強鎮擴權的實施評估與治理創新研究*
——以杭州為例

Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

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強鎮擴權的實施評估與治理創新研究*
——以杭州為例

于 濤

南京大學建筑與城市規劃學院

副教授，博士

南京大學城鄉治理與政策研究中心

副主任

喬文凱

南京大學建筑與城市規劃學院

碩士研究生

0 引言

小城鎮在我國城鄉社會經濟發展過程中發揮著重要的“承上啟下”作用，是聯系城鄉發展要素流通的橋梁。在國家新型城鎮化戰略中，近年來小城鎮又被賦予了重要使命——“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮”，即充分利用小城鎮來分擔大城市落戶壓力，消解非農業轉移人口，促進城鄉一體化發展。然而，在我國城鄉治理體系中一些資源稟賦好、區位優越、產業發達的鄉鎮社會經濟實力與其管理權限不對應，出現了所謂“小馬拉大車”、“權責不對等”現象，嚴重阻礙了小城鎮的進一步發展，也制約著我國城鄉治理能力現代化建設的步伐。面對此困境，2010年4月，中央編辦等六部委印發了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國包括浙江、江蘇等在內的13個省份選擇25個經濟發達鎮進行試點。如浙江省從2010年起每年拿出10億元，設立專項基金，用于經濟發達鎮的公共服務與基礎設施、規劃編制及體制機制創新項目的補助等。杭州市同樣也借助浙江省的“中心鎮培育工程”，通過強鎮擴權改革不斷探索我國城鄉治理創新發展的新路徑，具有一定的典型性和先鋒性。因此，本文以杭州市強鎮擴權的26個中心鎮為例，對強鎮擴權之后中心鎮的建設情況進行實施評估，并提出相應的強鎮擴權路徑改革建議，從而為我國小城鎮治理體制與模式的創新提供參考。

強鎮擴權改革自實施之日起就引起了學者的關注，學者普遍認為強鎮擴權改革不僅對于調整縣鎮（鄉）關系、提升小城鎮的經濟發展活力、構建公共服務型政府、統籌城鄉發展有重大作用，而且對我國鄉鎮體制改革、優化小城鎮政府組織結構、增強小城鎮政府的全能與適應性也有積極意義[1-3]。然而，也有學者擔心強鎮擴權也會產生制約縣域一體化發展、抬高地價與加劇土地財政、對小城鎮的社會價值關注不足等消極效應[4]。對于強鎮擴權改革的績效評估，胡稅根等（2013）以紹興市為研究對象，從“4E”維度（經濟性、效率性、效益性、公平性）定量評估擴權改革實效，認為改革在促進經濟建設和發展、提高鎮政府工作效率方面比較成功，但在改善民生和統籌城鄉發展方面還有待完善[5]。鄧驥中等（2014）從地理學角度出發，以興化市戴南鎮為研究對象，綜合運用主成分分析、輻射力模型等方法對強鎮擴權的空間效應進行評估，認為強鎮擴權對改善城鎮景觀風貌、加速園區集聚等產生了積極的空間效應，對于區域城鎮體系的發展演化也產生了較為顯著的影響，但是也帶來了新增用地規模過大、功能類型過于單一等消極問題[6]。對于強鎮擴權的治理創新研究，現行法律體系使得鄉鎮政府缺乏獨立的行政執法主體資格，且缺乏一級財政，這都制約著強鎮擴權的深化改革，這也常常導致權力在上下級政府間周期性的收放集分循環，即出現所謂的“鐘擺效應”，因此，應推進省級乃至國家級的立法進程、規范擴權行為、化解縣鎮兩級間權責不一的矛盾[7]。陶振（2015）建議明晰政府、市場、社會等多元主體在鄉鎮治理中的功能定位，整合擴權后的多元利益沖突和權力關系，構建政社互動的新型社會治理模式，必須構建權力規制體系，解決擴權后的用權規范問題[8]。

1 強鎮擴權實施評估

2007年5月，浙江省發布了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，在全省范圍內首批選定了141個省級中心鎮進行強鎮擴權改革。杭州市則于2009年發布了《關于推進中心鎮擴權強鎮工作的實施意見》，確立了杭州市26個中心鎮的強鎮擴權改革，明確了下放事權、擴大財權、改革人事權、保障用地4方面的具體權力，本文以此26個中心鎮為主要研究對象，對中心鎮擴權改革進行實施評估（表1）。

實施評估具體是從中心鎮社會經濟發展和地域空間效應兩個方面展開：其中社會經濟發展主要是依據相關經濟社會指標及重點實施工程，通過歷年統計數據橫向比較評估強鎮擴權效應；地域空間效應則主要是通過GIS方法分析中心鎮建設用地空間的變化情況，通過歷年地理數據縱向比較評估強鎮擴權效應。

