優化村社治理結構以促集體建設用地改造
——合作社發展的國際經驗

Understanding Village Governance in an International Context to Promote the Redevelopment of Collective Built-up Land

郭 炎 肖 揚 李志剛

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優化村社治理結構以促集體建設用地改造
——合作社發展的國際經驗

郭 炎

武漢大學城市設計學院

講師

肖 揚

同濟大學建筑與城市規劃學院

講師

李志剛

武漢大學城市設計學院

教授

0 引言

改革開放30多年見證了我國快速的建設用地擴張：從1990到2008年，建設用地擴張了2.5倍[1]。在我國城鄉二元的體制下，城市政府征用農村土地進行城市建設，自上而下地推動建設用地擴張，同時農村集體也自發地轉用農地。集體建設用地的規模在我國沿海城市已然不亞于國有建設用地[2-3]。一些研究指出，對集體建設用地擴張起到支撐的是村莊自下而上的土地產權制度改革和治理模式的轉變。如，蔣省山和劉守英（2003）指出，農村土地股份合作制讓農民以土地權利參與到工業化的發展中[4]；Po（2008）指出土地股份合作制是農村集體自下而上界定土地權利的產物，旨在應對政府征地，在農地轉用中維護自身的土地利益[5]。這些研究從村莊治理的視角，為探究土地利用背后的機制提供了新的方向。但以土地權利界定為核心的村莊治理轉變如何影響村莊（民）的土地開發行為和開發結果，土地開發結果又如何重塑治理結構，仍有待進一步研究。如今，存量集體建設用地的改造成為我國城市化和經濟發展獲得空間載體的主要途徑。而改造必然涉及村莊土地利益格局和村莊治理模式的轉變。顯然，對上述問題的解答具有重要的實踐價值。

本文以珠三角南海區為例，結合產權制度理論，分析其土地產權結構演變過程、利益主體在土地開發中的行為特征，因此帶來的土地開發結果。在此基礎上，結合國際經驗，探討優化村莊土地產權結構和治理模式的方向。

1 以土地為中心的村社治理結構轉變

南海隸屬于佛山市，是我國土地股份合作制的發源地。為化解家庭聯產承包責任制下農地破碎的問題和適應工業發展對成塊成規模用地的需求，土地股份合作制于1993年誕生于南海[6]。在這種制度安排下，行政村或和村小組成立股份合作社。行政村級的合作社經營其持有的土地。村小組的合作社將宅基地以外的所有集體土地集中起來，由其統一經營管理。到2010年，南海區總共成立了2 063個土地股份合作社，其中224個在行政村級設立，剩下的在村小組設立。在成立土地股份合作制度之初，合作社的經營業務包括集體企業的經營和農地的發包。然而，在1990年代中后期，集體企業受到民營和外資企業的激烈競爭，逐步消亡。統計年鑒數據顯示，從1998年到2008年，集體企業在南海工業總產值中的份額從50.2%急劇下降到了2.9%。土地股份合作社也從直接的集體企業經營中退出。隨著大量民營和外資企業向珠三角集聚，土地股份合作社開始扮演起“地主”的角色，將農地出租給工業企業獲得租金。土地的非農出租造成了南海建設用地的大規模擴張。以2008年為例，南海集體建設用地占建設用地總面積的65.2%，集體工業用地占總工業用地總面積的74.5%。

合作社本質上代表了“成員所有、成員控制和成員收益”的一種治理模式，因成員權的界定和利益分配方式而有所差別[7]。土地股份合作制在南海“摸著石頭過河”的探索中，大致經歷了3個階段，產生了不同類型的治理結構。第一階段是無治理的階段。該階段，土地股份合作制的產權設置基本沿用了家庭聯產承包制的做法。持有本村戶籍的合法成員擁有成為股東的資格，股份“人人有份”。年齡成為衡量成員對合作社貢獻的基本標準，以年齡設置股份份數檔次，然后無償分配給有資格的股東。

第二階段是制度探索階段。為改變沒有治理的狀況。南海在1990年代末期開始試點推行兩種結構的土地股份合作制度：封閉成員權結構和開放成員權結構。前者意為“固化初始股權，生不增、死不減，股份可以繼承”；后者的內涵可表述為“固化初始股權，生要增、死要減，新增股東出資購股，股東退出可退股取值”。1998年，25個行政村中的114個土地股份合作社試點推行上述制度。其中，50個固化了成員權，52個采用了開放式成員權結構。

