當今農業、農村環境新變化、新難題及治理對策研究

陳悅

摘 要： 重慶市農業、農村環境治理和保護，是推進生態文明建設，實現綠色發展、共享發展的重要環節，是建設長江上游生態屏障的面域支撐。重慶市未來時期農業、農村環境治理及保護形勢較為嚴峻。根據重慶基本市情特征，農村發展態勢對環境治理和保護帶來的新的壓力和威脅，以及未來面臨的機遇及挑戰。“十三五”期間，重慶市農業、農村環境治理和保護的總體思路是：共享為本，生態積累；鄉城聯動，全程滲透；創新驅動，多元集成。要著力構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。

關鍵詞： 重慶；農業農村；環境治理；生態文明建設；生態功能區

中圖分類號：F320.3；F323 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2016）03-0027-10

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義建設“五位一體”的總體布局，十八屆五次全會提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，習近平總書記2016年1月在重慶考察期間提出，長江經濟帶建設必須走生態優先、綠色發展之路。重慶地處長江上游，肩負著建設長江上游生態屏障、保護三峽庫區生態安全的重大歷史使命。農業、農村環境治理和保護，是生態文明建設、實現綠色發展、共享發展的重要環節，是建設長江上游生態屏障的面域支撐。在繼續加大城鎮污染防治的同時，高度重視農村經濟社會發展態勢及其對農業、農村環境帶來的影響，加大農業、農村環境治理和保護力度，有效遏制農村環境污染蔓延和生態環境惡化勢頭，切實推進環境治理從“重城輕鄉”向“城鄉并重”統籌治理方向轉變，不僅事關重慶市農業及整個經濟社會可持續發展大局，事關農產品及食品安全等民生大事，也事關三峽庫區和長江流域的生態安全。

一、農業、農村環境治理研究評述

隨著農業污染問題日益嚴重和突出，農業污染治理問題成為國內外環境研究領域的重點。通過文獻檢索，國內外關于農業、農村污染及治理研究的主要方向可歸納為四個方面。

1.關于污染防治的基礎理論研究

庇古最早利用外部性理論對環境污染問題進行系統研究，此后國外學者又從產權、公共物品、財政與稅收等理論研究了農村環境污染防控問題，并開發了大量有關的研究工具和分析方法。我國對農村環境污染防控的認識和基礎理論研究起步較晚。洪大用和馬芳馨（2004）認為，我國既存的二元結構社會制度與農村面源污染的產生、加劇以致長期得不到有效控制密切相關。孟雪靖和尚杰（2007）從經濟學的角度分析認為，造成農村非點源污染的原因主要是由于市場失靈、政府失靈、市場與政府同時失靈三方面因素共同作用造成的。

2.區域農村污染狀況及質量評價研究

國外對農村環境狀況評價工作始于20世紀 60年代中后期。美國于 1969 年制定了全球第一個《國家環境政策法》（NEPA），其中就有專門涉及了農村地區環境狀況評價的基本制度（姜達炳，2002）。90 年代以后，國際上對農村環境質量監測及其演化規律研究以及環境影響評價工作更加重視，無論是方法還是技術都取得了飛速發展。目前我國農村環境狀況及評價研究主要集中對一定區域的農村環境評價。如薛釗 （2006）從生態條件、自然資源、環境污染、社會經濟四個方面構建指標，并對遼寧省農村環境質量現狀進行評價。董謙等（2008）建立了包括資源環境、經濟、社會三大類的15個單項指標，對農村環境質量建設進行總體評價，并將綜合指數法應用于河北省農村環境質量評價研究中。

3.基于不同層次的農村環境污染影響因素研究

國外對農村生態環境污染的影響因素研究源于20世紀 60 年代的農業污染水質問題。80 年代以后，國外農村環境污染因素研究更加深入，特別是隨著計算機和衛星遙感技術的發展和進步，以陸地衛星數據庫、GIS 等為代表的“3S”技術與污染模型結合，廣泛應用于與農村環境污染控制相關的影響因子研究之中（Paker，2002）。國內學術界主要從微觀、中觀、宏觀三個層面進行研究。微觀層面，樂小芳（2004）通過調查發現，導致不合理的農村環境行為的根源是由農村能源消費結構改變，生活污染物排放量大、方式簡單，農村居民對“環?！崩斫獾钠H等因素共同作用的結果。中觀層面，夏立忠和楊林章（2003）通過對太湖地區典型農村環境研究監測表明，農村居民點的水體氮磷負荷量過大是重要的非點源污染源。宏觀層面，侯銳（2000）認為，除社會文化、社會、經濟三方面外，科技水平的滯后也是影響我國農村環境狀況的重要因素之一。

