新時期高校內部環境控制研究

摘要：高等教育的供給與需求現狀導致高等教育進入一個新時期，呈現多層協調發展、辦學主體多元、生源危機凸現、發展轉型升級等特點。實施內部控制是高校面對新形勢的有效應對措施，高校內部環境是內部控制的基礎和重要保障。高校需要從完善高校董事會治理結構、健全高校內部控制制度、營造高校獨特文化、強化全員風險意識、開展高校內部控制評價等方面深化內部環境建設。

關鍵詞：新時期 高校 內部環境 控制

自2009年開始，全國高考生源大幅下降，2014年有小幅上升，但與最高峰（2008年）仍然相差111萬，高考生源總體已呈現下降趨勢；另一方面，高考錄取人數仍然呈現緩慢增長趨勢，高考錄取率穩定在75%左右，部分省市已經達到90%以上。此外，隨著經濟條件的改善及教育觀念的變化，出國留學人數逐年攀升，家長、考生對國內高校的選擇已由必選題變成了可選題，放棄高考、考后棄報、錄后棄學等現象屢見不鮮。高校生源供給拐點導致高校競爭進一步加劇、風險進一步加大，高等教育也進入一個新時期，借鑒企業及國際高等教育的管理理念與方法，推行高校內部控制、強化內部環境建設是我國高校可持續發展的必然選擇。

一、高校內部環境的內涵

國外不少發達國家的高校均構建了較為成熟的高校內部控制環境，且一般根據COSO框架開展內部控制實踐。我國高校的內部控制目標不能僅僅定位于傳統的防弊防腐，要向全面風險控制轉型。結合高校實際情況，高校內部控制目標可以確定為：規范管理、保證高校業務活動的合規合法，保護資產的安全完整；防弊防腐、確保各類信息真實可靠；強化管理，防范高校運營風險；傳承文化，實現高校社會效益。我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》沒有專門規范內部控制環境，高校不能夠完全使用企業內部控制的相關規范，但適當借鑒參考COSO及我國企業內部控制規范是非常必要的。COSO委員會1992年提出包括控制環境在內的內部控制五要素，2004年用“內部環境”代替了“控制環境”，提出了內部控制的八要素，2013 年對內部環境作了進一步完善，我國的《企業內部控制基本規范》借鑒COSO的成果提出了包含“內部環境”的五要素，2010年《企業內部控制配套指引》進行了擴充調整，雖然中外不同時期的規范均提出了內部環境，但其內涵不完全一致。我國企業內部環境范圍相對COSO框架更為寬泛，COSO框架更加強調與內部控制較為直接相關的環境因素。

國內學者對高校內部控制環境的一些研究尚沒有形成統一的結論，但對內部環境的重要性均予以認可。高校內部控制環境是高校內部控制的重要內容，是高校內部控制運行的基本環境和重要保障，是影響高校內部控制運行的各種內部因素的總和。高校內部環境與企業內部環境內容相似，包含高校發展戰略、治理結構、組織架構、人力資源等諸多方面，作為人才培養的搖籃更應重視高校文化、員工勝任能力、教育觀念、社會責任等因素。根據內部環境與其他要素的契合方式，綜合環境變化方式與速度可分為相對穩定的環境、可重構環境和漸變環境（楊有紅，2013），高校相對穩定的內部環境主要有治理結構、發展戰略等，它們關系高校未來長遠發展，有些內容由高校主管部門決定，有些內容高校管理者可以主導；高?？芍貥嫷膬炔凯h境有組織架構、人力資源管理等，它們與高校日常管理聯系密切，是高校管理者能夠在短期調整并產生效果的環節；高校漸變的內部環境有高校文化、辦學理念、員工勝任能力、社會責任等，這些內容看似無從下手，但對高校的發展影響尤其明顯，需要校方長期努力才會產生良好的效果，高校管理導向及持久堅持至關重要。

二、新時期我國高校的特點

高校內部環境控制必須合理關注并深入研究經濟形勢、新時期高校競爭環境與發展模式等外部環境。研究表明，我國高等教育發展與經濟增長存在著單向因果關系，經濟增長是高等教育發展的 Granger（即格蘭杰因果關系檢驗）原因（王娟，2005），與生源供給拐點對應的另一重要因素是我國經濟增長進入新常態，高等教育面臨從外延擴展向內涵發展的轉型升級。新時期的高等教育關鍵要協調好教育如何適應社會發展變化和高等教育自身發展規律的關系，要遵循教育規律、要適應社會需求、要以內涵謀發展、以質量求生存、以特色塑品牌。