第三階段即普遍推行開放成員權結構。在前期的試點中，固化成員權結構的合作社開始暴露出明顯的問題。農村土地依法為集體所有，每個新進的成員依法應該享有一定土地的使用權和收益權。由于地租成為了合作社收入的主要來源，成員固化的合作社結構逐漸受到新進成員對公平訴求的挑戰。新的合法成員沒有股份，而已經去世或遷出的舊成員仍持有股份。這種不公平隨著新進成員數量的增加而漸趨嚴重。新成員對公平的呼吁使原先固化成員的合作社逐步放開了成員資格。2000年代初，南海開始普遍推行開放成員權的股份制結構。在此結構下，股份不再是無償配給。以實施開放成員權的時點開始，既有成員的初始股份不變，新進成員可以購買與自身年齡檔次對應的股份數額。其后，既有成員的年齡上升到更高檔次時，可以購買額外的股份。退出的股東可以一次性退股取值。自從2000年開始到目前，南海的土地股份合作社基本采用了這種開放成員權的結構。

2 土地股份合作社的治理缺陷

根據國際合作社聯盟的定義，合作社是人們為了滿足共同的經濟、社會和文化需求，通過共同所有和民主控制的方式，自發自愿組合形成的實體組織[7]。雖然合作社在一定的社會背景下能服務其成員的利益，但作為一種組織安排和產權結構，其有著本質上的缺陷。這些缺陷或多或少存在于南海的土地股份合作制中。具體包括搭便車（free-rider problem）、視界疑難（horizon problem）和組織控制（control problem）等問題。

2.1 搭便車的問題

搭便車的問題通常源于產權未被清晰的界定[8]。Royer（1999）指出，產權在沒有被清晰界定或有效執行時，個人沒有為其行為承擔所有的代價，或沒有獲得其投資和付出帶來的所有回報[9]。開放成員權的合作社中，個體的產權往往難以得到清晰的界定，同時權利的轉讓受到較大的限制，這些因素共同導致了成員模糊的剩余索取權。這在南海的土地股份合作制中體現為兩點。其一，股份的設置不是按照投資或貢獻的多少來定，而是按照年齡來配置，年齡越長，股份越多。年齡被當做衡量對集體貢獻多少的標準，然而在合作社以土地出租獲得收益的簡單經營方式下，合作社經濟的發展與成員年齡之間已然沒有直接聯系。其二，雖然新進成員需要出資購買股份以享受年終分紅，但由于股份的自由交易被嚴格限制，股份的市價因此不存在。在實際中，股價的設定變得較為隨意。作者在南海A村的調研顯示，60歲以上長者可持有3股，20歲的青年則只有1股。2006年，股份價格為1.6萬元，同年每股分紅1 820元，成員的“投資”9年便可回本。而在B村，股價為前年分紅額度的兩倍。新成員低價購股，享有和既有成員相當的剩余索取權利，稀釋了既有成員的回報。當搭便車的問題產生時，合作社的既有成員將沒有意愿為合作社的未來發展進行投資[9]。

2.2 視界疑難的問題

在集體資源的收益期遠遠超過成員的紅利享有期，同時成員的剩余索取權無法自由轉讓的情況下，該成員將偏好于能帶來短期而非長期收益的經濟活動，即視界疑難[10]。在剩余索取權可以自由交易的情況下，如股份制企業中，股權的交易形成的股價可充分反映股東對未來投資的期望收益。南海開放成員權的土地股份合作制顯然具有這一典型問題。首先，土地可以帶來永續收益，而成員的年齡則是有限的，尤其是對于年齡較長的成員而言；同時，股份的交易被限制，使得反映未來土地收益的股價不存在。成員退出合作社時，股價與前述購股股價相當，難以反映股份的真實收益和價值。在這種情況下，年齡越長的人則越傾向于索取而非投資。合作社的管理委員會因此不得不增加眼前的分紅而非長久的、收益更大的投資。