4.農村環境污染防治機制和政策研究

自 20 世紀 60 年代開始，美國、歐洲等少數發達國家開始關注農村水體的非點源污染防控對策。通過總量控制，合理進行污染負荷分配，并廣泛運用經濟手段（如稅費、補貼、排污權交易等），通過市場途徑與其它手段的有機結合來減少總污染（面源、點源和內源）的發生。針對我國農村地區廣泛出現的環境污染問題，國內學者主要從技術、社會學、環境經濟學三個方面提出針對性的污染綜合防治對策。如朱立志等（2005，2007）、向平安等（20070）、劉建昌等（2005）、楊正勇（2004）分別基于各自的研究，從實行財政和市場補償機制、生態控制、流域排污權交易、化肥農藥課稅、保險與補貼、產品費、責任規制以及抵押-返還政策、污染防控政策制定與政府行為的選擇機制等方面提出污染防治的環境政策和經濟手段。

文獻分析表明，農村環境污染及其治理，是一個多層次、多目標、多任務的系統工程。影響農村環境的因素很多，既有反映農村社區特質的共性原因，不同國家、不同區域、不同發展階段，也體現出明顯的差異性。在借鑒國內外對農業、農村環境問題研究成果的基礎上，立足于重慶市大山區、大庫區，且處于欠發達地區、欠發達階段的基本市情，針對農業、農村發展變化趨勢及其對環境的影響，提出治理思路及對策，既是解決重慶個案問題的要求，同時，對中西部廣大山區及國家同類生態功能區具有一定的借鑒價值。endprint

二、重慶農業、農村發展態勢及其對環境治理的影響這一部分的數據及結論，來自于對重慶市除渝中區之外的區縣及相關市級部門調研，共分類發放調查問卷200多份，召開各類座談會10多次，同時參考了多項市級相關專項規劃。

“十三五”期間，重慶市工業化、城鎮化仍處于加快推進期。在這一大背景下，一方面，從農村內部來看，將呈現以下幾個態勢：常住人口的城鎮化加快，但城鎮化質量難以改善，農村仍然呈現出勞動力空心化特征；生產方式繼續沿著規模化、產業化方向演進，但由于受區域及自然地理條件影響，產業化、規?；^續向特色種養業方向推進，種植業呈現高投入高產出態勢，養殖業呈現規模養殖但缺乏經濟規模的態勢；居住方式進一步向集中化方向演進；消費方式將進一步向商品化方向演進。從外部來看，隨著城鎮規模不斷擴張，不具備經濟規模、環保排放不達標的城鎮中小工業企業將繼續被城市“擠”向農村；逆城市化趨勢逐步顯現，城鎮居民休閑度假成為一種常態化生活方式，旅游景區、景點及周邊外來人口活動數量和頻率增加。這些變化和特征，對農村自然生態發展模式、農村環境承載能力及自然消納能力等都將帶來新的壓力 和威脅，對農業、農村環境治理和保護產生深刻影響。

1.農民工“兩棲化”仍將延續，農村環境治理既缺乏人力支持，又導致農業投入要素結構發生“反生態化”變化

近10年來，重慶市城鎮化呈現快速推進態勢。2014年，常住人口城鎮化率達到59.6%，比2005年提高24.4個百分點，平均每年增長1.62個百分點數據來源于《重慶統計年鑒2015》。 。但是，城鎮化質量總體不高，2005—2014年，常年有800萬左右的農村居民還沒有實現居住轉移，仍處于“兩棲”狀態。這800萬農村居民實際上主要是農村外溢的青壯年勞動力。從“十三五”期間來看，由于自然演進和行政區劃的調整（縣改區）等因素，常住人口統計的城鎮化率仍然會持續提升，將達到65%，但農民工及其哺養人口，以及近幾年就地（農村）轉戶的居民實現居住轉移的難度仍然較大，大量農民工仍然處于“兩棲狀態”，農村勞動力“空心化”仍然成為常態，對農村環境治理和保護將產生負面影響。一是已經建成的環境治理和保護設施維護缺乏勞動力，大多處于廢棄狀態。如以沼氣池為龍頭實現農業種養業廢棄物資源化循環利用，是一種很好的生態農業模式，重慶市長期致力于沼氣池建設，目前行政村普及率已達78%。但由于農村勞動力常年外流，沼氣池填充及清掏缺乏勞動力，大多處于廢棄狀態。據對一些區縣（自治縣）調查，農戶沼氣池廢棄率達70%左右。二是由于農村青壯年勞動力大量外流，留守老弱病殘整體上缺乏環保行為能力，未來農村公共環保設施的建設和管護主體缺位，不僅難以建立起有效的“受益者”投入分擔機制，同時還會導致農民對環保設施維護的責任意識淡漠，容易形成“剃頭挑子一頭熱”的格局。三是農業勞動力緊缺導致農村勞動機會成本升高，引起了農業生產要素投入結構發生變動，“反生態化”趨勢明顯，主要表現為農業勞動投入不斷減少，有機肥投入量大幅下降，化肥、農藥、農膜投入不斷增加?！度珖r產品成本收益資料匯編》數據顯示，2006年到2013年，重慶市農業勞動力的機會成本由16.9元/標準勞動日上升到68元/標準勞動日，增加了4倍多；以中秈稻為例，重慶市每畝農家肥使用費用由7.44元降為4.25元，降幅為42.9%，但化肥、農藥等的用量卻成倍增長，每畝化肥費由55.76元增加到104.16元，增加了1.86倍，農藥費由9.44元增加到22.18元，增加了2.34倍，農膜費由8.05元增加到9.67元，增加了20.12%數據來源于《全國農產品成本收益資料匯編2014》。 。