表1　杭州中心鎮擴權內容

1.1 社會經濟發展評估

1.1.1 中心鎮人口集聚度相對上升

2014年中心鎮平均農村常住人口為3.84萬人，相比2012年增長0.52%；而非中心鎮人口集聚力持續下降，從2004年的2.64萬人下降到2014年的2.59萬，下降了1.89%。但總體而言，中心鎮人口集聚能力還偏弱，人口總量增速緩慢，且從2004年到2008年間有短暫下降的趨勢（表2，表3）。

表2　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年農村常住人口（單位：萬人）

表3　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年平均農村常住人口（單位：萬人）

1.1.2 中心鎮農業總產值增長相對較快

2014年中心鎮平均農業總產值達到3.86億元，比2012年同期增長7.82%，實現增加值2 801萬元，比2004年同期增長43.49%，實現增加值1.17億元。其中2008—2012年間增速較快，2008年相比2004年同期增長5.4%，其他一般鎮增長則低于中心鎮（表4，表5）。

1.1.3 中心鎮財政收入增幅顯著

2014年，中心鎮平均財政收入為3.51億元，一般鎮的平均財政收入為3.39億元，前者高出后者3.75%。中心鎮財政實力高于全市城鎮的平均水平，且增長速度較快，其中，中心鎮2004年以來的平均年財政收入增長率為1.47%，而一般鎮的平均年均財政收入增長率為1.22%，中心鎮比一般鎮的經濟發展更占優勢（表6，表7）。

表4　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年農業總產值（單位：萬元）

表5　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年平均農業總產值（單位：萬元）

表6　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年財政總收入（單位：萬元）

表7　杭州市所有鎮、中心鎮、一般鎮歷年平均財政總收入（單位：萬元）

圖1　杭州臨浦鎮（中心鎮）與進化鎮（一般鎮）2003、2009、2015年間建成區范圍擴張圖

1.2 地域空間效應

1.2.1 分析指數構建

年均擴展指數：為研究建成區用地擴展的強度差異，建立年均擴展指數，其計算公式為[9]：

其中，EI為建成區擴展指數，A(t)為t時期建成區面積，A(t+Δt)為t+Δt時期建成區面積，Δt為間隔年份。在本研究中Δt=6。

緊湊度：緊湊度是斑塊形狀的特征參數，用來描述建成區斑塊的完整性和緊湊程度，計算方法為[10]：

其中，A(t)代表t時期建成區的面積，P(t) 為t時期建成區斑塊的周長，K為緊湊度，取值范圍（0,1），值越大說明斑塊越緊湊，受外界的干擾越小。

分維度：本文利用分維數來表征建成空間形態的變化，它是建成區斑塊面積與周長的函數，定義如下[11]：

其中，A(t)代表t時期建成區的面積，P(t) 為t時期建成區斑塊的周長，C為截距，D為分維數。根據擬合回歸方程的斜率可以求D值，值越大表明建成區形狀越復雜。

1.2.2 建成區擴張情況

從地理空間數據云網站下載2003年、2009年、2015年這3個年份的遙感影像圖，導入ArcGIS軟件中，選擇蕭山區臨浦鎮、桐廬縣橫村鎮、臨安市於潛鎮作為強鎮擴權中心鎮，并對應選擇蕭山區進化鎮、桐廬縣百江鎮、臨安市太陽鎮作為一般鎮進行比較。對上述城鎮不同年份的建成區進行解譯、圖像疊加分析，生成2003—2015年中心鎮與一般鎮的建成區范圍擴張圖。利用ArcGIS軟件，計算歷年建成區的面積和新增面積，并獲取建成區用地周長等數據，獲得信息如圖1和表8-表11。

通過上述圖表可以看出：從2003年到2015年，中心鎮與一般鎮的分維度均逐漸變小，表明兩者用地形式逐步簡單化，但一般鎮的分維度比中心鎮大，表明一般鎮的用地情況更為復雜，而中心鎮在強鎮擴權后普遍進行了建成區的用地更新；中心鎮用地斑塊的緊湊度比一般鎮小，但呈逐漸上升的態勢，而一般鎮緊湊度指數呈下降趨勢，突顯出中心鎮建成區用地進一步集約化發展。

