新一輪集體林權改革經濟成效評價的研究進展與未來展望

郭　斌

(西南政法大學 管理學院，重慶　401120)

新一輪集體林權改革經濟成效評價的研究進展與未來展望

郭斌

(西南政法大學 管理學院，重慶401120)

摘要：整理近10多年來我國新一輪集體林權改革經濟成效評價方面的文獻后發現，雖然主流意見對林權改革的經濟成效持肯定態度，但是林權改革成效具有明顯的區域性差異，卻并未引起學界足夠重視。鑒于已有文獻在數據、方法等方面存有諸多不足，未來進行長時期、多類型樣本、從制度設計到執行全程、效率與公平兼顧、經濟社會影響與生態環境影響綜合評價，并采用規范的定性研究與嚴謹的計量方法相結合，將配套政策的績效也納入林權改革成效的效果評價體系中，研究視角自上而下與自下而上相結合的實證研究，是科學評價林權改革成效及探明制度完善之路的正確方向。

關鍵詞：集體林權;制度改革；經濟成效評價

一、引言

2003年、2004年在福建、江西等地掀起的新一輪集體林產權制度改革(以下簡稱“集體林權改革”、“林權改革”或“林改”)，被認為是繼家庭聯產承包責任制之后的又一次重大變革，必將提高林農生產積極性、推動生產力發展。目前，新一輪林權改革實踐已逾10年，改革的成效到底如何，有沒有實現改革的預期目標，已成為人們關注的焦點。2008年7月，中共中央、國務院發布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，由此，我國集體林權改革進入了深化階段。盡管如此，林權制度安排仍處于不完備的狀態，因此，黨的十八屆三中全會提出要進一步“完善集體林權制度改革”。在這樣的背景下，迫切地需要對這8年來全面推進林權改革的成效進行評價并總結經驗、找尋完善之路。

事實上，自我國新一輪集體林權改革實踐伊始，改革的成效問題就一直被學者、決策者、林業工作者們普遍關注。本文擬回顧新一輪集體林權改革成效方面的國內外文獻，力求呈現相關研究的全貌及最新進展，并總結已有研究中存在的不足之處，希望對今后正確評價林權改革的經濟成效提供重要的借鑒意義。

二、集體林權改革經濟成效評價國內外研究概述

(一)國外學界對中國林權改革經濟成效評價的研究

1.國外學界對中國早期(20世紀八九十年代)林權改革成效評價的研究

中國的林權制度變革及發展有著特殊的歷史背景和基本前提。國外學者對中國林權改革的研究不多，關于新一輪集體林權改革效果評價的文獻則更少。他們在介紹中國集體林權改革背景及制度演變的基礎上，主要分析了早期集體林權改革的制度績效及影響因素。Song Yajie等人認為，林業家庭股份合作模式有利于調動林農的生產積極性，提高林業生產力[1]。Horst等也認為，中國林業家庭經營模式有益于林業經濟增長與環境改善雙重目標的實現[2]。但是，由于林權改革政策不穩定(頻繁變動)及一些不合理的制度安排，林權改革的效果受到了嚴重的影響。例如，林業政策或產權不穩定是影響用材林發展的重要原因之一[3]，而采伐限額許可、稅費負擔以及價格管控等制度約束，降低了早期林權改革的效果[4]。在中國南方地區，由于林業市場管控、價格扭曲和產權不穩定，林業生產激勵不足，木材生產數量減少，無法滿足擴大的木材市場需求[5]。南方林權改革對林地增加有一定的積極影響，但受制于采伐限制等制度約束，林權改革對木材采伐量并沒有產生積極效果；而集體林權制度變遷所導致的不確定性，顯著地影響了農民造林與森林經營的積極性[6]。林權改革本身對農戶增收可能并無什么效果，農戶收入增長主要受制于諸如社會、文化、經濟、生態環境等外部因素的約束[7]。

綜上，國外學者圍繞中國早期林權改革的研究表明，產權不明確、政策不穩定以及一些制度安排不合理，最終制約了林權改革的效果。這些重要的經驗認知，在后來的新一輪林權改革實踐中得到了重視。新一輪林權改革在政策及實踐方面，均體現了進一步明晰產權、穩定產權的價值取向。