2.生產規?；N養業缺乏經濟規模的格局難以改觀

近年來，農村生產方式呈現出由分散生產逐步向規?；a演進。從種植業看，農業產業化主要集中在蔬菜、水果、煙草、藥材等特色農業方面，產業化模式仍然以“龍頭企業+基地+（專業合作社）農戶”為主，農業龍頭企業仍然主要占據農產品加工及銷售環節，基本不會直接介入種植環節。從總體上看，處于農業產業鏈末端的種植環節，仍然以農戶為主體，即使是種植大戶，平均規模也較小，呈現出“山地農業”的典型特征。從養殖業看，近年來，重慶市養殖業快速發展且集中養殖趨勢明顯。2013年，全市生豬出欄2 420萬頭，全市平均規模養殖（50頭及以上）出欄量占比達44%；肉牛出欄74.43萬頭，全市平均規模養殖（10頭及以上）占比達40%；羊出欄量517萬只，全市平均規模養殖（30只及以上）占比達42%；肉雞出欄量10 661萬只（不含2 947萬只蛋雞存欄量），全市平均規模養殖（2 000只及以上）占比為70%數據來源于《重慶經濟年鑒2014》。 ?！笆濉逼陂g，除奶牛、專用型肉蛋雞規模化養殖增長余地不大之外，生豬、肉牛、肉羊及其他特色養殖規模化進程會加快推進。養殖業總體態勢是規模養殖數量會增多，但平均規模仍然偏小。2014年，重慶市小型及以下養殖場占比達94%，其中，200頭及以下豬當量的養殖場占小型養殖場的53%?！笆濉逼陂g，“規模養殖缺乏經濟規?！钡幕靖窬蛛y有大的改觀。農業生產方式的演變態勢，對農業、農村環境治理和保護帶來新的壓力和影響。

一是特色種植業特別是蔬菜仍然延續高投入高產出的發展模式，對化肥、農藥、農膜等仍呈慣性依賴。近十年間全市化肥使用量增加31.7%，農膜使用量增長33.1%，農藥使用量增長7.7%，化肥、農藥使用量都大大超過國際公認標準安全上限。調查發現部分地方蔬菜全年化肥施用量高達13.33～20千克/公頃（實物量，下同），柑橘6.67～13.33千克/公頃，煙葉4.67千克/公頃左右，高出國家生態省建設指標規定的化肥施用量3～17倍。過量施肥導致蔬菜基地土壤有效磷含量增加，一小部分已超過警戒線，成為面源污染的重要來源。過量施肥還導致土壤酸化，引發各種生理性病害，重金屬溶出量增加，危及農產品質量安全。近年來在農藥使用中，對環境影響較大的殺蟲劑和除草劑分別占總用量的比重一直居高不下?！笆濉逼陂g，預計重慶市蔬菜種植面積占耕地比重將由2014年的20.4%上升到25.7%。蔬菜是化肥、農藥使用量較大的農作物，按照每畝蔬菜平均使用40公斤化肥、0.8公斤農藥、4公斤農膜計算，2020年重慶市蔬菜的化肥、農藥、農膜使用量在2014年的基礎上分別增加10萬噸、0.2萬噸、1萬噸?？傮w看農業外部品投入仍呈增長態勢相關數據來源于重慶市農業委員會。 。endprint

二是養殖業集中化演變將進一步打破傳統一家一戶分散模式，一方面，容易造成局部過載或布局型污染，另一方面，由于規模養殖缺乏經濟規模，業主對環保設施的投入主觀上缺乏意愿，客觀上缺乏能力。近年來，盡管政府“以獎代補”來斷加大財政投入，但養殖場環保設施建設仍然欠賬較大，2014年，建有固液分離養殖場占14.1%，其中，達到200頭的養殖場占20.6%；建有沼液或糞污還田管網養殖場占20.9%，其中達到200頭的養殖場占274%相關數據來源于重慶市環境保護局。 ?！笆濉逼陂g，業主環保設施配套建設任務仍然十分艱巨。

3.居住向集中化演進，環保配套設施建設欠賬問題突出

近年來，隨著重慶市農民新村建設、高山生態移民扶貧不斷推進，鄉村自然村落整合力度不斷加大，農村居民居住方式由分散居住向集中居住轉變仍呈發展態勢。據相關部門資料，到2014年底，全市共建成農民新村1 771個，建成高山移民安置點2 000個，主要分布在兩翼地區。“十三五”期間，農村集中居住仍呈增長態勢，如農民新村建設平均每年新增100個左右；到2017年還需新建2 500個左右高山生態移民集中安置點等相關數據來源于重慶市城鄉建設委員會。 。

