會工作的理念出發，可以看到社會工作具有以下幾個特點：一是社會工作關注社會中的貧弱者，在救助弱勢的同時，致力于社會改良；二是社會工作關心人們在自己所處的環境中如何更好地發揮能力，促進自身成長；三是社會工作以行動為主要取向，旨在將專業知識運用到造福案主和社會的行動中；四是社會工作形式多樣，方法靈活，適合介入復雜環境。

因此，社會工作的這些特點與社區治理要達到的目標高度契合，而且社區是人們生活的共同體，在社區中處理的多是與居民息息相關的事情，社會工作的專業方法能恰恰夠起到積極作用，從而推動社區治理工作向前發展。

2. 社會工作路徑嵌入社區治理實踐

在中國以社會工作形式推動社區發展可以追溯到晏陽初和梁漱溟。從1926年到1930年，晏陽初以農村社區作為實驗基地，開展了華北平民教育運動。晏陽初的華北平民教育運動是社會工作在社區中的一次嘗試。他們通過教育來創立自治組織，建立新的社區生活方式，改善對鄉村無限制的破壞，重建鄉村社會。

1931年，梁漱溟在山東鄒平創立“鄉村建設研究院”，培養各類專門人才分派到各縣進行鄉村建設實驗，包括組織鄉學、村學，聘請知名人士講學等等。鄉村建設運動培養了鄉民對團體生活和公共事務的關心，提高鄉民自治能力。

華北平民教育運動和鄉村建設運動雖然并非現代意義上的社會工作，但它們是今天社會工作在社區實踐的開始和初步探索，它們對社區治理的意義在于，聘請專門人士，采用專業方法，建立正式機構，進行專業化活動。因此，在早期的社區建設中，社會工作就發揮過積極作用。

從現代社區治理的實踐來看，社區是介于微觀（個人和家庭）和宏觀（社會）之間的中觀層面，這個場域既能反映社會變遷帶來的個體層面的諸多問題，同時也集中了社會結構轉型中的諸多問題。社區治理實際上是一種雙向治理，一方面要解決個體的各種需求，幫助社區中的個人獲得生活資源，解決他們的生活困難；另一方面要促進社區可持續發展，建構良好的社會秩序。前者必然涉及復雜和瑣碎的日常服務，后者則承擔著政策倡導和促進善治的重要責任。因此，社區治理中的社會工作不同于一般的社會工作，它在三個層次上發揮作用。首先，社會工作定向服務，即服務弱勢和困難居民。如在北京、上海、廣州等地的社區，有專門針對空巢、失獨、孤寡老人的生活服務；有針對農民工子女的小飯桌、課后輔導等服務。這些服務都可以解決這類居民的實際問題，使他們獲得社會支持、歸屬感和效能感。其次，社會工作一般服務，即針對社區所有居民的生活服務。這類工作比較瑣碎，服務難度也比較大，但又屬于治理中非常重要的一部分。再次，社會工作還要參與一些社區管理工作，如服務網絡的建設，采集居民信息，協助傳達政策等。