2.國外學界對中國新一輪集體“林改”成效評價的研究

國外關于中國新一輪“林改”的文獻較少，部分學者分析了“林改”的初步成效。基于2006-2007年在福建等8個省區的調查數據分析表明，“林改”后，農戶林業收入有所增加[8]，林業生產投資增加[9]，“林改”僅對實施當年的造林面積有顯著的正影響[10]。Chen 和Innes基于福建永安和江西銅鼓的案例研究也發現，新一輪“林改”有效地促進了農民增收[11]。有學者對農戶林業投資的影響因素進行了分析[12-13]。這些研究表明，金融信貸及技術支持、適度減少砍伐限制有助于農戶增加林業投資；林業產品較高的價格，對林業生產投資會有正向激勵；農戶非農收入越多，勞動力機會成本越高，進行林業投資會越少。一些學者介紹了中國的“林改”,指出在主體改革后要加快配套改革、改善政策環境、調整措施等，實現資源增長、生態良好、林農增收、林區和諧[14-15]。但是，仍鮮見對政策措施是否得當、未來應具體推動哪些重要舉措以及如何推動而進行深入、系統的研究[16]。此外，有學者提到了“林改”后生態環境的變化[17]，以及“林改”后有無生態補償對大熊貓存活數量的影響[18]。總體而言，國外相關文獻多以定性分析為主，仍缺乏實證分析；以經濟成效分析見多，生態及社會成效評價較少；實證研究的數據采集時間基本上都在6年以前，其主要是對新一輪“林改”實施初期的成效進行了評價，未能反映最新情況。

當然，國外學界的研究表明，新一輪林權改革實踐中依然存在著種種問題，這些問題既有歷史遺留下來的，也有新出現的矛盾。林權改革成效可能需要更長一些時間才能表現出來，它取決于制度環境以及主體改革本身不斷契合的程度。然而，如何跟進評價新一輪集體林權改革的效果，并探索出一條水土相宜的政策完善路徑，仍舊是一項重要的研究課題。讓人欣慰的是，國內的學者在這方面做了大量的調查研究工作，彌補了國外文獻的不足。

(二)國內學界對中國新一輪林權改革經濟成效評價的研究

對新一輪集體林權改革的經濟成效進行評價，首先要回答評價目標是什么的問題。從制度設計來看，新一輪集體林權改革，作為中國農村經濟體制改革的延續，制度設計之初就被賦予了增加林農收入、促進森林資源增長及改善生態環境的使命。因此，農戶收入和森林資源的經營情況被認為是新一輪林權改革成效評價的核心。制度設計的目標，即為增加農民收入、提高用材林的生長量進而增加林木蓄積量[19]。因此，林權改革經濟成效評價的目標，至少應包括林業生產和林農增收兩大方面。

一些具有社會學、法學等研究背景的學者在討論林權改革時，主要是從產權的角度，圍繞著林權的含義、林權改革的必要性(或動因)，林權改革過程是否公平(產權是否完整與穩定)以及如何進一步完善相應的法律制度等方面切入。諾思認為，產權作為一種社會工具，在影響人的行為決定、資源配置和經濟績效的制度變量中，其功能無疑是極其重要的[20]。在集體林權改革前，我國的集體林地產權制度始終存在產權模糊、產權不穩、產權殘缺、產權分散等諸多問題，而產權不完整必然導致勞動監督成本過高和勞動激勵過低的問題[21]。產權的不完整嚴重制約著集體林業生產力的解放與發展[22-23]。國內外的相關研究均表明，森林產權的清晰界定對森林資源的開發和使用是非常關鍵的，而產權的穩定不僅會影響林業的發展，還會導致森林產權的制度變遷。我國實施新一輪集體林權改革的初衷，就是希望通過穩定林權來調動林農的積極性，促進林業生產及農民增收。從具體文獻來看，人們主要傾向于從林農收入變化的角度進行評價。這樣做的理由主要有二點：其一，集體林權改革的本質被認為是對林業生產關系的調整，是林業經濟利益主體之間利益分配格局的調整，而這種調整是否有利于林農就業和收入增加，應該是林權改革的目標或衡量林權改革成功與否的標準之一[24]；其二，從量化的角度考慮，采用收入指標更容易進行測度，其量化的結果也更為直觀。沿著文獻的既有邏輯，還有研究者指出，集體林權改革經濟成效評價問題主要從以下四個方面展開：