據對重慶市兩類集中居住點調查，農村集中居住點除了配套有簡易的生活垃圾收集等環衛設施之外，在建設過程中，除地處城鎮周邊和工業園區周邊城市排污管網覆蓋的小部分點之外，絕大部分都沒有規劃建設排污口及溝渠，沒有配套建設生活污水集中處理設施。每年約有1.2億噸生活污水直接排放。對農村生活污水來說，分散居住可以自然消解，但集中居住就成為需要治理的污染源?！笆濉逼陂g，隨著集中居住進一步演進，需要治理的農村生活污水點源增多，集中居住點環保設施配套建設必然提上重要的議事日程，對已建和新建集中居住點配套建設環保設施投入大、任務重。

4.消費向商品化演進，農村生活垃圾數量大、構成復雜

由于農村青壯年勞動力長期外流等原因，農村“自給自足”的傳統生產生活模式逐步消解。據調查，重慶有20%左右的耕地撂荒，10%左右的家庭完全放棄農業生產，有40%左右的農戶放棄了生豬等大生畜養殖，糧食主產區的小部分農戶放棄種菜，蔬菜、煙葉等主產區的大部分農戶放棄種 糧。消費方式持續向商品化演進，加工食品等工業制成品越來越普及。這一態勢在“十三五”期間還將進一步擴大。這一方面增大了農村生活垃圾的數量，另一方面使得農村垃圾構成更加復雜，除了農產品產生的垃圾之外，增加了大量食品包裝、電子、電器等廢棄物，同時與農藥、化肥包裝等生產性危廢垃圾混為一體，構成復雜、分成難、危害大。

5.城鎮開發建設規模擴張，小工業企業繼續被城市“擠出”

“十二五”期間，與工業化、城鎮化快速推進相適應，城鎮空間開發呈現出規模擴張、外延發展態勢，加上近年來不斷推出的各類 “創?！?，大量過去布局在主城、區域中心城市及區縣城的中小工業企業，由于規模小，土地單位投入及產出強度低、加之排放不達標等原因，被各級城市“擠”向鎮及以下的廣大農村。據重慶中小企業局調查，近年來，農村中小工業企業數量年均以兩位數增長，到2013年底，全市共有鄉鎮工業企業8.01萬戶。“十三五”期間，重慶市城市開發建設仍然處于規模擴張階段，加上市級特色工業園區對入駐企業要求更高，小工業企業進入工業園區的門檻更高，仍呈現向農村轉移的態勢。一方面，鄉鎮工業集中發展、環保設施較規范的空間載體規劃建設滯后。2013年底，全市小企業創業基地累計達135個，入駐企業6 004戶；市級農產品加工基地累計達到23個，入駐企業939戶；2014年底樓宇工業園達144個，入駐企業共計6 071戶。三類載體共入住企業1.3萬戶，占整個鄉鎮工業企業的比例僅為16%，其中，農產品加工企業進園率僅為4.3%相關數據來源于重慶市中小企業局。 。大部分鄉鎮工業企業依托鄉鎮或交通沿線分散布局，主要用地方式是租賃農民耕地或空置房屋，公共環保設施缺乏。另一方面，許多加工企業屬于家庭作坊式生產，科技含量低、加工工藝差、設備簡陋、技術落后、企業自建環保設施不配套或不運行，使得農村工業點多、面廣、處理設施欠賬大，污染治理形勢較嚴峻。

6.逆城市化顯現，市民休閑度假成為一種新常態生活方式

近年來，隨著經濟發展、收入增加、家庭轎車的普及，一方面為了消夏納涼，城鎮居民居住方式逐步呈現“兩棲”態勢，即城市一套房，農村一套度假房，帶來大規模的以旅游地產為主的農村空間開發；另一方面，休閑消費已成為城鎮居民不可或缺的消費方式，帶來鄉村旅游快速發展。近四年，到高山農村避暑納涼休閑游客人次年增長率41%，旅游總收入年增長率為46%。許多景區景點旅游旺季已出現人口過載現象。從“十三五”來看，一方面，城鎮居民休閑消費需求仍呈增長態勢；另一方面，農村旅游度假開發力度將進一步加大，以農戶為主體的鄉村旅游發展呈現快速增長勢頭。據《重慶市避暑休閑地產規劃（2014—2020年）》，到2020年全市避暑休閑地產發展需求總量為78.3萬套、建筑面積4161萬平方米，需規劃新建避暑休閑地產57萬套，總建筑面積3 000萬平方米。將形成圍繞三大避暑資源富集區、重點開發20個片區、優先集中成片打造8個片區的全市避暑休閑地產梯度發展格局。按照《重慶市鄉村旅游扶貧規劃（2012～2020年）》的目標要求，到2020年，全市建成農家樂8萬家，休閑農莊及度假村7 555個，民俗文化村368個，家庭旅店50 220家?！笆濉逼陂g，城鎮居民到農村避暑休閑數量會放量增加，景區景點及周邊會出現季節性過載，是未來農村重要污染源，也是農村環境治理和保護的重點區域之一相關數據來源于重慶市旅游局。 。