3. 社會工作特性促進社會治理結構進化

十八屆三中全會提出要創新社會治理體制，其中一個重要的方面在于要逐步改善現有治理結構對過去體制的路徑依賴。它的核心是要實行政社分離，激發社會組織參與社會治理，以此形成協商共治的治理結構。在基層社區內部，傳統行政化管理體制形成的自上而下的剛性結構使得社會組織無法進入社區以靈活多樣的形式來為社區居民服務。社會治理強調多方力量共同治理，主要方式是協商、達成共識。換句話說，社會治理實際上是一種避免傳統行政權力對基層社會的直接干預，而要實現相關各方的平等參與，實質是要構建一種與現代社會相適應的“自組織治理”。①而社會工作的特點決定了它能夠以非政府的第三方力量參與社區治理，既能夠為社區中有需要的居民，尤其是弱勢群體和困難群體進行專業化的服務，同時也能夠通過評估服務和政策實施的情況，來改善政府在基層社區的治理秩序。因此，“社會工作所從事的不是一般的協商共治，而是服務型治理”。②傳統社區治理中，街道、居委會雖幾經改革，但仍然具有較強的行政屬性，在治理過程中，這類組織承擔了較多的行政管理功能。社區社會工作則不同，它存在的依據和目標是以滿足需求為宗旨，以服務為主要目標。而社工和居民共同參與則是社會工作者助人的重要方式之一。美國社會工作者羅斯曼概括了社區社會工作的三種實踐模式，其中地區發展模式認為，提倡社會工作介入社區的主要方式是需要居民積極的參與合作，利用社區資源，解決社區問題，滿足社區居民的需求，以此來增強社區凝聚力，促進社區發展。因此，社會工作的介入恰恰改善了以往行政組織管理社區的剛性結構，大大改善了社區治理結構單一化、縱向化的特征，促進了社區多元治理機制的形成。

三、 “KC方案”：專業社會工作介入社區治理的實踐

1. 社區及社會工作站概況

KC社區位于天津市濱海新區泰達開發區，占地大約0.6平方公里。社區規劃住宅3900余套，包括高層和別墅等多種類型的住宅，現有建筑戶數3912戶，常住戶數3760戶，居住人口達到12000余人，入住率高達98%。KC社區以開發區第三大街西段為中線，包括南北兩部分，共有十九個居民小區。這十九個居民小區既包括商品房小區，單位制社區，也有傳統街道社區。社區居民構成復雜，其中8000多人來自社會各個領域，居民呈現出“高知多、高管多、高薪多、高齡多以及外來常住人口多”的特點。因此，在這種差異較大的社區，居民對社區服務的需求大，要求高。

作為天津濱海新區社區管理創新的示范社區，KC社區將計劃經濟時代的管理和控制模式轉變成為“以人為本”的精細化服務模式。專業社會工作站便是在這種背景下成立的。社會工作站的服務形式是政府購買服務，項目委托與契約合作，這些模式可以避免政府既是管理者又是執行者的雙重身份帶來的服務效率低下問題，一定程度上保證了專業的人做專業的事。社工站的社會工作者來自于“企業化管理、社會化運作”理念指導下的民辦非企業組織——泰達社會服務中心，目前有10名專職社工，平均年齡28歲，全部有社會工作專業教育背景或取得了專業社工師的資格。社工站介入社區治理的主要方式除了履行傳統社會工作者的職責，幫扶弱勢，救助困難，同時還將服務擴展到普通居民，為其提供精細化的社區服務。除了服務之外，介入社區治理的社工與一般社工不同，他們還介入一些社區基本管理事務，并協助社區黨組織和居委會開展工作，如收集居民信息，動員居民參與活動等。

2. 專業社會工作介入社區治理的實踐

（1） 介入治理的內容

KC社區社工起初的介入是為了響應濱海新區建設管理與服務共同體的號召，提供精細化、專業化的社會服務，并且要彌補傳統街道、居委會任務性服務（入學入托，社區救助，開具證明等）的不足。KC社區專業社工介入社會治理主要涉及三方面： 特殊群體服務（老年人、青少年與殘疾人），居民日常生活服務，社區居民信息采集。

特殊群體服務是以社區中的老年人、青少年、殘障人士為對象的專門服務。它包括老年人的身體健康，精神健康和日常生活服務等。青少年社會工作是社工站針對部分居民的子女每天放學后無人看管的問題，設計了青少年工作項目，包括開展青少年學習小組、建立青少年興趣小組，并運用小組工作組織青少年才藝展示活動。殘障人士專門服務主要是幫助殘障人士解決他們因生理缺陷造成的生活問題，使他們能夠最大限度地融入日常社區生活。