1.新一輪林權改革對林業生產的影響

新一輪集體林權改革對林業生產的成效主要集中在四個方面：(1)林權改革對農戶造林行為及其生產投資的影響。學者們主要基于福建、江西等試點省份的調查研究發現，新一輪林權改革后農戶林業生產積極性提高，農戶造林投入增加、造林面積增長[25]。劉珉基于河南的實證研究也發現，林權改革對增強農戶種植林木的意愿有顯著的促進作用[26]。林權改革通過確權、發放林權證和家庭經營方式，極大地促進了用材林的規模擴大和增加了林地的投資[27]，林農發展經濟林、林下經濟等生產積極性提高[28]。不過，有學者指出，集體林產權制度改革只為林農投入提供了一個前提條件——良好的產權環境而已[29]。銀小柯基于福建省漳平市、永安市、政和縣、仙游縣、永定縣和長泰縣6個地區的調查數據研究也指出，產權明晰是林業投入的必要而非充分條件；即便是產權穩定，但如果配套的林木林地流轉、抵押市場不完善，林農也會缺乏投資積極性[30]。因此，僅僅依據時間變量(林權改革前后指標的簡單相比)就認為林權改革促進了林業生產便顯得有些武斷了。(2)對林業資源蓄積量的影響。2007年國家林業局新聞辦公室以官方的身份宣稱，新一輪林權改革后，勞動力、資金、技術和市場等要素向林地聚集，從而促進了森林資源增長[31]。該論斷獲得了陳珂等學者經驗研究結論的支持[32]。(3)林權改革對林種選擇的影響。李婭等基于江西的經驗調查表明，新一輪林權改革后，經濟林得到了很好的發展[33]。(4)林權改革對林業規模化生產、木材供給的影響。研究表明，林權改革客觀上促進了林地(林木)的流轉以及規模經營。林權改革賦予了林農穩定的林地經營權和收益權，顯著地增加了木材砍伐量，進而對林木供給起到了積極的作用[34]。張英的實證研究也得出了相同的結論[35]。

不過，也有學者對林權改革制度本身提出了質疑或思考。由于自然地理和氣候的差異,森林資產受到自然因素的強烈影響，其收益量存在較大的差異,森林資產具有區域性特征。集體林區人多地少、農林鑲嵌，加上產權的路徑依賴和社區文化差異，林地、森林若被細分成較小的單位，就會呈現出片斷化特征，這限制了森林的相對完整性和規模性[36]。新一輪林權改革后，林地的細碎化程度加劇了，農戶林地的細碎化程度越高，林農生產投入的積極性就會越低，林地產出也呈現比較明顯的下降趨勢[37]。集體林權改革顯著增加了木材和竹材的采伐量，但是農戶傾向于在產權明確的林地上進行采伐。家庭經營林業的方式，不利于木材供給的增加，因此，應通過林地流轉來實現林地適度規模化經營[38]。

2.新一輪林權改革對林農收入的影響

林農收入增長問題一直被政府部門、多數學者作為林權改革經濟成效評價的主要方面及關注焦點。大量的經驗研究主要通過比較改革前后農戶收入指標的變化，進而得出林權改革是否促進林農林業收入增長、是否實現“農戶增收”等改革目標之類的結論。例如，李炳坤、葉興慶基于對福建等率先進行林權改革省份的經驗調查，聲稱林權改革促進了農戶收入增長[39]。根據2012年國家林業局新聞辦發布的消息，新一輪集體林權改革涉及1.5億戶近6億農民，林權改革已是增加農民收入、促進扶貧開發的重要途徑[40]。

不少學者基于福建、江西等南方省份的經驗研究支持了政府的判斷：新一輪林權改革促進了農戶林業項目收入的增加[41-42]。然而，朱東亮、肖佳研究指出，林農收入的增加，并不能完全歸功于林權改革本身所形成的激勵機制，林木市場整體復蘇、林權經營者所獲得的經營性收入等發揮了更重要的作用[43]。孫雨葭、劉曉萍基于江西的實證研究也發現，農民收入的增長主要來自林產品價格的上升、稅費降低以及林木采伐量的增加等因素，而且非林權改革本身[44]。鄭風田、阮榮平的實證研究認為，林業生產效率的提高，也是林農林業收入增長的重要原因[45]。一項基于17省300個農戶的調研發現，新一輪林權改革后，林業收入在林農總收入中的比重在15個省份均有所提高，而唯獨廣西和廣東沒有提高，主要是因為廣東和廣西的林產品價格下降所致[46]。由此可見，市場價格因素是林權改革后農戶收入增長的重要影響因素之一。同樣基于福建的經驗研究，王文爛卻提出了與主流觀點相反的看法，即新一輪集體林權改革本身的增收作用很有限或對農戶增收根本就沒有效果[47]。何得桂基于陜西省84個村的調查數據分析發現，受到采伐指標限制以及山林面積較少等多種因素的約束，林權改革對林農林業方面的增收作用比較有限，而且，受益人主要是當地為數甚少的經濟精英，絕大多數農戶并未從林權改革中獲得預期的經濟收益[48]。可見，受森林資源稟賦及林業采伐管制等約束，地處西北山區的廣大林農很難從改革中真正獲益。最新的一項基于9個省區、18個縣區、54個鄉鎮、162個行政村的2430個樣本農戶的跟蹤調查顯示，2009-2011年以來，農戶的林業收入有了較明顯的增漲勢頭，到了2012年，這一比例增加到42.11%[49]。

