以法治統領社會治理現代化進程

朱兆香

在新形勢下，我國社會發展日趨多元化，傳統“管理主義”的政府行政受到極大的挑戰，同時也為傳統政府管理向現代社會治理的轉變提供了條件。推進社會治理現代化，法治是基石，是精髓。現代社會治理的價值目標和法治的基本理念具有一致性，沒有法治，則談不上社會治理的現代化。社會治理現代化必須以法治為統領，各項舉措都必須在法治的框架下進行。

改革開放以來，我國社會分化加速，傳統的單一和封閉的社會結構一步步解體，社會結構變得更加開放和復雜多元，人們擁有越來越多的資源和自由空間，整個社會從封閉走向開放，由傳統走向現代，公民的主體意識和個體意識正在崛起。但是，目前我國成熟的公民意識還沒有建立起來，社會轉型還蘊藏著巨大的風險和不確定因素，社會問題明顯增多，階層群體沖突增加，流動性問題增多，公共事務治理更加復雜和多變。作為社會治理中心的政府，其傳統的管理方式、責任能力以及公信力面臨全方位的挑戰，既有積極的參與和自治要求，又有對政府治理和服務質量越來越高的要求，還有監督和評估政府的要求，同時，其自身發展的不完善也增加了政府的管理任務和管理難度，政府面臨著一系列的危機。因此，不論政府治理、社會自治方面還是社會參與方面，法治都是短板，整個社會的法治思維和依法辦事能力不足深刻制約著社會治理的現代化進程。

1法治是傳統“管理主義”政府的短板。無論是發達國家還是發展中國家，社會的發展意味著管理主義的衰落與公共參與式社會治理的興起。當前我國大量的民間團體、民間組織紛紛成立，依據不同的利益要求和偏好，不但放大了公民的個性化訴求，而且強化了利益多元化的趨勢，削弱了政府對社會和公眾的控制力，增加了政府決策施政的難度，協調整合社會利益的難度增加。同時，社會公共事務日益復雜繁重，政府自身能力有限，又面臨職能擴張的矛盾，往往會顧此失彼，效能低下，出力不討好。并且，對社會要求反映遲鈍、對公共需要缺乏回應能力的“重物輕人”的政府將面臨前所未有的危機。此外，排斥社會參與的管制行政常常會造成決策的失誤，政府代替公眾分配公共資源，容易成為公眾的對立面。可見，傳統“管理主義”政府行政最大的問題是全能定位、物本取向和管制行政。

缺乏法治是制約傳統“管理主義”政府職能轉變的根本因素。“全能政府”職能定位的突出問題表現為，政府權力不斷膨脹，職責不清、分工不明，職能缺位、錯位、越位現象嚴重，部門利益、地方利益觀念濃厚，政府實質上是以有限能力面對“無限責任”，這必然導致低效行政；傳統政府價值的“物本取向”使得發展經濟成為政府主要職能，主要表現為政府過分強調GDP，過分介入市場運行，甚至直接變成市場競爭的一個自利性“經濟人”，滋生特殊利益集團；傳統“管制行政”的主要弊端是，行政規章立法混亂，行政行為不規范，行政執法隨意性大，執法不到位。總之，傳統政府管理的根本思維方式是以“官本位”為核心的人治思維，而一個高效優質的行政系統的根本思維方式必須是以人為本的法治思維。

2法治滯后制約社會自治和社會參與的發展。充分的社會自治和社會參與是現代社會治理的基礎和基本內容。但目前人們普遍缺乏社會自組織能力，缺乏自我約束、自我管理的社會資本，究其原因，法治滯后是制約社會自治和社會參與的一塊短板。

一方面，法治意識和法治思維能力是提高公民社會自治能力和社會自治水平的基本條件。隨著社會的發展，當前我國公民的主體意識和個體意識、權利意識在崛起，但是人們的法律知識匱乏，對法律的信任度并不高，責任意識、法治意識淡薄，運用法律的能力明顯不足。另一方面，也是更為重要的方面，作為參與社會治理的另一大主體，即社會組織，內部自身發展不充分，無序發展現象突出。一個典型問題是社會組織的政府性和營利性，主要表現為，角色功能混亂、運作能力不足、作用發揮不突出、自身管理落后、行為不夠規范、魚龍混雜甚至危害社會穩定。限制社會組織發展和能力提高的根本原因是其成長發育的法制環境不健全，尤其在立法層面，法規層級低，頒布時間早，政策規定多，程序性多，實體性少，境外社團法律處于空白。而這些法規主要是規范登記程序的，既缺乏對社會組織權益保障的法律規范，也缺乏對社會組織與其他組織及個人之間的權利義務關系的法律規范，同時也導致監管滯后，監管無法可依，負責民間組織注冊、監管的民政部門沒有執法權，人力有限，取證、立案困難。以上這些現實問題迫切需要通過法治建設來解決。

