電子政務環境下數字檔案集中管理策略

肖楊

[摘 要]2009年，中共中央辦公廳下發的《電子文件管理暫行辦法》，明確了電子文件管理的國家要求，創建了中央層面的協調機制，標志著我國電子文件管理國家戰略已經幵始從思路的醞醜階段邁入了實施的起步階段。根據電子文件自身的這些特性、文件的運動規律和電子時代特有的風險，為了提高我國數字檔案集中管理的質量與水平，借鑒其他國家先進經驗，結合我國具體情況，從解決現存問題出發，以制度建設為重心，構建我國數字檔案集中管理體系。

[關鍵詞]電子政務；數字檔案；集中管理

[中圖分類號]G270.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0094 — 02

一、完善管理機制與體制

數字檔案集中管理活動一般都是牽扯到多個部門，涉及到若干行業的電子文件完整的生命周期，經歷了很長一段時間后，其組織、制度和方法都面臨著融合和集成的要求。最難的部分是權責分配問題，由哪些機構的哪些工作人員從事哪些電子文件的管理工作，以確保有效地履行職責，這就是體制和機制需要解決的核心問題，也是關系著數字檔案集中管理成敗與否的關鍵所在。

（一）優化數字檔案行政管理網絡

目前，我國數字檔案集中管理在前進道路上遇到的最大障礙就是分段管理和多頭領導的傳統檔案管理體制。實現數字檔案全程管理，在體制上要求優化國家文件管理行政網絡。

第一，建立跨部門的協調機制。該機制所要解決的核心任務是統一認識，貫徹國家意志，厘清監管職責，使監管一致，推行整體思維，強有力地推動我國數字檔案管理工作的發展。

第二，要對檔案行政管理部門的職能進行拓展。這項舉措主要是解決檔案主管部門自身的職責定位問題，拓展方向就是由后端向全程輻射，由文件管理向政府信息資源管理轄射，以夯實數字檔案長久保存的體制保障。

（二）優化檔案管理基層單位組織體系

我國基層單位檔案管理組織體系的建設已經取得較為顯著的成效，主要差距來自文件管理和檔案管理之間的差異性，這是宏觀上文檔分家的管理體制造成的，也是我國基層單位數字檔案管理組織體系應著力改進的地方。鑒于基層單位數字檔案管理組織體系的重要性，無論是國際標準還是各國政策、法規，都將建立完善基層單位數字檔案管理組織體系，明確管理責任作為重點之一，這些規定也是我國優化基層單位數字檔案管理組織體系的杠桿。

第一，實施所有載體檔案的統一管理。雖然數字檔案管理組織的構成比傳統檔案管理稍微復雜一點，但也沒必要專門為其作出規定，而應將電子環境作為統一規定的大背景。

第二，明確數字檔案管理的負責人，加強問責制。我國數字檔案形成單位的負責人應該和傳統紙質檔案管理的負責人一致，為了保證數字檔案管理工作的實際成效，可以考慮配合行政問責等制度的實施與探索，慢慢地將數字檔案集中管理的相關工作納入到問責制的范圍之內。

第三，重組數字檔案管理牽頭部門。數字檔案形成單位應著力建設“集中—分散”協同式組織結構，即設立一個由信息技術人員、檔案管理人員，業務管理人員等多方面力量組成或合并而成的集中管理部門，對數字檔案集中管理進行統籌規劃和設計系統，并且承擔起來一部分比較具體的檔案管理工作，比如檔案資料的收集、整理以及保管等工作，這樣的集中管理部門即為數字檔案管理牽頭部

門，而其他形成數字檔案的部門及其成員在該部門的集中領導和指導下，承擔其他具體的檔案管理活動等。

（三）優化檔案館網的設置

檔案館網的設置是個歷久彌新的問題，關系到數字檔案的最終流向，國家的控制力要加強，就必須先要加強對相關檔案信息資源的控制力度，而要達到這些基本要求需要付出的努力更多。

第一，將國家檔案行政主管部門的主導權牢牢掌握在手中。如今的狀況是，很多部門內部檔案館室的成立，檔案行政管理機構并沒有做出相關的審批手續，尤其是在《中華人民共和國行政許可法》實施后，國家數字檔案管理機構應給予特別的關注，爭取國家檔案行政主管部門對檔案館的設置與審批擁有明確的主導權。

第二，要通過制度創新和技術支撐，實現國家對其所屬信息資源的掌控。國家控制不一定要通過絕對的物理集中保管來實現，對于數字檔案而言，有些專業性檔案對其形成軟硬件的依賴性更強，國家檔案館未必能完全擔負得起長久保存職責，而若要加強國家控制力，就可以變通一下方法：如通過更新制度、簽訂相關協議等方法，給予相關部門和某些大型國有企事業單位檔案館以國家檔案館的相應地位；也可以在數字檔案管理中踐行資產理念，著眼于“國家所有的檔案資產的控制”，進一步明確屬于國家所有的數字檔案集中并長久保存的要求，實施國家重要檔案資產的登記制度，并逐步推進檔案資產的核查和審計工作。

東三，要強化在信息資源管理和服務方面檔案館的中心地位。為專業人才、專業知識、專業技能集中的地方，其為檔案形成單位提供的服務也將更加廣泛和實用，而建立起相當于中轉站性質的電子文件中心，則為檔案館進行統一維護、長久保存已歸檔的電子文件提供了可能性。

