從簡(jiǎn)政放權(quán)地方實(shí)踐看如何繼續(xù)深化職能轉(zhuǎn)變

張亮+劉義成

5月9日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)總理發(fā)表重要講話，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深發(fā)展，推進(jìn)政府監(jiān)管體制改革，優(yōu)化政府服務(wù)提出明確要求。本屆政府高度重視簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能工作，改革工作取消和下放了大批審批事項(xiàng)，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。各地開展了諸多探索，取得顯著成效，但同時(shí)仍存在一些問題。今后應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)改革工作向縱深發(fā)展。

當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)職能轉(zhuǎn)變工作的主要特征

一是力度大、范圍廣。簡(jiǎn)政放權(quán)工作開展以來，國務(wù)院部門取消下放行政審批事項(xiàng)1/3以上，工商登記前置審批精減85%，資質(zhì)資格認(rèn)定事項(xiàng)壓減44%，多數(shù)省份行政審批事項(xiàng)減少50%-70%，力度空前。這些事項(xiàng)囊括行政類和非行政類，涉及中央和地方各部門權(quán)限，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)、涉密事項(xiàng)和需修法決定的事項(xiàng)，從行業(yè)看則涵蓋國民經(jīng)濟(jì)所有重要領(lǐng)域。二是更強(qiáng)調(diào)主動(dòng)性和整體性。與以往行政審批制度改革多著眼于清理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留問題不同，本次簡(jiǎn)政放權(quán)改革是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、提升政府治理能力、更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用而做出的主動(dòng)調(diào)整。同時(shí)注重整體布局與推動(dòng)，以一系列相關(guān)領(lǐng)域配套措施增強(qiáng)助力。三是更注重法制化和規(guī)范化。本輪簡(jiǎn)政放權(quán)的重要特色是高度重視法治作用，特別強(qiáng)調(diào)“先授權(quán)、后改革，先動(dòng)法、后動(dòng)權(quán)”。“權(quán)力清單” “責(zé)任清單” “負(fù)面清單”對(duì)政府運(yùn)作的“法制化”提出高要求，相關(guān)改革措施全面體現(xiàn)“法制”理念。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化在全國逐步推開，大幅減少部門自由裁量權(quán)，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行。四是不斷邁向深入且市場(chǎng)活力持續(xù)激發(fā)。本輪簡(jiǎn)政放權(quán)工作從“簡(jiǎn)單放權(quán)式”的政策文件規(guī)定，到“清單式管理”的制度框架;從放寬對(duì)市場(chǎng)主體的審批束縛，到轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管;從簡(jiǎn)化程序、壓縮時(shí)限，到“互聯(lián)網(wǎng)+”在線辦理與監(jiān)管，工作全面深化。企業(yè)營商環(huán)境大幅改善，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的局面正在形成。