1.2.3 地域空間效應結果分析

通過對比分析2003、2009和2015年杭州中心鎮的建成區范圍，可以發現中心鎮與一般鎮的建成區均向外擴展，2003—2009年擴展速度要比2009年之后快；中心鎮與一般鎮在2009年之前擴展速度基本持平，但是2009年之后中心鎮明顯比一般鎮擴展更快，突顯出中心鎮在強鎮擴權改革之后的空間擴展動力增強；在發展方向方面，大多數中心鎮由原有的沿道路條狀發展，演變為塊狀整體開發，用地形態更為規整，用地整合效果明顯。除建成區面積不斷擴張，中心鎮用地一改以往分散式布局的特點，新增長用地基本集中且在填補原有“縫隙”的基礎上，適度外延。與此同時，以往建設用地包圍農田、農田包圍城鎮的空間形態有所改善，這樣一方面可以發揮城鎮的集聚功能，另一方面也有利于農田整合。

2 強鎮擴權問題及治理創新

2.1 杭州中心鎮擴權改革問題

2.1.1 缺乏法律依據

自2004年《行政許可法》頒布以來，縣（市）政府的管理權限得到了明確界定。然而現行的強鎮擴權改革將縣（市）權力下放給鄉鎮政府雖然有政策支持，但實際上仍缺乏相應的法律依據，因此，在擴權改革中各類縣（市）權力的下放還存在合法性不足的問題。例如，在杭州蕭山區瓜瀝鎮強鎮擴權改革中，雖然蕭山區以委托的方式將某些權力下放到瓜瀝鎮政府，但實際上是打法律的“擦邊球”，一旦發生行政訴訟，被告仍然是蕭山區相關行政單位，從而導致了權責不統一的窘況。

2.1.2 治理碎片化困境

擴權改革之后，縣（市）級行政區域內又新增加了若干個具有社會經濟管理自主權限的行政主體，使得原來由縣（市）政府統一行使的社會經濟管理職能被弱化。在此情形下，具有一定獨立權限的強鎮政府在經濟發展和任期政績考核的雙重壓力下，往往在招商引資、土地開發、公共服務與基礎設施建設等方面出現各自為政、重復建設以及治理混亂等問題。

2.1.3 權力運行缺乏監督

強鎮擴權使得城鎮享有了較高比率的稅收留成，具備了獨立的財權、土地權和規劃權等管理權限，在相關規制缺失的情況下，權力運行的風險明顯增大，容易出現權力濫用現象。例如瓜瀝鎮在擴權之后享有土地出讓凈收益全部留鎮使用的權力，促使對土地開發的熱情極為高漲，出現了部分官員為了獲取更高收入違規違法侵占、變賣或出讓耕地而中飽地方私囊的現象。同時，隨著用地指標的提高，瓜瀝鎮一定程度上出現了低效擴張和土地浪費的問題。2008年到2013年間，瓜瀝鎮鎮區人口一直穩定在4萬人左右，增幅不大，而建設用地卻從4.9 km2擴大到了7.2 km2，土地浪費現象不言而喻。

2.2 強鎮擴權的治理創新

2.2.1 循序漸進分時序推進權力下放

一方面，由于強鎮擴權過程中權力下放不到位等問題，導致權責不統一，往往責大于權，責任無限大而權力無限小，因此規劃建設難、項目落地實施難，綜合事業發展也受到限制；另一方面，下放的權責有時與鄉鎮政府的素質能力不匹配，無法擔負擴權后的權責問題。因此，應改變過去一步求成的方式，分步推進權力下放。區縣部門首先將可以下放的權力下放給強鎮，而將暫時不能或不宜下放的權力由縣級部門授權城鎮委托執行，區縣級部門保留監管的權力，并履行指導義務；在保障縣級利益的前提下，應結合各地方的實際發展情況，適當調整縣（市）與鄉鎮兩級政府的利益分配關系，給予強鎮更大的利益分成。

2.2.2 設立專門組織機構指導權力運行

放權到位的同時，還要保證放權改革的有序推進，建議通過在縣級層面設立“強鎮擴權工作小組”的形式，與擴權城鎮的分管領導在辦理人員落實、履權形式、培訓方式等方面對接溝通，保障職、權、責的下放落到實處，并做好指導工作，認真研究各擴權城鎮在落實下放權責事項實施過程中所遇到的問題，及時予以協調解決，定期對城鎮行政審批工作進行巡查，評估下放事項辦理實效；同時建議設立縣市兩級強鎮擴權聯席會議制度以定期輪流舉辦專題聯席會議的形式，組織擴權城鎮相互學習借鑒，探求新的發展道路，協商解決發展難題。

2.2.3 完善強鎮擴權實施績效的考核機制

建議完善擴權強鎮的實施績效考核機制，重點考核城鎮環境建設、統籌發展、固定資產投資以及其他公共性社會事業的投入。考核可分為日常考核和年度考核兩部分，其中，日常考核建議由縣（市）工作小組負責，對擴權城鎮依據各項考核指標進行不定期抽查；年度考核先由各擴權城鎮自查，提交自查報告，再由區縣工作小組進行考核。考核方法上，可定性與定量相結合，通過察看現場，查閱相關文件、資料、圖紙等，對各擴權城鎮建設工作進行綜合考評賦分，確定獎懲標準。