居民生活服務。這類服務在社工工作中的比重越來越大，社工主要是根據居民需求信息，借助數字化網絡平臺整合內外部資源，為社區居民提供多元化和精細化的服務。社工創造了“一口式”服務，使得居民可隨時得到社工服務；而且他們還建立了政務事務受理服務體系，形成標準化流程，對居民提出的各類生活中的困難問題給予及時和有效反饋，在最短時間內解決問題。

信息采集。KC社區外來人口比重大，人口流動性大，人口結構復雜，這對管理來說是一個難題。社會工作者具有良好的溝通能力和行動能力，他們通過入戶登記，將采集來的居民信息輸入電腦系統，隨時更新居民信息，建立網格管理。除此之外，社工還承擔了人口普查的任務。

（2） 介入治理的模式

第一，民營非企業的組織孵化模式與政府購買服務的工作形式。

KC社區社工服務模式最突出的一個特點就是由民營非企業組織向社區輸入專業社會工作者，并且采用政府購買服務的方式，以項目委托、外包合同等形式調動各方資源，為居民服務。

在社會工作比較發達的北京、上海和深圳等地，社會工作如何介入基層社會治理已經有一些模式可供參考。第一種是在社區設置工作站，工作站是街道辦事處的派出機構，獨立于居委會，與居委會履行不同的職能，這種模式在深圳的很多社區比較常見，上海、北京某些社區也有類似工作站。第二種是社會工作站直接隸屬居委會，一般是完成居委會布置的任務，這一模式在北京西城區比較突出。第三種模式與第二種模式有相似之處，出現在南京、寧波等地區，主要是社區居委會下設的辦公室招聘專職社區工作人員來負責政府下達的專項工作。這三種模式都明確意識到專業工作人員對社區服務的重要性，但它們都以街道或居委會為組織機構，也缺乏市場機制的引導和激勵，因此，在很大程度上無法避免行政化傾向，導致社會工作的介入不過是多了一個機構來執行行政性工作任務。

民營非企業是融合社會團體、企事業單位和社會力量的一種非營利性的社會組織，它具有民間性、社會性、公益性和非營利性。這是一種在政府授權下與市場和社會組織合作的模式。它的主要作用是孵化和服務社會組織，提高公眾參與社區事務的能力。2009年天津開發區泰達社會服務中心成立，通過“政府購買服務”、“項目委托”等方式將政府在社區的部分公共管理和服務職能承接過來，政府通過公開招標、項目委托等形式將原來由政府承擔的公共服務外包給其它社會組織、企事業單位。泰達社會服務中心根據400戶1社工的標準，將社工派駐到KC及其他社區，因此這些社會工作者并不由社區居委會直接聘用，而是由泰達服務中心負責管理他們的人事關系，并且實行企業管理文化，采用標準化流程和項目化管理的方式對社會工作者進行量化考評。社會工作者根據服務中心的理念及KC社區的具體情況可以設計活動，動員其他企事業單位，組織義工和社區內社團組織共同參與，這在很大程度上克服了傳統街居模式缺乏靈活性的弊端，提高了資金利用效率，同時還提高了公共服務質量。

以老年群體服務為例。KC社區老年群體較多，60歲以上的老人有702人，這些老人一部分是本地居民，另外一部分是外來年輕居民的父母。70歲以上的老人占了很大比例，獨居老人76人，空巢老人260多人，他們信息不通，生活不便，感情孤寂，社會支持網絡缺乏。而由于身體原因，這部分老人又不愿參加老年協會，因此，高齡老人得不到關懷、服務不夠的問題相對突出。一般來說，社會工作者通過接案——評估——計劃——介入——評估——結案來保證專業服務助人目標的實現。但社區事務繁雜，有突發性，而且老年服務需要大量的人員和資金投入，單靠社區社會工作者或單一機構很難開展工作。KC的具體做法是利用社會工作者的溝通能力調動各方資源，與傳統針對老年人社會工作注重心理治療、病患照顧的模式不同，KC社區的社工將服務延伸到老年人日常生活，通過政府購買服務和項目委托等形式對這類群體進行服務。