圖1　農村集體經營性建設用地低效利用的機制及惡性循環

2.3 組織控制問題

組織控制問題表現在兩個方面。首先，任何治理結構，只要是所有權和控制權相分離，都會或多或少地遭受“委托代理”問題，即代理人和委托人之間的目標不一致，因此代理人的行為可能并不一定以委托人的利益最大化為導向[11]。在股份可以自由交易的現代股份制企業中，股份價格的變動成為反映代理人行為的風向標。股東可以便捷地依據價格變動，“用腳投票”來評價代理人的行為。其次，合作社的本質在于其組織控制中“一人一票”的民主決策方式，區別于股份制企業中決策權力按投資多寡進行配置的方式[12]。這一方面使得合作社的決策制定面臨較高的交易成本，另一方面，委托人將無激勵監督代理人，代理人也無激勵提升合作社的經營效益。合作社的經營管理將處于低效的狀態。

南海的土地股份合作制度從組織控制的角度來看，與上述理論觀點相吻合。在人民公社和家庭聯產承包制期間，村莊的治理被描述為“干群關系”，村干部在農地的承包和再分配中被賦予了極大的權威和權力，甚至有研究認為當時的集體所有制就是領導所有制[13]。在土地股份合作制下，合作社管理委員會由全體股東“一人一票”選舉產生，三年一屆。重大決策需要全體股東代表2/3以上出席，同時2/3以上出席成員表決同意方可。早期的“干群關系”，顯然轉向了“委托代理關系”。一方面，合作社管理層服務村民的利益成為其履職的首要任務，另一方面由于對管理層進行監督的成本較高，村民選擇了最為現實的評價方法，即保障年底分紅收入的不減少。作者在南海區32個合作社展開的深度訪談揭示，合作社領導的政績通常以任期內的分紅來衡量。確保每年年終的分紅有一定程度的增加是合作社管理層的首要任務。

綜上所述，南海開放成員權的土地股份合作社，因剩余索取權未被清晰界定以及自由交易受到限制，造成成員短視的心態，重短期利益的索取而非長遠利益的投資。在合作社治理轉為“委托代理”結構的情況下，村民一方面擁有了較大的決策權，使合作社的經營管理服從于他們的短期利益，而非土地的高效利用和集體的長久發展。另一方面，由于較高的監督成本和與之不相符的收益，村民缺乏監督合作社經營管理層的動力，轉而依賴于更為現實的評價方式，即年終股份分紅的不減少。作者在A村的調研，反映了上述村民心態和土地利用行為。A村有村民535人，180戶，土地面積18.8 hm2。截止2012年，該村已經轉用了所有的土地，其中61.7%是用于出租的集體經營性建設用地。這些土地帶來的租金收入占可支配收入的91%。總收入85.3%用于分紅。分紅收入占一個標準家庭年收入的比重為35.5%（其余為房屋租賃收入15.7%和家庭工資性收入占49%）。然而，當針對分紅滿意度和集體可持續發展等問題訪問92位村民時，結果顯示只有6.4%的受訪者對分紅額度滿意，50%不滿意，6.4%非常不滿意。即使69.4%的受訪者認為集體土地租賃經濟不可持續，但只有15.5%的受訪者愿意降低分紅比例以增加集體留成來提升土地收益率。瓜分而非貢獻似乎成為了普遍的民意。

3 合作社治理困境下的土地開發與改造

南海的土地股份合作社具有的治理缺陷最終反映在土地的低效利用。南海農村經濟統計數據顯示，從2006年到2011年，南海農村源于土地的租金收入占總收益的比重為81.7%。總收入中留作再投資的比重只有6.4%。為減少投資，合作社基本不提供任何土地開發的基礎設施，直接以裸地的形式出租。以南海某街道為例，2007年114個合作社所出租的土地中，75.4%為裸地出租，只有24.6%為廠房或設施出租。盡管廠房的土地收益率（120萬/ hm2·年）是裸地的6倍，但仍有3/4的工業用地被低效利用。可見，合作社的產權結構缺陷造成了村民短視，對土地開發投資不足是土地被低效利用的主要原因。