法治化是具有普遍意義的治國理政的價值理念，是現代社會治理的一般規律性要求。現代社會治理是建立在尊重個體自由理性、權利和法治精神基礎上的政府治理和社會自我負責、自我治理的有效結合。無論是政府治理、社會領域的廣泛自治活動，還是公眾參與公共事務治理活動，社會治理現代化的核心意義是權力治理、利益共享和社會秩序，其內在價值精神即是法治原則。法治化是現代社會治理的精髓，不論何種治理方式和手段都必須依法履行職能，只有法治才能保障公共治理下社會的活而不亂。

1社會治理現代化首先是權力法授和權力依法行使。社會治理實質就是要轉變政府職能，實現政府市場和社會的權力合理分配基礎上的協同共治。社會治理現代化的基本邏輯就是政府、市場和社會的職能歸位，治理主體多元化意味著，治理的有效性首先依賴于權力的依法治理，即依法限權、放權和分權。傳統政府管理失效的根源主要不在于政府能力的缺陷，而是由于政府內在的制度缺陷。這種制度缺陷本身也是社會沖突的一個主要源頭，只有轉變政府職能，依法限制政府權力，才能解決政府治理的源頭性、根本性、基礎性問題。社會治理現代化的首要內容，就是依法明確政府、市場和社會等各社會治理主體的權責關系，政府管好該管的，讓市場真正發揮決定性作用，讓社會更好地參與治理。

社會治理強調治理主體多元化、治理手段多樣化，突出了市場和社會在公共服務方面的主體地位，但前提是任何提供公共服務的行為都必須處于法律責任狀態，政府的行政行為更是如此。法治與人治相對應，其價值要件主要是對公民自由、人權的有效保障和對國家權力的有效約束。在社會治理現代化的視域下，法治化就是科學界定事務的治理邊界，即政府、市場、社會各歸其位，各負其責，在此基礎上，妥善處理好各社會治理主體之間的責、權、利關系，使各社會治理主體在法律制度的約束下規范自身的行為。

2社會治理現代化的公平正義取向與法治具有一致性。公平正義是社會善治的靈魂和宗旨。社會治理的實質是要求公權力必須服務于公共利益，為社會公眾提供公共服務。基于服務供給效率最大化和專業化水平最大化的目標，現代化的社會治理必須注重協同性，這是一種以公平正義和公共利益最大化為目標的社會合作過程。首先是堅守“消極作為”的底線，即法律的底線。其次是有效的治理。美國經濟學家劉易斯曾經說過：“政府可能會由于做得太少或做得太多而遭到失敗。”所以問題的根本不是政府太大或者政府太小，我們需要的是一個更有效的政府。最后是優質的治理。作為治理中心的政府不是以營利為目的的企業家，公民也不是顧客或消費者，政府的職能是服務公民而非滿足顧客，政府治理追求的最終目的是公平正義和公共利益最大化。

良法之治才是最大程度的善治。法律的重要作用就是通過對人類行為的規范來實現對權利配置和利益分配的調整。法治精神實質上就是良法善治之精神，其價值精髓是公平正義。可見，社會治理現代化的公平正義取向與法治具有一致性。社會公平正義本身也屬于社會秩序范疇，而社會秩序是社會治理現代化和法治的共同意義和價值目標。盡管法律和道德都是調整社會關系、維護社會秩序的手段，但與法律相比，道德是社會秩序的內生機制，不具有強制約束力，因此，單單依靠德治，容易演變為人治。而法治既具有強制約束力，本身又具有道德性。因此，法治既是實現社會治理的秩序目標的最有效手段，也是德治和社會自治的基礎和保障。