總體上看，重慶市農村污染源主要是集中養殖帶來的畜禽養殖糞便污染，化肥、化學農藥、農膜等外部投入品污染，集中居住帶來的農村居民生活污水及垃圾污染，農村小工業企業污染等。據專家估計，重慶市來自農業和農村的污染物貢獻占全市總量的60%左右。這些污染物對水體、大氣造成不同程度的污染，最終浸入土壤造成耕地污染。據調查，2014年，重慶市耕地土壤點位污染達20%左右，主要污染物是無機物鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛和有機物六六六、滴滴涕、多環芳烴、抗生素、激素等，污染程度大致與全國平均水平持平?！笆濉逼陂g，隨著工業化、城鎮化快速推進，農村勞動力空心化將是常態，種養業進一步向規?；⒕幼∠蚣谢?、消費向商品化演進，加之城鎮小工業被不斷擠向農村、城鎮居民避暑休閑放量增加等因素，都會不同程度對農業、農村環境治理和保護帶來新的壓力和威脅。endprint

三、農業、農村環境治理和保護面臨的主要挑戰

1.面臨投入投資需求較大與財力較弱的挑戰

農村環境與生態保護是典型的公共產品，也是政府提供給廣大農村居民基本公共服務的重要內容。和全國的情形一樣，與城市相比，重慶市農村環境治理和保護基礎設施建設、環保監管能力建設等起步較晚、欠賬大，累積的環境問題多，農業農村環境治理和保護面臨投資需求較大與財力較弱的挑戰。僅從解決農村常規環境污染源的設施來看，一是農村生活污水處理設施欠賬大，目前行政村生活污水處理覆蓋率只有10%，鄉鎮污水處理廠覆蓋率只有52%，且已建成的469座鎮鄉污水處理設施有一半運行不正常（含試運行）。二是農村生活垃圾處理設施欠賬大，全市小城鎮（含鄉場）生活垃圾無害化處理系統覆蓋率僅為36%，行政村生活垃圾有效收運設施覆蓋率僅占6.7%。三是全市4 000多個高山生態移民集中安置點及農民新村集中居住點，絕大部分都沒有規劃建設排污口及溝渠，沒有配套建設生活污水集中處理設施。四是全市20 000多家農家樂，80%以上沒有配套建設生活污水處理設施。僅這幾類基礎設施的建設，都需要巨額投入。按照重慶市2014—2017年完成2 000個行政村連片整治財政投資估算，平均每個行政村需投資110萬元，全市8 880個行政村總計投入98億元，按照目前中央財政與地方財政配套比例，需地方配套24億元。除了工程性投入之外，還需要運行和設施管護投入，據潼南調查，僅農村生活垃圾收運及設施管護，平均每個鄉鎮年均需支出80萬元。如果考慮鎮級污水處理、垃圾處理設施的運行維護費用，以及農村生活污水設施、安全飲水設施的維護費用，投資規模更大。重慶仍然處于欠發展階段、欠發展地區，無疑面臨投資需求較大與財力較弱的挑戰。相關數據來源于重慶市環境保護局和重慶市市政管理委員會。

2.面臨管控難度較大與監管能力較弱的挑戰

重慶大農村、大山區的特殊市情，污染源點多面廣，加之普遍存在規模經營缺乏經濟規模，無論是源頭預防、過程控制與末端治理，都需要龐大的監管資源。與農村環境治理和保護基礎設施建設相似，農村環保監管能力建設也相對滯后，目前雖然解決了鎮級環保機構及運行經費，但與農村點多面廣的要求還有較大差距，從監管主體看，還沒有建立起市-區（縣、自治縣）-鎮（街）-村四級聯動的監管體系；從基礎設施能力來看，各類檢測中心、檢測點及配套設施，信息共享平臺等基礎設施建設欠賬較大。“十三五”期間，重慶仍然面臨點多面廣、管控難度較大與監管能力較弱的挑戰。

3.面臨綜合集成與管理多頭、治理資源分散的挑戰

農村環境污染源類型多、點多面廣，環境治理涉及方方面面。如畜禽糞便治理除了環保處理設施配套之外，還與產業布局、循環農業發展等相關；農村生活垃圾及污染治理除了環保設施配套之外，與農村房屋、農民新村建設、高山生態移民點規劃建設直接相關等。治理效率最大化，客觀上需要綜合治理，集成治理。但從現行管理主體來看，呈現多頭管理格局，農業、農村環境治理和保護涉及環保、建委、農委、發改委、財政、市政、衛生、水利、交通、商委等眾多主管部門或關聯部門。由于目前農村環境治理的資金大部分來自中央及市級財政，且按照部門（條條）自上而下安排項目加以推進，資金來源渠道眾多，項目安排及資金配置主體眾多，導致資金使用分散，資源配置效率低。因此，進一步整合資源，建立起與綜合集成治理相適應的資源配置機制還面臨挑戰。