低效利用的土地帶來低收益，為滿足村民對每年分紅增加的要求，合作社唯有不斷地增加土地的供應，直到不可持續。以南海區整體為例，工業用地從1988年的2 384 hm2增加到2008年的33 270 hm2，短短20年時間，增加了近15倍。而工業用地中，農村集體土地占了74.5%。因此，南海土地股份合作社的集體經濟，在本質上，是靠土地量的擴張而不是質的提升來維持的。土地的低收益進一步惡化了村民對有限的集體收益的爭奪，這種爭奪則進一步加劇了短視。如此，村莊“租賃”經濟使土地陷入了一個低效利用的惡性循環（圖1）。

土地股份合作社的產權缺陷是阻礙集體建設用地改造的主要因素。南海2009年推行集體建設用地改造，主要有兩種改造方式：其一，是集體建設用地轉國有入市，即賣地，然后收益在政府和集體之間分成，集體所獲收益部分可以是一次性的現金收入，也可以是按一定價格兌換成的集體物業；其二，是農村集體自我投入進行改造，然后經營改造后的物業。由于村民依賴集體建設用地帶來的既有收益，改造的首要前提是不減少農村集體的既有分紅收入。這說明農村集體的自我改造只能是投資少、規模小的改造。第一種改造方式，雖然能吸引投資，實施大規模的改造，但要求集體土地所有權屬的轉變。在這種改造方式下，如果農村集體選擇賣地分錢，則充分體現了土地股份合作社社員短視的心態，集體經濟將難以持續。如果以地換物業，這便要求股份合作社從一個單純的土地租賃者轉向物業經營者。由于南海的土地股份合作社追逐成員的短期和穩定收益，厭惡風險，封閉守成，單純的土地出租，滿足了小風險的要求，然而物業經營需要的是經營的能力和投入，顯然風險大于土地出租。在這種情況下農村集體對土地所有權屬的改變是極為謹慎的。在調研中，村領導普遍表示寧可將所持物業打包低價出租給投資者以尋求穩定的收益，也不愿意承擔物業空置的風險和經營物業的支出，因為村民要求穩定的收益。合作社難以從事企業經營活動乃其產權缺陷所致。似乎唯有使股份合作社轉換成能承擔風險的經營實體，才能徹底活化集體建設用地。

4 化解合作社治理困境的國際經驗借鑒

從上述分析可知，為促進集體建設用地的活化，優化土地股份合作社體制的重點在于界定成員的剩余索取權。國際經驗為此提供了兩個方向：一是固化成員權利，二是在開放成員權的基礎上，向現代股份制企業的產權結構靠攏。

首先，固化成員權的國際經驗認為，合作社的形成是基于成員間的熟人關系和成員間共同的發展訴求。在這種情況下，成員間的互信可規避合作社的產權缺陷。Demsetz（2002）指出，集體行動的效益取決于成員社會關系上的緊密性。這種緊密性隨著成員之間關系的疏遠和人數的增加而降低。緊密性的降低將弱化互信機制和集體行動的效益[14]。因此，合作社的治理效益隨人口的增加而降低[15]。基于以上觀點，南海土地股份合作制治理結構的優化，可采用封閉成員權的結構，以控制成員規模并通過構建信任機制來加強組織控制，進而強化成員的剩余索取權利。南海在合作社設立之初，便已經嘗試過固化成員結構。由于集體收入源于土地，集體土地為所有成員所有，新成員依法享有土地使用權利，成員變動使得固化股權因此難以實施。而在集體建設用地改造時代，集體收益由依賴土地轉向物業。同時，隨著村莊被徹底城市化，村民將變為市民，原先農地為集體所有的規定已然不再適用。在此情況下，固化成員權不失為一個可選方向。

其次，開放成員權基礎上的成員權界定，主要是以現代股份制企業作為參考。Cook（1995）論述了股份合作社在成員意識到產權缺陷后進行策略性應對的兩個方向：一是退出，包括停止運作和轉型為股份制企業；二是轉向新一代的合作社，其產權設置的清晰程度介于早期合作社和股份制企業之間[8]。新型合作社聚焦于一些增值的業務，按成員投資設定股份數額，允許股權的適度交易。然而，合作社“一人一票”的控制原則，和按股份數額進行分配的原則得以維持。考慮到股份制企業如同將合作社的集體資產徹底私有化，將改變合作社的本質，在現實既得利益格局已經形成的基礎上，難以一步推行。因此，可考慮先行推動土地股份合作社向新型合作社轉型。具體而言，包括在土地租賃業務之外，聚焦物業經營等增值業務，針對具體的物業經營項目向村民集資，按照投資額度設定股份份額，按照股份份額進行紅利分配，同時鼓勵合作社的股權交易，以形成市場價格，規避剩余權利模糊的缺陷。在此基礎上，如果可行，再調整新型合作社的控制結構，向股份制企業轉變，使投資規模和控制權利的多寡相匹配。