綜上，對于林權改革增收效果的評價，雖然主流意見持肯定態度，但是仍有爭議，從本質上看，其差異主要源于方法的不同。實際上，多數研究僅僅檢驗了林權改革與林農增收之間的相關關系，缺乏對二者因果關系的討論。此外，這種爭議還與土地區域性差異有很大關系。

3.新一輪林權改革對地方收入的影響

孔祥智等人基于福建省永安市的調查發現，雖然林權改革使林地使用權和林木所有權大多轉移到了農戶手中，但是村集體的實力并未因此而受到削弱，反而通過一系列舉措搞活了村集體經濟，壯大了村集體實力，增加了村集體的收入[50]。劉于鶴和林進的研究也發現，新一輪林權改革后，村莊經濟狀況得到改善、村級公共投資增加、農業生產及農民生活條件得到了改善[51]。不過，也有學者隨后的調查研究卻得出了相反的結論。孔凡斌基于江西省的一些調查研究發現，林權改革前，林業收入是地方財政的重要來源之一，林權改革后，林業收費較少，地方財政性收入銳減[52]。林權改革前村集體通過轉讓集體林地而收取一定的林地使用費作為村財政的重要來源，但林權改革后這種村級財務收入來源大為縮水。程玥基于福建的調查研究，證實了新一輪林權改革的實施的確減少了村財政收入[53]。

可見，林權改革對地方收入的影響大小，取決于收入的路徑依賴程度和經濟資源的稟賦狀況。林權改革對那些“路徑依賴”型的鄉鎮及村莊的財務性收入的負面影響更大，那些林業資源占有量(數量和質量)越豐富的村莊，村集體經濟或村級財務收入所受改革影響的程度會越低。

4．新一輪林權改革對公平的影響

集體林權改革成效的評價是圍繞效率與公平兩大議題展開的。林業經濟學等相關領域的專家學者及政府管理部門側重于效率評價，一些具有法學、政治學、社會學等學科背景的學者則側重于公平的討論。目前，總體上存在兩種不同意見：一種觀點認為，集體林權改革取得了很大成效，達到了改革預期的目標，即“林改”提高了效率，促進了公平，這種看法占據了主流；另一種觀點則認為，林權改革的執行效果并沒有預期那么理想。

有個別學者認為，林權改革實現了“耕者有其山”，實現了公平的目標[54]。但是，更多的學者基于試點省份的個案分析卻發現，林權改革沒有促進公平。由于20世紀林業“三定”后出現了一些問題(如集體林著火、亂砍亂伐),一些地方把已經分下去的林地重新收歸集體村莊,一些村委會又通過青山買賣、林地租賃、合作經營等方式將村集體林的控制權(部分或全部)逐步轉移到少數人手中。新一輪林權改革的實施,使得這些原本并不規范甚至是違法占有的林權獲得了認可。原本屬于集體所有的山場，變成了一個明確的經營主體所有,在承包期限內實際上屬于私人所有了,今后農民不得不以市場價購買這種用材[55]。在村級林權改革實施過程中，由于存在不少社會排斥因素(政策排斥、資本排斥、信息排斥)及群體性決策失誤等現象，外來資本的介入以合法化的方式剝奪了普通農民的集體林地承包權，導致林權集中到了某些經濟實體以及少數人的手中，大部分農民并沒有因此而獲得林地承包經營權，這與“耕者有其山”的初衷相違背，破壞了公平原則[56-58]。

越來越多的田野調查表明，新一輪集體林權改革后林權糾紛現象比較嚴重，這反映的是村民圍繞“林權”而發生的利益紛爭。由于集體林權改革觸動了農村社會深層的利益調整和分配格局，特別是由于改革集體林地承包經營權后，林權過度集中在少部分人或者林業經濟實體手中，強烈的相對剝奪感使得農民采取各種抗爭方式來表達自己的利益訴求，這才引發了許多林權糾紛[59]。當然，這些“問題”既反映了政策執行過程中存在這樣或那樣的細節失誤，也反映了制度設計之初對農村實際情況考慮不足，需要在細節上不斷加以完善。林權糾紛是個問題，但不宜“過渡發揮”，不能簡單地把林權改革后出現的所有問題或矛盾全部歸因于林權改革本身。林權糾紛出現被認為是農民產權需求的外在表現，原有產權制度安排的缺陷是林權糾紛發生的內因，山林資源稀缺度的提高是誘因，而農民博弈能力的增強則直接強化了林權糾紛的強度[60]。林權糾紛的大量出現，還與糾紛調處機制不健全有關。陳永富等人認為，應從管理體制、解決機制及政策和法律等視角，在實踐中正確運用三種調處方法化解林權糾紛[61]。杜國明、江華也提出林權糾紛化解機制的策略及途徑[62]。此外，朱東亮提出了通過產權重構來解決林權糾紛的思路[63]。