4.面臨制度供給不足的挑戰

一是管理運行常態化機制還沒有建立起來。由于長期以來重城輕鄉的影響，管理職能分界不清，許多市級部門職能沒有實質性延伸到農村，難以建立起農業、農村環境治理和保護管理長效治理機制。雖然重慶市成立了聯席會議制度，治理資金實行“打捆”使用，但總體上看，目前農村環境治理和保護還處于中央財政推動、項目帶動“動運式”治理階段。農村環境治理分工明確、職能清晰、責任落實的管理運行常態化機制還沒有建立起來。

二是農村環境治理設施建設投入及管護“受益者”分擔機制總體上說還沒有建立起來，政府統包統攬具有不可持續性。

三是農村環境治理和保護法制化建設滯后。除了國家上位法涉及農村環境污染治理相關法律法規滯后之外，農村環境污染等還未納入公益性訴訟范圍等。

四是政策創新滯后。如相關農業農村排放物的資源化利用及替代鼓勵政策、農業外部投入品限制及鼓勵政策、農業農村危險品回收及處理政策、環保治理設施投資鼓勵政策等目前還不盡完善。

四、重慶農業、農村環境治理和保護思路及對策

根據重慶基本市情特征，農村發展態勢對環境治理和保護帶來的新的壓力和威脅，以及未來面臨的機遇及挑戰，“十三五”期間，重慶市農業、農村環境治理和保護的總體思路是：共享為本，生態積累；鄉城聯動，全程滲透；創新驅動，多元集成。要著力構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。

1.加大財政投入力度，加快公共環保設施建設

加快公共環保設施建設，為農村居民提供公共環保產品，是政府的基本職責。針對重慶市農村公共環保設施建設滯后、欠賬大的實際，應按照政府主導、市場運行、公眾參與的思路加以推進。

（1）加大財政投入力度。除了積極爭取中央投入之外，市級財政應逐年加大投入力度，把環保投入占GDP比重、農村環保投入占整個環保投入比重納入政府年度工作目標，“十三五”期間，全市環保投入占比應略高于全國平均水平，農村環境治理投入占比應逐年提高。在向渝東北生態涵養區和渝東南生態保護區及貧困縣適當傾斜的前提下，按照區縣（自治縣）配套能力建立分區域的資金配置激勵機制，調動區縣（自治縣）對農村環境治理和保護的財政投入積極性，原則上，農村公共環保設施運行及管護資金應主要由區縣（自治縣）政府承擔，并納入常年財政預算。

（2）創新投融資模式。對小城鎮、大中型集中居住點的污染處理及供水，農村小工業基地及農產品加工基地污染處理等，有條件采取PPP融資模式，鼓勵社會資金投資農村環境治理。endprint

（3）設立農村公共環保設施維護資金。建議在農村安全飲水及小微型水利設施管護資金的基礎上，加以擴充，適當增加資金規模，仍由市、區縣（自治縣）兩級財政投入，市級資金全市統籌使用，農村生活污水、生活垃圾、沼氣池等設施可納入資金支持范圍。政府農村公共環保設施建設的財政資金，應重點投向農村安全飲水、農村生活垃圾、農村生活污染、農村飲用水源的保護、小城鎮（鄉場）垃圾處理場、污水處理廠、農村小工業基地及農副產品加工基地的公共環保處理設施等方面。

（4）引導和促進各類市場主體加快污染治理設施建設。針對重慶市生產單元小、對環保設施投入能力弱的實際，繼續實施并適當擴大“以獎促治”、“以獎代補”財政資金配置比例，另一方面建立污染者付費機制，引導和督促和“農家樂”、畜禽養殖場（戶）、鄉鎮工業企業投資建設環保處理設施，增強源頭防治及末端治理能力。

2.強化規劃龍頭作用，防止布局型污染

（1）把“以地定畜，總量控制”納入畜禽養殖規劃。要劃定土壤環境保護優先區域，開展污染土壤修復示范。除了嚴格執行“三區”規劃之外，針對行政村規劃嚴重滯后的實際，要加快編制行政村規劃，大大提升規劃覆蓋率，在行政村規劃過程中，改變過去重居住、輕環保、輕產業的問題，把環保配套設施建設納入行政村規劃。同時，按照“以地定畜，總量控制”發要求編制畜禽養殖規劃，對耕地與畜禽過載的現有養殖場，逐步實施搬遷，從空間布局上解決種養脫節存在的布局污染問題。

（2）加快農村鄉鎮工業空間載體建設。對大量進不了市級工業園區、散布在農村的鄉鎮工業企業，切實按照“工業進園”的要求，著力解決建設用地問題，加快推進“小工業基地”、“農產品加工基地”、“創業基地”等集中布局、集中治理的空間載體建設。