5 結語

村莊土地股份合作制推動了農村集體建設用地的快速擴張，成為決定土地開發結果和影響后續改造的主要因素。本文結合產權理論并以南海為實證案例，剖析了土地股份合作制的土地產權結構特征、土地利益格局和對土地開發結果的影響。本文發現開放成員權的土地股份合作社存在成員剩余索取權利界定不清、交易受限的缺陷。這些缺陷造成了搭便車和視界疑難等問題，進而使成員具有短視心態，傾向于從集體索取個人利益而不是為集體投資以獲得長遠的更大收益。此外，土地股份合作社存在組織控制中高交易成本和監督效率低的問題。在委托代理關系下，合作社存在的合法性，在于服務村民的短期利益。為此，土地股份合作社在土地經營中追逐短期和穩定的利益，對土地投資不足，造成土地低效利用。而低效利用的土地帶給合作社較低的收益。為了增加對成員的分紅，合作社唯有不斷地增加土地的供給，直到不可持續。合作社陷入低效土地擴張的陷阱，解釋了集體建設用地大規模存在的原因。

此外，土地股份合作社的產權缺陷使其經營土地時傾向于守成，厭惡風險。面對改造這一需要較大投資和物業經營中較高風險的環境，土地股份合作社將難以適應，這阻礙了集體建設用地的活化。為促進集體建設用地的改造，應優化土地股份合作制的產權結構。針對人口規模較小的土地股份合作社，可以考慮固化成員權，以增加社內成員間的互信，規避成員短視；針對人口規模已經較大的合作社，可考慮在既

有土地租賃業務之外，聚焦一些增值業務，如物業的經營，以此形成新型合作社。在此基礎上，再向現代制企業轉變，以化解合作社組織控制中的委托代理問題。

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Understanding Village Governance in an International Context to Promote the Redevelopment of Collective Built-up Land

郭 炎 肖 揚 李志剛

摘 要活化集體建設用地，推動改造，是當下具有實踐意義的話題。既有研究指出集體建設用地形成于一定的村莊治理結構，其中以土地股份合作制為典型代表。然而，土地股份合作制下的村莊土地開發行為和對改造的影響仍有待進一步研究。基于產權制度理論，結合對珠三角南海區的實證分析，剖析土地股份合作制度如何塑造村莊內部的土地權利，影響村莊（民）土地開發行為和土地開發結果，進而借鑒國際經驗提出治理優化的對策。研究發現土地股份合作社的產權不清；社員具有短視心態，重索取而輕投資；合作社的土地經營方式以保障短期和穩定利益為導向；這種在土地低效擴張中形成的生存模式難以適應改造中大規模投資和較大風險的環境，阻礙著改造。進一步的政策優化在于界定社員土地權利，推動合作社從“守成”向“進取”轉變。

AbstractAccelerating the circulation of collective built-up land to promote redevelopment is now a significant practical topic in China. Existing literature points out that collective built-up land exists under certain governance structure of villages, taking land shareholding cooperatives as a typical example. However, villages’ behavior in land development under the cooperatives and its impacts over land redevelopment need further research. This paper studies how the cooperative system shapes the land rights among villagers, affects their behavior in land development and resultant outcomes, by combining the theory of property rights and empirical analysis of Nanhai case. Based on international experiences, methods to improve the governance are then provided. It has been found that land rights in the cooperative are not clear; members are short-sighted, preferring extraction of profits from cooperatives to investment to them; cooperatives’ land management aims to ensure short-term and secure revenue; this manner of land management does not suit the circumstance of redevelopment in which heavy investment and great risk are prevalent. It impedes redevelopment. Improvement in policy lies in the clarification of land rights among members and the change of cooperatives from a welfare organization to enterprises.

關 鍵 詞村莊治理 | 產權制度 | 存量改造 | 土地股份合作制

KeywordsVillage governance | Institution of property rights | Land redevelopment | Land shareholding cooperatives

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0026-04

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