（一）多層協調發展，結構層次日趨穩定

我國技術、技能型實用人才比較匱乏，多年來，國家大力推進高職教育的發展，但重學歷輕能力、重研究輕應用的觀念并沒有得到根本改變。一些高校人才培養中仍然以理論知識學習為主，畢業生應用能力不強。我國高等教育結構要與國家經濟和社會發展相適應，高等教育要與產業結構調整相匹配，隨著我國產業轉型升級步伐的加快，深入研究社會需求與發展趨勢，根據產業需要調整好不同層次的比例，打通高等職業教育學歷提升的通道，構建完善的教育體系，分層協調發展，各高等學校不攀高求大，立足現實準確定位，大力培養應用型人才、穩步發展研究性人才成為一種必然趨勢。

（二）辦學主體多元，成本效益訴求增強

《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出要建設一個多元化的辦學格局。行業企業、社會團體等已經成為或可能成為一些高校的投資主體，社會資本進入學校，既是回饋社會的重要表現，同時對一些企業而言也是理想的投資項目。辦學主體多元化后，高校經費來源呈多樣化的特點，如政府、企業、社會捐贈等，多渠道的資金來源既解決了高校教學、科研的資金缺口，也對高校管理提出了新的要求，高校經費使用要強化成本效益觀，要統籌社會效益與經營效益的雙重管理要求。

（三）生源危機凸現、招生競爭更加激烈

生源危機關系高校的生存，以江蘇為例，近幾年以每年2萬多人的速度在遞減，破解招生危機關鍵還是發展模式的轉變，要提升以人才培養質量為主的綜合辦學實力。一些實力較弱的專業必然會淘汰、一些實力較弱的學校也可能要出局。長遠來看，這未必不是一件好事，自上個世紀90 年代中期以來，高校進入了大合并、大發展時期，采用新設、升格、合并、擴招等方式高校數量與招生規?？焖僭鲩L，不少高校盲目上了一些專業、盲目擴大規模，正好利用此契機完成專業結構調整，圍繞專業調整師資及辦學條件的投入方向，集中精力辦好一批專業。

（四）發展轉型升級、質量決定未來生存

多年來，高校的主要精力用于追求規模與層次的提升，升本、跑碩、爭博一度成為各高校領導和全體員工的主要目標。高校行政化嚴重，在發展初期通過跑資源、跑項目客觀上為學校贏得一定的生存空間，隨著高校發展環境的日益成熟，高校不以規模論英雄，關鍵要加強學科建設、提升人才培養質量。學科（高職用專業更恰當）就是力量，一個好學科可以培養一批人才、服務一方經濟、帶動一片產業、搞活一個院系，幾個有影響的學科有可能決定學校的地位，決定高校的生存與發展。高校培養的人才是高校的名片，高校的重心在院系基層，院系的重心是人才培養。隨著高等教育由賣方市場向買方市場的轉換，高校的競爭范圍已經擴大到全球，競爭領域包含教學、科研、管理、服務等在內的全方位競爭。在高校內涵式發展階段，如何協調學術與行政的管理范圍與工作流程，合理分配教學、科研、社會服務等工作重心，找準定位、明確方向、特色發展是眾多高校面臨的課題。高校只有理順工作重點，圍繞人才培養、科學研究、社會服務等關鍵環節，注重內涵發展、注重差別發展，堅持不懈，才能形成自己品牌。

三、高校內部環境建設的策略探討

（一）借鑒公司治理模式，完善高校董事會治理結構

我國高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委書記、校長及其他黨委成員組成黨委會，教代會與股東大會不同，其權力體現在議政、監督上，黨委書記、校長均由上級部門委派，如此組織結構不同于股東會、董事會、監事會的公司治理結構。高校決策權與執行權重合，校級領導層通常擁有絕對的權力，高校最高管理層負責并組織內控實施，只能控制高校的業務層（行政部門、分院或系部）。目前我國一些公立高校雖然成立了董事會，但主要基于擴大影響或與政府溝通等目的，董事會的象征意義較為明顯，甚至是一種擺設。形成高校的法人治理結構關鍵要建立規范的董事會制度，決策權與執行權分離，形成規范的高等教育問責制。因此，董事會是高校的決策機構，由隸屬主管單位（出資者）、教育主管部門、行業代表、專家代表、教職工代表、校友等多方組成，作為高校校務會重要成員的校長或黨委書記不宜兼任高校董事長；校務會成員在教代會推薦的基礎上經董事會同意后報教育主管部門核準。作為決策機構，高校董事會主要職責是大政方針及重大事項的決策，不負責學校的日常管理。董事會下設高校內控委員會，負責高校內控制度的建設、實施、評價，直接受董事會領導。校務會是高校的日常管理機構，相當于公司的經理層，擁有高校的管理權。這種治理結構能夠明確區分決策與執行權，同時避免高校內部管理人模式下運動員、裁判員于一身而監督缺失，更利于內部控制的實施。