一類項目是社工自己策劃開展的“KC社區敬老連心服務項目”。社區設置了專門服務老年人的社會工作者。專項社工定期入戶訪問，同時，社工也掌握了不同年齡段的老人信息，并將入戶收集的信息匯總、分類，以便確定不同年齡段，不同健康狀況老年人的需求。社工給每一個老年人發放“敬老連心卡”。這些卡片上面印有社區電話、緊急呼叫電話以及便民服務電話，這些日常服務是為了在老人有緊急需要時可以及時得到救助。為了使老年人容易擺放，方便使用，社工將卡片制作成框架，既美觀又實用。

另一類項目是與企事業單位合作，簽訂合同，將體檢服務委托給專業單位。社工通過對社區老年人信息數據的分類分析，確定了健康問題仍然是社區老年人的主要困難，尤其是慢性病已經成為影響老年人身體健康的主要因素。因此，社工與公益性衛生服務機構、部分事業單位合作，組織了免費體檢項目。項目實施完后，社工給慢性病患者建立健康檔案，制定一系列綜合防治干預措施、評價指標。同時，社工與社區衛生服務中心協調，在社區內舉辦了影響健康的戒煙、少飲酒、加強體育鍛煉、合理營養膳食等活動，來改善老年人的健康狀況和生活質量。

上面的例子充分說明，借助政府的力量解決資金問題，將服務委托給專業的社會部門在很大程度上既解決了資金和關系協調的問題，同時還提高了社工服務的質量和效率。從治理的角度來看，社會工作者派到社區以后，工作地點和辦公設施都設在居委會里，在實際工作中，社會工作者與居委會處于合作狀態。這種方式使得基層治理模式和基層組織的角色發生了一些變化。一方面，社區黨組織、社區居委會對下派到社區的政府任務具有決定作用。在很多情況下，居委會需要社會工作者以較強的行動能力，來完成一些政府下派的事務性工作，如人口普查、信息采集等。另一方面，由于居委會在中國基層社區的影響力長期存在，社會工作者開展的活動也需要居委會的動員和支持。再加上通過政府購買服務的模式，社會工作者也能夠實施將專業的理念和方法應用到社區服務中。因此，在實際的社區實踐中，KC社區的模式應該是民非企業的組織孵化與政府購買服務下的居站合作模式，這能夠較好地實現基層社會治理從管控型向服務型轉變，傳統的非專業服務向現代專業服務的轉變。因此，KC社區這種由民營非企業孵化專業社工的組織模式和政府購買服務模式適應了現代多元化社區的發展，以第三部門的角色向社區輸入專業的社工，整合松散的社會資源，引進市場機制和契約化服務，同時在服務過程中，能夠一定程度地避免政府干預，較好地改善了治理結構的行政化特性，提高了社區服務和治理的專業化和科學化程度。

第二，“需求-服務-評價-監督”四位一體模式。

社區事務繁雜，要想及時發現案主，僅僅通過案主主動上門和鄰里提供線索是不夠的，KC社區建立了及時發現-及時處理的社區網格。網格化有兩個突出特點。一方面，社工通過每天巡查、接待居民來訪、關注網上論壇等多種渠道，將發現的問題分類，然后上報，通過電腦系統立案，準確獲得居民需求，然后將任務派遣給相關的責任部門。另一方面，網格化可以對責任部門的處理情況實時監督，將每個干預環節都生成電子檔案，以備后期評估。在天津開發區，已經實現了社區網格劃分的全覆蓋，居民信息全掌握，實現了“主動發現、快速反應、閉環管理、高位監督”，提高了社會工作干預的效率，而且也能夠有效整合政府職能部門的資源，做到及時快速處理社區居民的投訴，既實現了社會工作的核心目標和價值，也提高了基層社會治理的效能和水平。在上文提到過的老年群體服務中，社會工作者通過定期走訪、居民來訪和網上論壇發現需要幫助的老年人，通過網格化的數字信息平臺了解他們的基本信息和生活環境，來確立居民的實際需求，然后制定合理的介入方案，運用個案、小組和社區等工作方法介入，在介入過程中影響和引導居民，使他們成為義工，一起參與活動或項目，來達到老年人融入社區生活的目的。

