淺析鄉鎮人大開展執法檢查的困境及對策

趙永琴

“鄉鎮人大代表數量龐大，又位于國家權力體系的“神經末梢”，最能直接觸碰并感知法治脈搏。發揮鄉鎮人大基礎性作用，根基在于開展好鄉鎮人大執法檢查。

鄉鎮人大開展執法檢查應側重于推動法律法規的貫徹落實、開展普法宣傳、培養全民法治觀念、規范政府工作行為等方面。”

法律是治國之重器。良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全面推進依法治國成為當前國家治理領域改革的新常態，這項復雜的系統工程基礎在基層，工作重點在基層。

鄉鎮人大作為最基層的民主法治建設平臺，應充分發揮職能職責作用，認真開展執法檢查，推動基層民主法治建設。

鄉鎮人大執法檢查具有基礎性作用

從中央到地方五級政權體系中，鄉鎮人大是最基層的國家權力機關，全國共有4.2萬個鄉鎮，鄉鎮人大代表194萬人，占全國各級人大代表的72.66%；重慶市有824個鄉鎮，鄉鎮人大代表47444人，占全市各級人大代表的79.91%。鄉鎮人大及基層人大代表數量龐大，發揮好他們的作用，對基層民主法治建設具有重要意義。

發揮鄉鎮人大基礎性作用，根基在于開展好鄉鎮人大執法檢查。去年6月，《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》規定，鄉鎮人大通過聽取審議工作報告，組織代表開展視察、專題調研、執法檢查等方式，對政府工作進行監督。全國首次將執法檢查延伸至鄉鎮人大，填補了執法檢查監督方式在基層民主法治建設中的空白，這對于發揮鄉鎮人大在民主法治建設前沿陣地中的作用、推動全面依法治國戰略方針在基層“落地生根”、全面建成社會主義法治國家具有十分重要的意義。

鄉鎮人大開展執法檢查的現實困境

經過三十多年的探索和發展，全國人大、省市人大、區縣人大均形成了一套行之有效的執法檢查長效機制。但是，鄉鎮人大開展執法檢查還很薄弱，存在諸多掣肘。

1、執法檢查主體法律地位不突出。今年3月修訂的《重慶市鄉鎮人民代表大會工作條例》第44條規定，鄉、民族鄉、鎮人民代表大會代表根據主席團的安排……對本級人民政府和有關單位的工作開展視察、執法檢查、專題調研和評議等活動。這就意味著在鄉鎮，開展執法檢查的主體是鄉鎮人大主席團。但是鄉鎮人大主席團的法律地位在憲法中卻沒有明確。從一些下位法來看，人大主席團只是作為鄉鎮人民代表大會在閉會期間的日常工作機構，不能獨立行使職權，“最后一公里”制度設計的闕如導致根本政治制度在鄉鎮“不接地氣”。同時，監督法也沒有對鄉鎮人大開展執法檢查的相關情況進行規定。鄉鎮人大主席團執法檢查主體的合法性在法律層面無法可依、無章可循，其組織開展執法檢查處境尷尬。

2、被檢查對象執法權不完整。執法榆查作為人大監督方式的一種，監督對象是本級法律實施機關。也就是說，鄉鎮人大開展執法檢查，監督對象應當是鄉鎮法律實施機關。但是，多數已頒布的法律法規和規章均規定，縣級或縣級以上人民政府及其主管部門才具有執法主體資格。根據行政處罰法和行政許可法等有關法律規定，市、區縣行政執法機關根據本機關行政執法的實際情況，依照現行法律、法規和規章委托鄉鎮政府行使相應的行政執法職權。鄉鎮政府在委托范圍內行使行政執法職權。那么，對于沒有執法主體資格的鄉鎮執法部門，鄉鎮人大執法檢查“檢查誰”？

3、執法檢查組成員不明確。執法檢查組成員構成、數量、素質直接關系著執法檢查效果的好壞。《重慶市鄉鎮人民代表大會工作條例》和新修訂的重慶市實施代表法辦法均規定，鄉鎮人大代表對有關單位的執法情況進行檢查。但是，鄉鎮人大代表大多為非專業人士，開展執法檢查不可避免存在檢查盲區，檢查效果也會大打折扣。而且，我國法律法規數量多、專業性強，執法檢查組成員相對于被檢查對象而言大部分是“門外漢”，“被檢查的國家機關、單位應當如實向代表介紹情況”的要求落實難。

4、執法檢查程序不規范。由于監督法對鄉鎮人大不適用，對被檢查單位辦理審議意見敷衍應付、落實不力的，或者在短時間內無法完成整改的，鄉鎮人大沒有可適用的法律依據進行處理。

鄉鎮人大開展執法檢查的對策分析

1、明確鄉鎮人大主席團的法律地位。法定職責必須為，法無授權不可為。建議加強頂層制度設計，完善國家權力機關體系，把鄉鎮人大主席團作為鄉鎮人民代表大會閉會期間的常設機構，賦予其法律地位，明確其法定職權及活動方式，切實解決鄉鎮人大職能弱化、虛化的問題。修改監督法、《重慶市實施（中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法）辦法》，改為《中華人民共和國各級人民代表大會監督法》，確保鄉鎮人大執法檢查有法可依、有章可循。

2、厘清鄉鎮人民政府的行政執法權責。賦予各級人民政府完整的行政執法權，人大執法檢查才能如有根之水、有本之源，解決“檢查誰”的問題。建議深化行政執法體制改革，橫向上厘清執法機關權限，完善行政執法管理，深入推行綜合執法、跨部門綜合執法；縱向上合理配置執法力量，推進執法重心下移，提高基層政府執法能力。制定地方性法規或規章，劃清鄉鎮行政執法權限、明確鄉鎮行政執法責任、加強鄉鎮行政執法力度，授予鄉鎮政府行使與其責任相適應的綜合行政執法權限。

3、優化執法檢查組人員。建議進一步修改完善相關法律法規，優化鄉鎮人大代表結構，處理好干部、農民、知識分子等方面的實際比例，優先推薦在整體構成上具有較高政策理論水平、法律專業素質和實踐經驗的代表候選人。健全鄉鎮人大代表長效學習機制，特別是強化執法檢查前的學習培訓，提高代表發現問題的能力和水平，助其提出有針對性、專業性的意見和建議。同時，可以根據實際情況聘請法律顧問、專業人士參與執法檢查。

4、規范鄉鎮人大執法檢查的程序。建議制定鄉鎮人大執法檢查辦法，逐步建立經常性工作機制，對鄉鎮人大開展執法檢查的方式方法、程序步驟等進行明文規定。

在選題上，結合本地法律法規實施的客觀需要，每年確定執法檢查計劃，經主席團會議通過后，并在年初人代會上向人大代表報告。

在程序上，制定執法檢查方案，經主席團會議通過后，組織開展執法檢查；檢查過程中不直接處理問題，發現的問題提交主席團會議審議后，連同執法檢查報告，轉交政府相關部門整改落實；在規定時間內向主席團反饋審議意見辦理情況。

在問效上，建立執法檢查“回頭看”機制，通過跟蹤檢查、跨年度檢查、二次審議等方式，對政府相關部門整改落實情況進行督辦；強化問責處置環節，對政府職能部門整改不力的、社會影響較大的典型事件，一查到底、抓出實效，并向社會公示。

法律寫出來不是僅僅停留在紙面上，更重要的是要將紙上的法律變為行動的準則。要用好鄉鎮人大執法檢查這把利劍，構建嚴密的法治監督體系，全面推進社會主義法治國家建設。