地方簡(jiǎn)政放權(quán)經(jīng)驗(yàn)做法和主要問題

各地對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作高度重視，結(jié)合實(shí)際提出了很多操作性強(qiáng)、成效明顯的做法，值得借鑒和推廣。一是在審批流程系統(tǒng)性再造方面。除將“串聯(lián)式”審批改為并聯(lián)審批外，還開展不少探索，如在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，依法編制并發(fā)布實(shí)施行政審批標(biāo)準(zhǔn)，使事項(xiàng)遵循共同的行為準(zhǔn)則;在機(jī)制構(gòu)建方面，建立行政審批部門之間的溝通銜接機(jī)制、定期跟蹤督促并協(xié)調(diào)解決問題的跟蹤服務(wù)機(jī)制等;在職能整合與審批權(quán)相對(duì)集中方面，成立專門的行政審批部門，將分散于各部門的審批權(quán)集中執(zhí)行，按照“一崗多能、一人多專”的要求建立專業(yè)審批隊(duì)伍，一個(gè)窗口辦理多個(gè)事項(xiàng)。二是在審批事項(xiàng)前置與后置方面。除按照國家要求保留“用地、選址+環(huán)評(píng)”兩項(xiàng)半前置審批事項(xiàng)外，有些地方還對(duì)前置審批事項(xiàng)靈活處理，如開展“模擬審批” “審批后置、開工優(yōu)先”等做法，提高審批效率，加快項(xiàng)目建設(shè)。三是在對(duì)中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的管理與培育方面。通過建立公平公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、創(chuàng)優(yōu)中介服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制等方式，著力培育中介服務(wù)市場(chǎng)。制定管理辦法，對(duì)中介機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。設(shè)立中介機(jī)構(gòu)服務(wù)中心、“中介超市”等，將中介機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)駐行政服務(wù)中心，設(shè)立專門服務(wù)窗口。四是在事中事后監(jiān)管方面。推行“審管分離”，將職能部門承擔(dān)的行政審批職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至單獨(dú)的行政審批部門，由紀(jì)檢、監(jiān)察部門對(duì)履職情況進(jìn)行監(jiān)察;有些地方直接由紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)行政審批改革工作，使行政審批與監(jiān)管工作相互制衡。一些地方整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)管職能成立市場(chǎng)監(jiān)管委，試行“大部門”管理體制。推行“行政審批告知承諾制度”，由行政相對(duì)人簽訂“告知承諾”并接受監(jiān)管。還有的地方邀請(qǐng)專家學(xué)者開展“外部監(jiān)督”。五是在“互聯(lián)網(wǎng)+”等應(yīng)用和創(chuàng)新方面。除建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)外，有些地方利用微信服務(wù)，開通全流程“政務(wù)微信辦事”。還有的地方實(shí)行“視頻聯(lián)審”，由牽頭部門通過遠(yuǎn)程視頻和審批系統(tǒng)開展遠(yuǎn)程視頻聯(lián)審。六是在辦事程序和要件簡(jiǎn)化等便民利民方面。典型的做法如審批中的“歸類簡(jiǎn)化”，在特定區(qū)域針對(duì)水資源論證等同類事項(xiàng)開展“區(qū)域評(píng)估”，區(qū)內(nèi)企業(yè)均可無償使用該評(píng)估報(bào)告。還有些地方推行“一個(gè)號(hào)碼管服務(wù)”、促進(jìn)民營企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)的“直通直達(dá)窗口”、設(shè)立免費(fèi)服務(wù)平臺(tái)的“企業(yè)代辦制”、壓縮審批時(shí)限的“超時(shí)默認(rèn)”等。

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但同時(shí)地方改革實(shí)踐中也存在不少問題，主要是審批體制機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)不健全，法治能力和水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的要求仍有差距;相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)變不到位，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于審批改革進(jìn)程;一些部門辦事程序和環(huán)節(jié)的實(shí)際效能不高，“信息孤島”現(xiàn)象普遍;審批權(quán)限和事項(xiàng)取消或下放不徹底、不合理等，需要下大力氣解決。

進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)職能轉(zhuǎn)變的建議

一是政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革需并進(jìn)實(shí)施。“簡(jiǎn)政”與“放權(quán)”相輔相成，應(yīng)根據(jù)事權(quán)調(diào)整對(duì)現(xiàn)有部分機(jī)構(gòu)撤銷、轉(zhuǎn)型，廓清黨政部門職責(zé)關(guān)系，理順行政與立法、司法權(quán)力邊界，繼續(xù)推進(jìn)“大部制”改革，解決職能交叉和重疊問題。隨著職能轉(zhuǎn)變到位，逐步推進(jìn)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分設(shè)”，可在已實(shí)施大部門體制的部門進(jìn)行改革試點(diǎn)，規(guī)避“碎片化”和部門主義等問題。