從KC社區社工介入社區治理的過程來看，專業的網絡化服務提高了社會工作的時效性和專業化程度。根據泰達社會服務中心的標準，社區按照400戶1社工的標準，劃分了責任網格，這樣，就將社會服務覆蓋到了社區每一個居民，而且可以動態地管理服務，跟蹤服務。這種網格化模式在管理和服務方面都有優勢。首先在服務對象信息更新方面，社工將采集來的居民信息輸入系統進行動態管理。KC社區是一個人口眾多，且居住多元化的社區，流動人口又多，這些特征不利于社會工作者發現潛在案主，了解服務對象的基本情況。根據網格就可以快速便捷地追蹤到社區居民和服務對象的基本情況，發現問題，而且通過定期的更新就可以清楚地了解社區居民的人口變化，有利于根據居民信息變化判斷居民的需求。正如社工M 所說：“這種方法非常有效，可以很好地實現社工在所負責網格內的無縫服務。”例如社區內老年人比較多，經常有一些即時需求或突發事件，即使經常走訪也無法及時發現，網格責任制的模式就使得社工在接到老人或鄰居求助電話時，就能夠立刻調出老人的基本信息，確認所在的服務網格，及時提供服務。而且，將每次為居民服務的信息輸入系統，及時掌握居民的需求、服務效果，以便對服務進行評估和及時改變服務策略。如對外來務工的社區居民，社工會通過訪問來收集他們的實際需求。例如KC社區通過網格系統了解外來務工人員的家庭情況，大部分外來務工人員的子女處在青少年階段，下午放學后無人看管，社區社工針對這些孩子的自身特點，利用小組工作方法，開設了興趣小組，解除了外來務工人員的后顧之憂。因此，這個數字管理系統的支撐，對社區治理來說有很重要的作用。通過“網格化數字社區管理系統”，每一個網格都有服務覆蓋，有社工負責，做到了無死角的精細化管理。網絡還為居民提供了各種生活信息、公共服務和公益服務，以及提供社區論壇來反映民情民意，社區社工能從中發現潛在的服務對象和社區問題。

此外，電腦網格系統可以對社會工作介入結果進行評估與監督。社區社會工作的評估是一個有專家和居民參與的過程。社區社會工作的評估通過開發區數字管理系統，引入“天津開發區數字社區責任單位結案率月排名”機制，對總結整個介入過程、服務速度、服務態度進行評價，考察社會工作的介入是否有效、是否達到了預期目標。除了對工作結果進行評估，還要對社會工作者的表現進行評估。對社工的評估包含兩部分，一是專家評價系統。社工站利用“單一事件評價系統”，對社工的工作打分，政府各部門也通過這個分數來進行績效考核。正如L站長所說：“這是一個封閉的系統，包括收件、辦理、結案、反饋、打分、考核等全過程，便于評價社會工作者的服務質量和服務效率。”二是居民評價系統。社會工作有時無法用量化指標來衡量，通過“社情民意日記”系統，居民可對社工的服務進行評價和監督。從社區治理的角度看，這恰恰回應了“治理”的內涵——多元共治，通過網格化管理平臺，實現了政府、社區、社工、居民之間的互動合作，增進了居民參與社區治理的積極性。專業社會工作的介入也提高了社區治理的科學化和專業化程度。