（四）完善合作機制

盡管我國檔案協作組織的形式較多，但是一方面跨地區、跨行業、跨領域的合作不多，另一方面協作組織的交流往往限于組織機構內部，交流多而共享少，這些情況導致合作的成效不明顯。今后，不僅應通過合作加深了解，還應借助合作更多地開展實質性的研究工作，在更廣地范圍內提供知識、經驗、技能的共享。隨著計算機技術、網絡技術的日益普及，每一個形成數字信息的領域都將面臨字信息資源的長期保存問題，可以說在這個道路上，數字出版機構、教育機構、圖書館、博物館、行業數據中心等都是同路人，世界范圍內上述領域的廣泛合作已經卓有成效，《空間數據與信息移交系統開放檔案信息系統參考模型》、可信數字倉儲等都是應用廣泛的跨領域合作成果。我國在數字檔案集中管理與長久保存方面的跨領域合作關系還不是很多，因此，檔案部門可以憑借自身的各方面優勢，與其他領域跨部門合作，充分發揮聯動效益。

國家對于地方各級政府或部門行動的支持以及對地方資源的調配，是中央和地方跨層級合作的主要表現。為了在全國范圍內制定相關政策，建設標準體系，健全法律法規等，可以通過整合全國各部門的有關力量，研究分析數字檔案集中管理的流程、特點以及方式方法等，用委托或者合作等方式來進行，從而提供基礎支撐。

二、完善管理標準體系

數字檔案的集中管理首先需要科學化的管理，而科學管理則離不開標準化體系的支持，換言之，也就是說如果要讓數字檔案集中管理標準化發展進展良好，是需要有一個完備有效的、科學可靠的數字檔案管理標準體系來作為基本支撐。標準是科學的前提，也是數字檔案管理工作中高效規范的保障，在世界范圍內，檔案學界的專家學者們也都幾乎共同選擇了必須首先加強與數字檔案管理相關的標準化建設。當然，不可忽略的是，數字檔案管理標準也是一項基礎工作，是其他相關活動有效開展的基礎。許多國家成功的數字檔案管理經驗告訴我們，由于缺乏標準，而浪費了最重要的數字檔案信息資源的例子比比皆是，因為滯后和失范的后果基本上就是失控，這些教訓將給我國的信息化建設帶來極大的威脅。數字檔案管理系統標準化的建設特點，應該充分展示出適應于中國具體國情的集中管理體制，當然也是發揮集中管理優勢的一個重要途徑。

（一）有序推進標準體系建設

數字檔案標準體系的建設是一個比較巨大的系統工程，在這個過程中，需要制定和修改的數字檔案相關標準很多，但是資源的限制又決定了數字檔案管理標準體系建設的復雜性和長期性，因而在建設過程中必須準確界定數字檔案標準化的階段，確定各階段目標，區分不同標準的輕重緩急，分階段按步驟進行。綜合現有發展情況和已有資源，我國數字檔案管理標準體系的建設可以分為三個階段：第一，起步階段，主要工作是制定出一些基礎性的標準體系；第二，發展階段，重點工作是充實并擴展第一階段的標準體系；第三，維護階段，主要工作就是修訂更新己經制定出來的標準體系。

（二）優化標準體系維戶機制

伴隨著科學技術的不斷發展，數字檔案的標準系統會不斷發生變化，比如檔案格式標準和元數據標準，都需要不斷地修改，其中一些標準需要進行審查，有些將被取消，并需要建立一個新的標準。因此，標準體系的建設不是一步到位的，需要逐步建立和完善數字檔案管理系統標準體系的長期工作機制，建立一個有效的標準維護組織，協調和管理各種因素，以確保可持續發展的標準數字檔案管理系統，在一個較長時期內發揮活力并達到優化效果。標準制定主體對于標準質量有著深遠的影響，為了提高整體質量符合質量標準，就必須特別釆用嚴格的要求來對待標準體系的制定機構，并且必須將標準主體的準入機制與制定機構建立起來。

三、完善相關法律法規

綜合國內外數字檔案管理相關標準體系的內容，可以看出，歐美等地區和國家政府非常重視數字檔案管理，先后出臺了一系列法律法規、政策和指導文件，從法律上確立了標準的地位。我國數字檔案管理標準體系建設同樣需要以強有力的相關法律法規以及相配套的若干政策作為基礎和依據，只有鞏固了相關政策性配套建設的基礎，才能保障我國數字檔案管理標準建設工作的有序、健康發展。由此，我國應當加快信息資源法律體系的建設，特別是與數字檔案集中管理有關的那些法律法規的建設工作，必須要充分發揮出他們的宏觀指導作用，從而進一步創建出以國家標準為基礎，充分發揮行業標準在數字檔案管理活動中作用的國家數字檔案管理標準體系。

第一，調整立法體系結構與規劃。立法規劃的指導思想是有利于經濟建設的原則，實事求是的原則以及保密和利用統一的原則。信息保密安全法律是一個法規體系，而不是一部單獨的法律或法規。對已有的法律法規應該進行一次系統的整理，可以修改、完善、增加甚至廢止某些陳舊的法規，使這套法規體系更加合理完善，并且統一標準，從而加強部門規章之間的協調性和相通性。

第二，更新信息保密法律。隨著國家的發展，國內階級成分的取消，黨和政府現在的主要任務是經濟建設和創建和諧社會，因此我國原有的保密法與安全法已經嚴重滯后，并且抑制了公民信息自由權利的擁有以及民主政治的推進。所以，我們應該修改和增刪現有的保密法及其有關規章，例如推廣保密信息的種類，增加對隱私權的立法等。

第三，制定政務資源共享立法。該立法應當是專門針對政務部門間共享信息的立法，其目的在于明確政務資源共享的組織領導機制，規范政務資源共享的方法和程序，促進業務協同和聯合監管，促進政務資源的跨部門交換共享，最大限度地增強政府工作的效能。實時、準確、規范應該是政府資源共享所應遵循的原則，該立法也應規定出政府部門有主動共享部門政務資源，不得惡意阻燒或怠于履行共享的義務。〔責任編輯：譚 蕊〕