（3）嚴格準入，防止新的污染源產生。要總結重慶市農村環境連片治理過程中對畜禽養殖項目的經驗，對畜禽養殖、小工業企業及“農家樂”等三大類生產經營項目，在堅持“三同時”的同時，建立和完善縣—鎮—村三級審查制度，嚴格把好準入關，預防新增布局性污染。

3.加快農村環境治理和保護監管能力建設

（1）建立完善農村面源污染監測體系。逐步建立和完善國家、市、區縣（自治縣）、鄉鎮（街道）四級配套的農村面源污染監測體系，開展畜禽養殖廢棄物排放、農田氮磷流失、農田地膜殘留、耕地重金屬污染、農村生活污水和垃圾排放等周期性定位監測，不斷提升農村面源污染的監測能力和水平，定期發布農業生產生活環境質量狀況公報，實現監測與評價、預報與預警的常態化和規范化，為面源污染的治理提供有力的技術支撐。

（2）進一步加強基層環保監管隊伍建設。針對農村點多面廣，監管難度大的實際，在環保專業隊伍目前已經覆蓋鎮鄉的基礎上，整合水利、農業、國土、衛生等部門基層監管人力資源，形成綜合性的監管隊伍。

（3）加大監測能力建設，提高農村環境預防預警能力。在進一步完善監測技術規范及指標體系的基礎上，圍繞農村“五大”主要污染源，重點加大農村飲水水源、地表水、土壤特別是耕地土壤、規模畜禽養殖、工礦企業、農村外部投入品等污染源環境監測力度，加大財政投入，整合各相關部門的監測資源，建立監測信息共享平臺，切實增強農村環境預防預警能力，改變長期以來被動應訴、事后處置的局面。

4.建立常態化的管理體制及運行機制

農村環境治理和保護涉及市、區縣（自治縣）、鄉鎮（街道）三級政府及眾多主管部門，涉及數量龐大、布局十分分散的污染源主體，治理和保護工作貫穿農村生產生活全過程，是一個十分復雜的系統工程。因此優化配置管理資源，建立常態化的管理體制及運行機制，是提高管理效能的重要保障。針對目前重慶市農村環境治理和保護管理多頭、執法多頭、城鄉脫節、主體缺位、面域薄弱的實際，按照城鄉統籌、綜合集成的基本思路，建立起事項全覆蓋、空間全覆蓋、職責清晰、分工協作、責任落實的管理體制及運行機制。

（1）進一步延伸管理職能。按照城鄉一體的要求，切實推進相關主管部門管理職能向農村延伸，管理資源配置向農村傾斜，管理工作重心向農村下移，做到空間全覆蓋，真正解決有人干事、有經費辦事、有機構擔責的基礎性、長效性問題。

（2）充分發揮基層政府在農村環境治理和保護的橋頭堡作用。鄉鎮（街道），是轄區農村的直接管理主體，要從考核評價上強化環境治理和保護職能，從機構、人員編制、經費設施配置等方面增強管理能力。常駐城鎮人口達到3萬人以上的建制鎮，通過整合各“條條”延伸的監管人力資源，可設立環保分局。

（3）充分發揮村委會在農村環境治理和保護中的面域支撐作用。通過“費隨事轉”的方式，賦予村委會承擔各主管部門延伸職能，如環境巡查、監督等職能；通過“受益者付費”，組建“受益者協會”等組織創新，落實受益農戶承擔公共環保設施管護職責，分擔設施建設及運營費用；通過政府與農民簽訂環境保護協議，明確保護目標、驗收標準及政府補貼，逐步把農業補貼轉化為環保補貼。逐步建立“網格化管理”模式，事項到人、責任到人，形成事項全覆蓋、空間全覆蓋。

（4）按照屬地化原則，建立綜合環保執法機構。以環保牽頭，整合衛生、水利、國土、農業、公安等監察執法資源，在區縣（自治縣）一級建立和完善農村環境綜合執法機構，并延伸到鄉鎮。

（5）進一步建立和完善考核機制和工作機制。在減排、垃圾清運等單項工作納入考核的基礎上，加快制定農村環境綜合評價指標體系，由單項考核逐步過渡到綜合考核。

5.加快農業農村環境治理和保護適用技術研發及應用推廣

農業農村環境治理和保護的實用技術眾多，重慶農村環境治理和保護重點應關注農業投入品減量技術，包括測土配方施肥技術、病蟲害防治技術等；資源利用技術，包括有機肥生產技術、沼氣技術、秸稈利用技術等；污染防治技術，包括規模畜禽養殖污染防治技術、小型生活污水處理技術、生活垃圾分成及有機垃圾資源化利用和處理技術等。endprint