第三，以“活動”為核心的動員與參與機制。

居民參與和動員問題一直是社區治理中的難題。帕特南在考察美國和意大利的治理狀況時，認為社團組織是社區治理的重要社會資本，它能夠提高社會成員的參與和治理績效。KC社區的模式是通過專業的社工開展大眾化的社區活動帶動社區其他社團組織的發展，然后帶動居民。KC社區的社工通過日常走訪，對每一個家庭都很了解，他們發現經常有居民聚在一起唱歌，跳舞，做手工，因此社會工作者與居委會協調將有某種特長的居民組織起來，開展興趣小組活動，于是合唱、舞蹈、太極、腰鼓、模特、民樂、柔力球、秧歌、書畫等方面的興趣小組就應運而生，目前KC社區登記備案的社會組織有17個。正如社工站站長L 所說“這些活動最大的好處是孕育了很多真正意義上的居民社會組織，它們實際上起到了‘單位人向‘社會人轉變的橋梁作用；同時也是居民從個體參與轉變為組織參與，從被動參與轉變為主動參與的一個激勵機制，居民參與公共事務的能力明顯提升”。

社工在其中的作用是引導、組織、協調關系、活動設計。KC社區的合唱隊一度因為對現任隊長不滿意，爭奪隊長位置產生激烈的內部矛盾，差點解體，文化社工針對這種情況并沒有直接干預，而是加以引導，他們先開設網上論壇，以社團與居民的生活為主題聽取各方意見。由于主題貼近居民日常生活，居民可以放棄個人成見，敞開心扉解決了矛盾。為了讓社團里的居民積極參與，社工與區相關部門聯系，幫助合唱隊聯系建黨九十周年活動和美麗社區評選活動的演出，因為是居民們實現自我價值并且關乎社區榮譽，所以居民們認真投入排練，取得了較好的效果。可見，西方社區治理在很大程度上堅持居民自主參與，倡導居民在規劃、土地利用、區域劃分、交通、社區服務等更為廣泛的社會事務中的參與，同樣在中國，雖然還不能做到居民在更廣泛的社會事務中的真正參與，但能夠動員居民參與的也是這些與居民切身利益相關的活動，而社工在社區組織活動的過程中是引導的作用。

因此，在社區治理中，社工比社區內具有行政性的組織更能夠動員居民積極參與社區事務，這一方面，是因為社會工作的最終價值是助人自助，從這個意義上說，這就避免了以往行政命令式的動員方式；另一方面，社工利用專業的工作方法引導組織，聯系相關部門，設計活動，是抓住了居民對社區生活的內在需求，達到了較好的效果。

四、 社會工作介入社區治理的反思

從KC社區的實踐來看，專業社會工作介入社區治理是一種可探索的模式，它對以往行政化社區治理來說是一個有益的補充，將專業的知識體系、價值倫理和工作方法融入社區治理既是對現有治理模式的一種突破，同時注意到了社區的主體——居民的實際需求。這種方式正是探索社會工作本土化和社區治理人本化相互結合的一個有益嘗試。正如前文所述，我國的社區治理在社會轉型期呈現出多元復雜的特性，這種多元復雜性具體表現為行政力量撤出基層社區，但其影響并未消除，而由于地區經濟發展程度不同，社區組織發育程度不同，以及居民異質性增大等原因，社工介入社區治理也沒有固定的模式可言。在深圳、上海等地，社工站或社工實際上作為居委會或街道的從屬組織，此種特征在中國社區治理中是普遍存在的。基于這種狀況，要提高專業社工介入的效率，必須避免社會工作的行政化和路徑依賴。

這個問題可以從三個方面進行分析。首先，還是要回到中國社區治理的結構性特征。美國社會工作專家格林伍德指出，社會工作的專業基本特質包括一套有系統的理論體系或專業知識與技術；專業人員對案主的判斷，共同的倫理價值和工作守則；專業的文化和社會與社區的認可。①可見，社會工作實際上是社區內在要求。但是從中國社區治理的實踐來看，社區社會工作在中國雖然已經發展起來，但仍然很不成熟。傳統社區管理的一般結構是“兩級政府，三級管理，四級網絡”（市、區縣，市、區縣和街道，市、區縣、街道、居委會），這是一個自上而下的行政管理網絡。一些學者認為，街道和居委會是社區內的行政機構，這種傳統的國家理念一直延伸到基層社區管理中，②在這個過程中，社會在基層政權實質上是被不斷強化的，③國家和社會的關系在基層社區并未發生根本性的改變。④在這種情況下，社會工作在社區治理實踐中始終處于專業服務體系與行政管理體系交叉的夾縫中，要尋求二者的共存和平衡一直是社會工作介入社區治理的難題之一。在多數情況下，專業社會工作更多地是在地區發展共識與和諧主義的理念下來尋求政府的認同與合作，發現介入社區治理的空間和生長點。⑤但問題在于，自上而下的行政結構往往有很強的可塑能力，使得社會工作很容易被納入到行政化和路徑依賴的軌道中去。