3法治是現代社會治理的基石。治理的現代化，主要表現為民主化、法治化、科學化、文明化。其中，法治化是治理現代化的本質特征和首要內涵。治理現代化首先是治理法治化，法治化是判定國家治理體系和治理能力現代化最有效的評價標準。從法治化與民主化、科學化、文明化的相互關系來看，法治化是現代化的基石，法治是民主的依據，沒有法治就沒有真正的民主，法治是科學的保障，沒有法治約束的科學將產生巨大的破壞力，法治是彰顯社會文明的標志，是文明的載體。總之，民主化和科學化、文明化都必須在法治的框架內得以實現，法治化是民主化和科學化、文明化得以實現的前提條件和根本保障。

社會治理創新的核心是運用法治思維、法治方式化解社會矛盾，統領和推動社會建設的各項工作。有效的政府治理和有序的社會自治要始終貫穿法治這條紅線，在法治的軌道上運行。

1完善立法，依法規范權力劃分和權力運行。良法是善治的前提。政府、市場、社會、公民共同治理的關鍵是權力法定，任何權力的獲得和行使都必須具備合法性、合理性和正當性，這也是有效解決社會治理難點問題如信訪和社會組織政治化等的關鍵所在。推進社會治理現代化，首先要堅持立法先導，加大社會治理相關領域的立法力度，將構建和完善現代社會法律體系擺到優先突出的位置。要求依法清晰界定各治理主體的性質、職能范圍和職責邊界，包括各自的權力和權利、責任和義務，實現權責體系的科學劃分、界限清晰和權力法定，以現代社會法律體系保障類別清晰、層級明確、職責分明的社會治理體系。任何治理主體行使權力不得超越法定授權，權力的行使符合法定程序，權利的維護有充分的救濟手段，有必要的程序保障，要遵循正當的訴求表達途徑，一切創新的做法都必須在合法的基礎上進行，違法行使權力必須依法受到懲處。

在社會治理框架下，政府仍是社會治理的中心力量，是提供公共服務的主要責任主體，因此，依法規范權力劃分和權力運行，一方面，要完善行政法律體系，使政府限權、放權和分權，即要限制政府的權力沖動和經濟沖動，著力解決權責交叉、多頭執法問題，保證政府公共服務職能到位，對市場監管到位，確保政府依法治理、程序正當、運行規范。另一方面，推進社會治理權責體系的明晰化、科學化和法治化，需要提升社會組織、社區居民參與社會治理的地位、權利。要以制度管理體系建設為基礎，完善其自治和參與治理的法定程序，建立健全一套符合行業發展和社會治理需求的社會組織法律規則體系，推進各社會組織依法活動、規范管理，保障其合法權益，激勵社會組織參與社會治理的積極性。

2嚴格執法，深入推進依法行政和規范經營。推進社會治理現代化，強化執法環節是關鍵。必須強化程序意識，細化政府執法流程，規范行政執法行為，強化執法監督，更加重視執法管理向執法服務的轉變，以權力清單建設為抓手，建立權力清單、責任清單和負面清單，尤其是社會管理和均等化公共服務方面的權力和責任清單，確保規范執法、公正執法、文明執法。在規范經營方面，要嚴格依法規范各種經營行為，依法處理各種利益矛盾和糾紛，維護憲法和法律的至高權威。美國法學家伯爾曼曾講過：“法律必須被信仰，否則形同虛設。”必須加強執法監督和檢查，對違法犯罪行為必須嚴格執法、依法嚴厲打擊，嚴厲懲處濫用權力行為和腐敗行為，守住司法防線，維護司法權威和公信力。

3深入普法，培養法治思維和法治方式。社會治理現代化既是提高政府治理能力的過程，也是提高公眾參與能力和自我治理、自我負責能力，增強個體社會責任的過程。這個能力首先是法治思維能力。要努力營造全社會自覺學法尊法守法用法的濃厚氛圍，通過加強法治宣傳、弘揚法治精神，確立憲法和法律的尊嚴，培育理性自律、尊法崇法的現代精神，提高大眾尤其是領導干部的法治思維和規則意識。要通過學法與守法、懂法與執法相結合，培養社會大眾尤其是領導干部運用法治方法辦事的自覺性和主動性，在深化改革、推動發展、化解矛盾的實踐中切實提高運用法治方法辦事的能力，從而推動社會治理現代化。

作者單位：中共德州市委黨校

責任編輯：雙艷珍