二是調(diào)整政府角色定位與權(quán)限。樹立企業(yè)“生產(chǎn)主體責(zé)任”與政府“監(jiān)管主體責(zé)任”理念，企業(yè)要為自身違法行為承擔(dān)主體責(zé)任，政府機(jī)構(gòu)專事監(jiān)管，在行政性放權(quán)的同時(shí)做好經(jīng)濟(jì)性放權(quán)，降低制度性成本。對(duì)經(jīng)濟(jì)性管理領(lǐng)域的事項(xiàng)要應(yīng)減盡減，致力于釋放市場(chǎng)活力;而對(duì)非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如社會(huì)性管理領(lǐng)域，在放權(quán)的同時(shí)要注重從民生安全、社會(huì)穩(wěn)定角度考慮，審批與許可權(quán)力宜留則留。解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題，對(duì)下放的審批事項(xiàng)要讓地方接得住、管得好。

三是推動(dòng)形成科學(xué)的政府治理體系。積極培育和規(guī)范發(fā)展各種社會(huì)組織，推動(dòng)其成為管理主體的一元。另外要加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)企業(yè)等社會(huì)主體成為能承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)的獨(dú)立主體。同時(shí)健全社會(huì)信用體系，制定“公民權(quán)利清單”，支持公民用權(quán)利制約權(quán)力，增強(qiáng)民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尤其要鼓勵(lì)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)手段通過合法、合理、必要的途徑維護(hù)個(gè)人利益，培育民眾廣泛參與治理的意識(shí)。促進(jìn)多元管理主體不斷成長(zhǎng)成熟，為成熟的政府治理體系創(chuàng)造關(guān)鍵條件。

四是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。全面推進(jìn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“去行政化”，由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。及時(shí)出臺(tái)監(jiān)管上位法、相關(guān)條例，建立和完善監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系，使企業(yè)行為和部門監(jiān)管有法可依。探索審慎監(jiān)管，對(duì)新業(yè)態(tài)、新模式等新生事物既支持創(chuàng)新發(fā)展，又合理有效監(jiān)管。

五是建立健全第三方評(píng)估制度。將簡(jiǎn)政放權(quán)工作第三方評(píng)估制度化，以專業(yè)化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)建立健全評(píng)估辦法，明確第三方評(píng)估的范圍、主體、程序和結(jié)果運(yùn)用。同時(shí)，專門就為企業(yè)減負(fù)、方便群眾辦事等實(shí)際效果進(jìn)行衡量。強(qiáng)化人大的監(jiān)督與公眾、專家參與，尤其要使用能吸納最廣泛社會(huì)力量參與的方式。督促地方將簡(jiǎn)政放權(quán)工作列入政府工作績(jī)效進(jìn)行考核，加大工作約束力。

六是加快推進(jìn)相關(guān)配套改革。加快完善財(cái)稅體制改革，解決單一下放審批事項(xiàng)而引發(fā)的“事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)”不對(duì)等問題，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)尤其是財(cái)力和事權(quán)對(duì)等。同步推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，將“下放的權(quán)”與相對(duì)應(yīng)的“錢”同步下放，進(jìn)一步理順放權(quán)機(jī)制，并與下一步“簡(jiǎn)政”工作相結(jié)合。賦予地方更多改革試點(diǎn)權(quán)，同時(shí)將機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)和人員配備隨更多事權(quán)下放而向基層政府傾斜。

七是深化政府工作法制化建設(shè)。繼續(xù)強(qiáng)化“先授權(quán)、后改革，先動(dòng)法、后動(dòng)權(quán)”原則，以加快法律法規(guī)“立改廢釋”。對(duì)行政規(guī)范性文件及時(shí)清理，凡是于法無據(jù)、擅自擴(kuò)權(quán)、損害人民群眾合法權(quán)益的要修改或廢止，適時(shí)將一些行政規(guī)章上升為法律法規(guī)，以解決其執(zhí)行力弱、問責(zé)主體范圍狹窄等問題。不斷完善“權(quán)責(zé)清單”“負(fù)面清單”，強(qiáng)化“職責(zé)法定”理念和制度，尤其要健全追責(zé)機(jī)制，對(duì)問題的責(zé)任人以及承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行明確界定，形成權(quán)責(zé)事嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的制度。

（作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究室主任、天津市發(fā)展和改革委員會(huì)主任科員）