其次，社區服務的內容龐雜，而且與社區管理的內容界限模糊。這很容易導致社會工作成為事無巨細、面面俱到的服務組織。在很多情況下，社會工作者承擔了政府規劃的任務，如人口普查、計劃生育、民事調解等。事實上，隨著社會變遷，基層社區結構已經發生了很大的變化，社區服務的需求包含兩種重要的類型，一類是針對弱勢群體的幫助與干預。傳統的弱勢群體包括老、弱、病、殘。但弱勢群體的特征也在發生著變化。例如老齡化社會的到來導致老年人數量劇增。據第六次人口普查的數據，2010年60歲及以上人口占13.26%，比2000年第五次人口普查時上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口也比2000年增長1.91個百分點。⑥而這些老年人口將大部分集中在城鄉社區中，未來社區將面臨巨大的養老和社會保障難題。此外，由于農民工在城市就業導致的留守兒童問題也凸顯出來。除此類個體化弱勢群體，還有由于社會轉型形成的社會性弱勢群體，②這些弱勢群體已經成為社會工作服務的主要對象之一。另一種社區服務的類型是針對普通城市居民的服務。這一群體規模大，異質性強，需求差異化大，因此在服務上也面臨越來越多的困難。換句話說，社區治理如何在基層社區建立穩定的社會秩序，更好地為大眾服務，以及社會工作怎樣能夠提供專業高效的服務是社會工作介入社區治理要面臨的問題。社會工作經常面臨的困惑是淪為一般性的服務人員，失去了專業性和科學性的特性。

因此，社會工作在介入社區治理時需要對自身理念和目標的清晰認知，同時立足社區基本的需求，把握服務的范圍與居民的基本需求。同時也需要基層社區服務在制度上不斷地完善，使社會工作的專業性更好地體現出來。

再次，社會工作方式的行政化，社會工作者與一般的社區工作人員等同。在本研究被調查的社區里，社工最初進駐社區的很長一段時間里，很多居民認為社會工作者就是一般的居委會工作人員，這就降低了社會工作的專業化和職業化。在具體的工作過程中，社會工作者的專業方法也很容易受到行政干預，而從專業助人模式轉變為一般的辦事過程。

調研中發現，KC社區社工介入治理的主要形式是民非企業與政府的合作，表現為政府購買服務的形式。從理論上講社工站并不從屬于居委會，因為它在隸屬和人事關系上屬于企業。但是，在實際工作中，社工站站長兼任居委會主任，社工站辦公地點也設在居委會內。社會工作者也承擔了部分行政任務，如人口普查、信息登記、宣傳政策等。在干預過程中，社會工作者很多時候要與居委會工作人員合作，甚至要借助行政化的方法來解決問題，如KC社區每年的探訪老人活動，便是由居委會牽頭，而社工在具體工作時經常要宣傳政策，因此他們經常被看作是執行居委會下達任務的一般工作人員。

總之，結構性因素、社區發展的實際情況以及社會工作的發展現狀決定了專業社會工作介入社區治理的可能性和困境。這就提示我們，如何使專業社會工作成為社區治理的有效補充，如何避免體制性的路徑依賴對專業社會工作的影響，使其保持相對的獨立性，使其充分發揮專業特質和價值理念更好地為社區服務，是專業社會工作介入社區治理仍待解決的問題。

（責任編輯：徐澍）