已有研究認為，林權改革促進了農村社會民主化、和諧化。一方面，村級組織職能發生了轉變、不合理的收費項目被取消,干群關系得到了改善；另一方面，村民的民主要求增強，民主參與及參選意識增強。因此，林權改革后村級事務的決策更加民主[64]。林權改革的推進過程從形式上說，至少是比較民主的，此次林權改革明確將“是否經過2/3村民代表討論通過”作為林權改革方案是否具有法律效力的評判標準，客觀上保證了村民或者少數村民代表的發言權、知情權和決策權，極大地推進了村莊民主的進程[65]。

實踐證明，漸進式的改革路徑是適合中國國情的正確道路。集體林權改革在客觀上需要有與之匹配的制度環境，最終才能成功。林權改革是一項復雜的系統性工程，它不僅僅是一場經濟領域的改革，更是一場政治改革，需要在實踐中不斷地完善。

三、集體林權改革經濟成效評價研究的國內外研究成果評析

本文全面梳理了2004-2016年期間關于新一輪集體林權改革的經濟成效評價方面的文獻，林業部門和具有官方背景的研究者基于福建、江西等地經驗數據及總結材料聲稱，新一輪集體林權改革的實施，基本上實現了政策設計的預期目標，即促進了林業生產的發展和林農的收入明顯增長。這種意見占居了大多數。

通過對已有研究成果的整合分析發現，實踐中林權改革的經濟成效具有明顯的區域性差異。多數研究者的目標集中于南方幾個省份(特別是福建、江西)，只有部分研究涉及北方、中西部地區的調查，如河北、河南、安徽、廣西等地，林權改革成效的地區性差異仍沒有引起關注。首先，這種差異表現為南方率先進行林權改革的省份(如福建、江西和浙江)及東北地區的省份(主要是遼寧)，與中西部地區(如河南、安徽、廣西、陜西、四川、重慶、貴州、云南)的差異。通過對已有文獻的梳理發現，林權改革在南方及東北等主要試點省份的經濟成效較明顯，而在中西部地區，如陜西、河南等省份的效果并不明顯。事實上，試點省份林權改革的實踐基本上一開始都是自發的，是自下而上進行的，農民集體的理性行動受到了市場價格等因素的誘導；西部地區的林權改革，則主要是在政府主導下，自上而下推動的。然而，政策全面推進可能忽視了一個特殊性問題，也是造成林權改革成效出現區域性差異的根本原因，即自然地理條件和氣候條件的差異。在南方可以種植生產周期短、見效快、價格好、易規模化種植的經濟林；在北方，受氣候和立地條件所限，只能發展木材林或開展林下經濟，而因為周期長、風險大等因素的制約，其經濟成效緩慢。此外，南、北方林業市場發育條件也具有差異，這是造成林權改革成效差異化最為直接的市場因素。最新的一項調查數據顯示，遼寧、福建、江西、浙江、四川等5個省農戶的林業收入成倍增長，增長率在300%以上。但是，林業收入增長主要來自于林產品價格上升、農村勞動力報酬提升、林下經濟的發展等，其貢獻份額分別為35%、28%和13%[66]。可見，林權改革后，農戶的收入增長與各地市場因素(尤其是價格因素)的關系更為密切。這也進一步啟發我們：第一，今后在進行林權改革成效的評價時，忽略其他變量(如價格因素、地區虛擬變量等)的簡單評價方法存在嚴重缺陷；第二，政策推動具有區域性、層級性和多屬性等特征，不可搞“一刀切”。

從實證數據來看，已有文獻的數據大多是在各地區林權改革實施初期采集的，多為該地區林權改革最初幾年之內的數據。眾所周知，林業生產具有投資大、周期長、風險大、地區性差異大等特點，其成效不可能在那么短的時間內全面顯現，應在更長的時間里進行持續觀察。

從研究方法來看，已有實證研究主要運用簡單的描述性統計分析方法，對比林權改革前后各主要經濟指標的變化從而得出林權改革經濟成效的結論，如何測度林權改革成效的凈效應仍是個問題；并且，由于一些研究者的課題具有官方背景，其研究結論也因此會或多或少受到質疑或詬病。一些具有法學、政治學、社會學背景的學者側重于“問題”發現，這些文獻以規范分析為主，而且深度不夠，欠缺實證分析。