2.2.4 重點推動擴權城鎮政府的職能轉型

強鎮擴權必須適應市場經濟發展要求，切實轉變擴權城鎮政府職能，強化城鎮政府在規劃建設、市容環衛和環境保護等方面的管理職能，強化其引導、服務和協調功能，加強基礎設施和社區組織建設，改善社會環境，促進擴權城鎮與周圍一般鎮及廣大農村地區的協調發展。推動強鎮擴權重心轉移到為城鎮發展提供良好的體制、政策和法制環境上來，真正為城鎮的可持續發展服務。

表8　杭州3個中心鎮歷年建成區范圍變化情況

表9　杭州3個中心鎮歷年建成區相關指數變化情況

表10　杭州3個一般鎮歷年建成區范圍變化情況

表11　杭州3個一般鎮歷年建成區相關指數變化情況

3 結語

小城鎮既是城市與鄉村聯系的紐帶，也是農村人口有序城鎮化的“蓄水池”，其建設是我國現代化城鎮體系建設的重要環節，也是實現城鄉統籌發展的有力抓手。然而，一些經濟發達的小城鎮在當前建設過程中面臨著行政層級偏低的體制束縛，阻礙了其進一步的發展壯大。為此國家各級行政主管部門推動實施了強鎮擴權改革，試圖通過簡政放權釋放體制改革紅利來實現國家城鄉治理能力的提高，從而促進我國新型城鎮化的快速發展。近些年來，在浙江、江蘇和廣東等經濟發達省份紛紛出臺了強鎮擴權改革政策并廣泛付諸實施，尤其是浙江省早在本世紀初就開始了強鎮擴權探索，因此，本文選取杭州為實證案例對其市域范圍內26個擴權中心鎮進行研究，從擴權改革前后中心鎮的經濟社會發展和地域空間效應兩個方面對其強鎮擴權改革進行實施評估。在此基礎上通過分析中心鎮擴權改革面臨的法律、治理和規劃等方面的問題，針對性提出了強鎮擴權改革在時序組織、體制監管和績效考評等方面的創新建議。強鎮擴權改革不僅對經濟發達城鎮有著重要意義，其對于我國鄉鎮的未來發展模式以及基層行政治理的創新也有著較高價值，在國家和地方不斷深化強鎮擴權改革的同時，更應及時總結其經驗與教訓，不斷探索我國城鄉治理現代化之路。

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Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

摘 要在當前我國新型城鎮化背景下，通過強鎮擴權等一系列治理體系的改革創新，進一步釋放了城鎮化改革紅利，起到了完善城鎮行政管理體制、優化產業結構以及穩定經濟增長等作用，其對于我國城鄉政治、經濟乃至社會發展來說亦顯得尤為重要。因此，以杭州市26個強鎮擴權的中心鎮為研究對象，從擴權改革前后中心鎮的經濟社會發展和地域空間效應兩個方面對其強鎮擴權改革進行實施評估。在此基礎上通過分析中心鎮擴權改革面臨的法律、治理和規劃等方面的問題，針對性提出了強鎮擴權改革在時序組織、體制監管和績效考評等方面的創新建議，從而為我國城鄉治理的政策與模式創新提供借鑒。

AbstractIt is particularly important for releasing urbanization reform dividend that our governments carry on a series of reform and innovation of governance system taking the towns expanding their power as an example in the current China's new-type urbanization. That is beneficial to improve the urban administration system, optimize the industrial structure, steady economic growth, and that is also important for China's political, economic and social development between urban and rural areas. This paper takes the twenty-six central towns of Hangzhou as the research objects, assessing the condition from two sides of economic and social development and regional spatial effects of the central towns before and after the expansion. By analyzing the problems of law, governance and planning when the central towns expanding its powers, this paper puts forward the advice of timing organization, regulatory system and performance evaluation, in order to provide reference for urban and rural policy and governance model innovation.

關 鍵 詞強鎮擴權 | 評估 | 治理 | 中心鎮 | 杭州

KeywordsStrong town to expand its powers | Assessment | Govern | Central town | Hangzhou

*基金項目：國家自然科學基金項目“制度變遷視角下的擴權強鎮及其地域空間效應研究——以長三角地區為例”（41101142）；國家社會科學基金項目“中國城市增長模式轉型研究”（09CJL046）；中央高校基本科研業務費專項資金（1118090207）資助。

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0015-05

中圖分類號TU981

文獻標識碼A