（二）制定高校章程，健全高校內部控制制度

良好的內部控制環境需要以完善的內部控制制度為保障，我國高校內部控制制度存在兩個不足，即國家沒有統一規范的高校內部控制規范，高校沒有系統的內部控制手冊。國家雖然出臺了高校會計核算及審計相關的制度但內部控制制度較少，《行政事業單位內部控制規范（試行）》兼顧行政事業單位的共性，未能兼顧高校非盈利與盈利業務并存的現狀。企業建有系統的內部控制規范，但高校與企業業務差別較大，也不能直接應用。高校學術型領導居多，通常不是內部控制的專業人士，缺乏針對性的內控規范指引不利于指導高校開展內部控制工作，相關部門有待盡快制定高校內控規范，高校要健全學校章程及內控制度。高校章程是規范高校辦學目標、內部治理結構等內容的重要管理制度，是高校內部控制制度的重要指導。從高校內控實踐看，多數高校側重于內部會計控制領域，制度也集中于專項業務控制，沒有系統制定學校環境控制、業務控制及控制評價的相關制度，沒有形成學校的內部控制手冊，也缺乏相應的獎懲與保障機制。只有建立完善各高校自身的內部控制手冊，明確控制原則、要求及各業務的控制流程，才能明確各級部門及相關人員的控制責任，形成權責分明、全員控制的良好局面。

（三）權衡行政學術權力，營造高校獨特文化

高校獨特文化建設是一項長期工程，是若干人甚至幾代人長期不懈努力的結果，良好的高校文化可以倡導師生尊重科學、尊重人才、尊重歷史，可以引導師生反對弄虛作假、反對急功近利、反對極端個人主義，形成創新進取、團結奉獻、公平民主的良好氛圍。我國高校一般都有自己的校訓，也總結出自己的校風、學風，但更多的是行政化的產物，未能融入心中，更沒有能夠落實到行動中。過度行政化的管理會影響學術獨立與自由，影響員工的積極性，制約高校的核心競爭力的形成。高校需要權衡行政權力與學術權力，以內涵建設為中心，兩權協同、合理確定邊界、各司其職，讓學科（專業）建設、科學研究等學術事務在行政權的支持和保障下更加科學順暢，同時通過行政管理讓學術事務在操作流程、經費使用上更規范合理。屬于高校學術業務范疇的行政權堅決不越位、屬于行政管理權限范疇的堅決不缺位，充分發揮教學、科研人員的積極性，為高校內涵建設提供保障，營造高校獨特的文化。

（四）優化機構設置，強化全員風險意識

高校面臨生源下降、經濟增長放緩、產業轉型升級、就業崗位變化、經費緊缺、人才結構調整等一系列外部風險，同時面臨學校管理機制、管理水平、師資、人才培養等一系列內部風險，高校內部控制是基于全面風險管理的內部控制。根據業務及風險控制需要優化機構設置，建立層次分明、職責明確的崗位職責，形成分級管理、各負其職的控制機制。與會計控制活動不同，高校業務流程控制涉及面廣泛，高校內部控制對象包括領導在內的全體員工。高校領導要重視內控并帶頭遵守規范，在權限范圍內按程序行使權利并接受監督。具備良好控制意識和相應業務能力的員工是內部控制順利實施的重要條件，高校要加強業務培訓，樹立風險觀念，全員主動參與，將控制要求融入業務實施中，控制好每一項業務、每一個環節。

（五）引入中介機構，開展高校內部控制評價

控制活動與內部環境同為內部控制的基本要素，通過監督評價，可以發現內部環境控制的問題，更好地改進內部環境。目前高校董事會治理結構短期內無法完全實現，高校內部控制效用主要體現在對高校二級部門的控制，而對高校領導層面缺乏制約；高校內部環境建設則主要取決于高校領導層的認識水平和個人道德水平及管理方式。高等學校接受國家、社會資金，是否合理、有效使用理應向社會報告并接受相關審查，政府對高校審計不僅限于領導干部離任、專項資金使用等以防弊防腐為主的審查。國外公立高校審計的范圍較為廣泛，如美國高校需要對自身內部控制有效性進行評價，同時還要接受教育主管部門、會計師事務所的內控評估，且要對外公開評估報告。如同上市公司定期公布財務報告一樣，高校主動接受政府、中介機構的監督審查可以督促高校完善內部控制，既是對高?？茖W使用資金、有效履新職責的評價，也是進一步贏得社會信任從而獲取更多辦學經費的手段。高校內部控制評價體系尚未形成統一的體系，但高?？刂骗h境存在很多共性，借鑒國際的做法，在高校加強內部審計、開展風險評價的基礎上引入政府認可的專業中介機構進行內部控制審計，可以充分利用企業的成功經驗，發揮國家、社會的外部監督作用。

高校內部控制環境建設是一個長期的、動態的過程，還涉及企業人事政策、內部審計、管理哲學、誠信度、職業道德等因素。良好的內部控制環境能夠促進高校內部控制工作的執行，有助于高校風險的防范，有助于高校辦學目標的實現。X

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作者簡介：

繆啟軍，泰州職業技術學院經管院，副院長、副教授；研究方向：會計、審計。