總之，關于新一輪集體林權改革經濟成效評價的研究仍存在以下不足：第一，從對績效評價的理解來看，過度關心結果，而對政策方案設計與政策執行的評價涉及較少。第二，從公平與效率關系的處理來看，過多關注林權改革的“效率”，而對“公平”關注不足。第三，從經驗調查數據的時間跨度來看，時間太短，以評價林權改革初期成效的研究居多，缺少較長時間的跟蹤觀察。第四，從實證研究樣本空間選擇來看，調查地點主要集中在南方，目前既缺乏全國性的大樣本調查，又缺少地區之間的比較研究，樣本的代表性不夠。第五，從研究視角或立場來看，在討論新一輪林權改革的經濟社會影響時，已有文獻多從政府的立場出發，較少站在農民的立場或者從村莊內部即從村干部和村民的視角來看林權改革效果。第六，從評價內容來看，重點在于林權改革經濟效果的分析，缺乏對改革的政治社會影響及生態影響評價。第七，從數據結構、方法論角度來看，盡管也有一些時間序列數據，但大多數實證研究所采用的是截面數據，且所用方法以描述性統計方法為主，對林權改革凈效應進行計量分析的較少。第八，在“林改”成效評價體系方面，仍缺乏一套較為全面、科學的評價體系。

四、集體林權改革成效評價的未來研究展望

當前，林權改革實踐已進入了新階段，迫切需要對全面推行集體林權改革近8年來的成效進行及時評價。鑒于已有研究的不足，未來進行長時期、多類型樣本、從制度設計到執行全程、效率與公平兼顧、經濟社會影響與生態環境影響綜合評價，研究視角從自上而下與自下而上相結合的實證研究，并采用嚴謹的定性與定量相結合方法，將配套政策的績效也納入林權改革成效的評價體系中，將成為科學評價林權改革成效以及探明制度完善之路的正確方向。

對“林改”經濟成效的評價，未來既需要更多地深入實際，還要有跨學科的研究視野。具體而言，未來集體林權改革成效評價研究工作可從以下10個方面開展：

(一)在數據采集方面，需要大范圍、大樣本、長時期的調查數據

大樣本數據能克服局部區域小樣本數據對整體信息反映不足的弊端，較好地反映區域性制度環境的具體差異，能比較客觀地反映林權改革績效的整體狀況。長時期的觀察，有助于對改革成效進行動態監測，不僅能評價改革的運行結果，還可以評估具體運行過程及其各個環節。從短期來看，集體林權改革顯現出了一定的經濟成效，但是，隨著制度環境不斷發生變化，現有制度安排的績效可能會發生變化甚至出現逆轉。再加上林權改革效果具有一定的滯后性，就更需要進行長時期觀察，需要大量的跟蹤式調查研究。

(二)在研究視角方面，應是自上而下與自下而上相結合

對集體林權改革成效的評價，如果只從宏觀角度泛泛而談，可能會忽視一些比較重要的客觀事實。地方性知識(試點地區相關政策以及地方民眾思想觀念、道德習俗、民間自治規則等非正式制度)對改革的成效也有不可小覷的影響。評判一項政策或項目是否成功，需要調查政策具體實踐者對它的認同程度和評價情況。村官和農民作為“林改”的實踐主體和受益主體，他們對“林改”的真實意見，也應成為客觀、完整地評價“林改”成效以及完善公共政策的重要依據。

深化集體林權改革，仍需要進一步做好“頂層設計”，即應厘清改革中各利益相關者的權責利義關系，在此基礎上為林權改革提供完善的法制保障，以降低改革成本，提高效率。還應持續關注基層民眾對制度安排的反應及需求變化。林權下放是否“服水土”，需要配套政策設計靈活、到位。這在客觀上要求政策推進時切實尊重農民意愿及首創精神，使得自上而下的下放林權制度與自下而上的民間需求之間能較好地契合。這樣不僅有助于發現問題，還將有助于總結在這樣區域多樣化、復雜化的條件下國家政策如何順利推進的中國經驗。

(三)要實現林權改革的過程和結果并重，統籌兼顧效率和公平的關系

制度設計之初，均山均林，是公平設計；希望借此能提高農戶林業生產的積極性、木材供給以及林農收入，是效率訴求。然而，在現實中，各個村莊的歷史遺留問題和政策推進中因監督困難而出現的權利分配不公引起的林權糾紛，不能怪罪“制度不好”，好的制度在于好的執行，還需要好的政策環境。未來應不斷完善配套改革和加強村莊民主建設，要堅決防范制度在運行過程中由于人為因素而損害公平。

(四)在評價的內容方面，要注意經濟效益、生態效益與社會效益的統一

在未來的研究中，既要注意林業經濟生產，又要注重鄉村治理秩序維護以及生態環境保護，要特別關注新的林業生產經營方式的轉變對生物多樣性、水土保持、人文環境、森林保護等的影響。尤其在社會效益方面，應注意林權改革對鄉村治理秩序的影響。林權改革涉及林業資源權利的分配，勢必會引起一些利益紛爭，進而不利于鄉村治理秩序的和諧與穩定。未來需要關注村莊內部干群關系、村民關系以及村莊民主的變化，集中解決由于歷史原因造成的林權糾紛，并通過民主的方式避免制度在執行過程中因人為因素造成新的糾紛出現。在深化集體林權改革的過程中，配套政策設計需要考慮分散的小農的制度需求。促進家庭經營與聯戶經營多種模式發展，提高林農的組織化程度，加快林業合作經濟組織建設。要進一步規范林地(林木)流轉，切實保護林農利益。應不斷加強村莊民主建設和黨員干部作風建設，創立基于服務而非管控的靈活的采伐制度。正如李晨婕、溫鐵軍所指出的那樣，林權改革，應把照顧農民生計又保護生態環境的“社區林業”作為集體林區改革與發展的基礎，在提高農民組織化程度、強化談判地位的前提下，形成引入外部資本規模進入的條件，實現集體林區經濟、社會、生態的和諧發展[67]。

(五)改革成效的評價應有系統觀、全局觀

當人們把主要目光鎖定在南方省份集體林權改革的成效時，西部生態脆弱地區的林權改革成效卻很少被關注。事實上，中西部地區特定的氣候、生態條件及市場條件等因素從根本上決定了其改革成效既不同于南方林區，也不同于東北林區。除了要繼續深刻總結東部地區和東南沿海地區集體林權改革的經驗，還要加強對中西部地區集體林權改革效果及其經驗的比較研究，它關系到欠發達地區或生態脆弱地區林業增長、生態保護、脫貧致富及統籌城鄉發展的大局。

(六)林權改革要注意一般性與特殊性的統一

鑒于過去模糊不清的集體林產權制度安排已經成為我國林業發展的主要障礙，新一輪林權改革的實質是重新在集體和個人之間劃定林地產權，希望能夠調動林業生產的積極性。不過，在究竟是否應該將集體林“分山到戶”的問題上，眾多研究者、林業工作者以及管理部門始終無法達成共識。從各地實踐來看，在省一級的林權制度方案中大多選擇以“均山”作為主導模式，同時引導農民群眾自主選擇“均山”、“均股”、“均利”等多種改革方式。作為南方十大集體林區之一的廣東省，在新一輪林權改革中雖然起步較晚，但走出了一條“分股不分山、分利不分林”的廣東特色林權改革道路，其舉措和成效引起了全國廣泛關注[68]。在下放林權的主導產權設計思路下，各地具體的經營形式應該靈活多樣、因地制宜。

要從生產關系和生產力辯證關系的高度，把握未來制度取向。分戶經營好，還是聯戶經營好？林業生產方式，宜分則分，宜統則統，分戶經營有優點，但不能據此輕易否定集體經營和國有經營。不同地區的集體山林要分戶經營好，還是聯戶經營或采用其他方式經營，應因地制宜，不能搞一刀切。涉及林業經營的規模化問題時，需要總結如福建、江西等省份的成功經驗及其潛在問題，在推廣經驗的時候，應特別注意防范“水土不服”的問題。

(七)在研究方法方面，應注意采用計量分析和深度的案例分析

林權改革績效的評價過程及其研究結論都應當力求客觀。目前，國內研究結果和結論存在比較嚴重的同質性。任何改革都會產生積極的效果，也會存在消極的方面。未來在評價集體林權改革成效時，應強調問題導向以及旁觀者立場，讓績效評價工作回歸到真實的世界里。未來還需要進行更多量化及質化研究：一方面，仍然需要基于微觀調查數據的計量經濟學分析，另一方面，也需要一些深度案例分析。并且，要有跨學科的研究視野，綜合運用經濟學、管理學、政治學、法學等學科理論，全面評價林權改革效果、深入總結經驗，并對制度的完善進行合理設計。

(八)需要建立一套科學的林權改革成效評價體系

建立一套科學、完整的林權改革成效評價體系(包括目標體系及指標體系等)來評價新的制度安排(下放林權)的執行效果，即是否實現了資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧，并形成了林業可持續性發展的良性發展機制。未來需要將配套政策的績效也納入我國集體林權改革成效的評價體系中。林權改革成效評價所涉及的面很廣，影響改革成效的不確定性因素很多，制度績效與制度環境有關，即便是好的制度，若沒有好的制度環境，也很難出現好的成效。配套改革是林權改革的重要內容，也是難度最大的一步。未來要著力解決林業生產中的融資問題、規模化問題及合作問題等，土地流轉、金融支農、合作組織等方面的配套政策是否有力、到位，對林區經濟、社會發展影響很大。

(九)在林權改革經驗認識方面，力求實現解釋本土化

事實上，已有研究更多地是基于對福建、江西等率先試點省份的調查，對林權改革的初期效果作出了評價。在經濟成效評價方面，已有文獻對林權改革效果進行了較為一致、充分的“肯定”。然而，眾所周知，林業生產具有初期投資大、生產周期長、市場風險大的特點。在2006-2009年間，大部分省份才開始林權改革，林權改革的成效不可能這么快就顯現出來。即便如此，這種高度一致性的結論也備受質疑。由于林權改革在全國開展，林權改革成效的地區性差異自然會存在，從理論角度來說，林權改革成效一定會具有較明顯的異質性。遺憾的是，已有成果對于這一點的關注以及比較研究非常欠缺，更未對其進行深度的、本土化的解釋。未來如何結合區域性自然地理差異、地方經濟環境及其社會習俗等情況，對評價結果進行合理的解釋顯得尤為必要。

(十)在完善林權改革的對策方面，應注意營造良好的制度環境

第一，制定和落實好配套政策，為林權改革的進一步完善提供良好的制度環境。今后要要繼續堅持穩定林權，強化林農的收益權和抵押權，并不斷完善配套制度。正確處理好效率與公平、穩定的關系，制定和落實好集體林權改革配套政策，必須做好兩方面工作：(1)強化基層林業局(站)等機構職能轉變，使其成為廣大林農和政府的服務機構，提高服務效率，加強其工作的規范化、簡易化，尤其在林權登記、森林資源評估和林權交易等方面切實履行好服務職能。(2)應進一步完善制度環境：為林業生產發展提供各種技術、金融等方面的政策支持；提高村民組織化水平，促進適度規模化發展；拓展林業增收渠道，如發展形式多樣的林下經濟。

第二，要完善集體林權改革相關的法律體系。集體林權改革的價值目標包括發展經濟、有利民生和保護生態三個方面[69]。然而，實踐中這三個目標之間難免會發生沖突，進而會給改革帶來阻力。因此，未來要在資源所有者權益保障、林權監督管理、規模經營與家庭經營、林業資源評估、林權抵押融資等方面完善林權改革相關法律體系，通過準司法和司法的渠道來調和、解決價值沖突。

第三，要注意林業發展和其他產業發展的通盤考慮。林業收入在農戶總收入中比重較低，農戶增收之路可能在于林業之外。因此，不能就林業談發展，還需要其他產業，尤其是金融、工業、信息科技等的支持。要實現各個地區林區經濟的發展，需要有戰略眼光，要促進各方面要素的集聚，從而實現林業與其他產業的協同發展。

總之，一切工作都要圍繞“林業發展、農戶增收、人與自然和諧相生”的目標思路展開，通過自上而下和自下而上的共同努力，為進一步深化林權改革提供良好的制度環境。

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本文責任編輯：邵海

Policy Evaluation of the New Round Tenure Reform of Collective Forest Property：A Literature Review and Outlook

GUOBin

(School of Management, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:This paper reviewed the literature in past ten years on economic evaluation of a new round of collective forest tenure reform, and comprehensively presented the general picture of the existing study and the latest progress. Although most researches and officials almost consistently affirm that the forest tenure reform has achieved good effects, the reform effect still varies in different regions. In addition, the existing literature has many shortcomings in the aspects of evaluation index system, ideals, evaluation system, as well as the methodologies and so on. Thus, the evaluation of forest tenure reform should be careful and scientific. In the future, a way of taking a longer time span surveys with big samples, and considering the institutional design and the whole implication process, both efficiency and effectiveness, including soci-economic effect and ecosystem empirical evaluation, and a more regular normative analysis and strict econometric methodologies, and taking the outcomes of supporting polices into the key policy evaluation system, besides, shedding perspectives into both aspects the top policy-makers and root peasants，is a correct direction to get a scientific policy evaluation and wise institutional reform path.

Key Words:new round tenure reform of collective forest property; institutional reform; economic evaluation

文章編號：1008-4355(2016)02-0081-11

收稿日期：2015-11-17

基金項目：重慶市哲學社會科學規劃項目“重慶市集體林權制度改革運行及績效研究”(2012YBGL126)；重慶市博士后科研項目特別資助“中國集體林權改革的效果評價與制度完善”(Xm2014017)；國家自然科學基金項目“改革開放以來我國集體林產權制度演化及績效研究——基于大樣本農戶要素投入、效率、收入與森林資源動態變化”(71473053)

作者簡介：郭斌(1981)，男，陜西眉縣人，西南政法大學管理學院副教授，碩士生導師，西南政法大學法學博士后科研流動站研究人員，管理學博士。

中圖分類號：DF463

文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.02.11