（1）加大農村環保實用技術研發及推廣力度。充分整合市農科院、市環科院、中科院重慶分院等科研資源，從項目安排、經費配置等方面，加大對農村環境治理保護的相關技術研發力度，并把研發成果及應用納入考核，充分發揮其“國家隊”作用。力推廣“產學研”模式，加大針對農村環境治理和保護的項目支持力度，鼓勵大專院校、科研院所與農業龍頭企業、種養大戶、專業合作社等開展技術合作。

（2）加快部門資源整合。整合市環保局、農委、土房局、水利局下屬的各類涉及農村環境治理和保護的技術資源，如農技站、土肥站等，在加強農村適用技術應用推廣投入的同時，強化效果考核和評價。切實發揮鄉鎮農業科技服務中心在農村實用技術應用推廣中的廣覆蓋作用。

6.大力發展循環農業，推進傳統農業向生態農業轉型

以充分利用農業廢棄物資源為途徑，以加快建設資源節約型、環境友好型社會為目的，以種養結合為主線，以沼氣建設、養殖污染治理為重點，促進農業生產、農村生活的物流和能流多層次循環利用，推動農業發展方式轉變，大力發展生態農業，增加森林、農田和草坡碳匯。實現節能減排、潔凈環境、降低污染等多重功效。

（1）以沼氣建設為抓手，大力發展循環農業。在面上推進一池三改的同時，考慮到農村青壯年勞動力大量外流，許多農戶退出養殖的實際，沼氣建設的重點是農民集中居住點、規模養殖場（戶）等大中型沼氣工程，在此基礎，結合農業特色種植業，因地制宜發展“豬—沼—果”、“豬—沼—菜”、“豬—沼—林”等各種循環模式，把沼氣工程從過去單純獲取能源為目的，轉化為能源回收、環境污染治理與畜禽養殖廢棄物資源化利用為一體的綜合性工程，形成“資源—廢棄物—再生資源”的農業物流和能流多層次循環利用。

（2）加大實施“五四三工程”，推進傳統農業向生態農業轉型。繼續建設生態田園、推行生態休耕制、發展生態產品、培育生態文化和扮靚生態家園等五項措施；加大推廣清潔生產技術、生態攔截技術、廢棄物無害化處理技術和資源循環利用技術等四項技術；建立和完善生態補償機制、生產臺賬管理機制和農田污染監控機制等三項機制。

（3）推進農村清潔工程示范建設。加大專項投入，重點實施清潔家園、清潔田園和清潔水源“三清工程”，推廣清潔化生產、資源化利用和無害化處理“三化技術”，建立自主管理、自我服務、自行發展的“三自機制”，逐步由點示范擴大到面推廣。

7.加快改革試驗，推進制度創新

（1）加快改革，建設統籌城鄉環境保護綜合配套改革試驗區。積極推進重慶市統籌城鄉環境保護綜合配套改革試驗區建設，推進農村環境保護制度創新。一是繼續深化農村公益性環保設施有償使用制度改革，參照農村安全飲水及農村水價綜合改革試點的做法，逐步把農村生活垃圾、生活污水處理費納入收費范圍，逐步建立起“受益者付費”的農村環保公益設施長效管護制度。二是針對化肥、農藥過量或不當使用、畜禽養殖排污，探索和建立農村污染排污收費制度，建立健全農村污染防控約束機制。三是加快綠色信貸改革試點，逐步將農村規?；笄蒺B殖等生產企業納入綠色信貸試點范圍；制定出臺重慶市排污權抵押貸款管理暫行辦法，推進排污權交易向農村覆蓋。四是推進環境污染責任保險改革，把農村重要污染工業企業、農村規模化畜禽養殖納入保險范圍。五是完善排污權交易制度。六是加快環保司法改革試點，逐步擴大基層法院“環保法庭”設立覆蓋面；盡快推進檢查機關提起公益訴訟立法進程，逐步建立公益訴訟代理人制度。七是建立生態補償機制，對生態涵養區和生態保護區加大生態補償力度。

（2）盡快制定和出臺農業農村環境治理及保護政策。一是針對農業外部投入品持續增加、畜禽糞便“擠出”效應凸顯、替代功能持續降低的實際，調整過去種糧獎勵等相關政策，制定畜禽糞便、農村生活垃圾及桔桿資源化利用政策，包括化肥、農藥特別是高殘留、高毒性農藥使用限制政策、生物農藥使用鼓勵政策、有機肥生產和使用的激勵政策、農藥包裝等危廢品及農膜獎勵回收政策等。二是進一步制定和完善鼓勵循環農業發展的相關政策，優化產業結構，轉變發展方式。三是針對農村生產生活單元小、污染源分散、單位環保治理投資成本高的實際，制定和完善比城市點源污染治理更加優惠的投融資政策，包括財政貼息、政府購買服務等政策，鼓勵社會資本投資農村污染治理。四是針對農村大量鄉鎮工業企業分散布局、治理難度大、“三廢”排放對農村環境特別是耕地土壤和水體污染危害大的實際，制定出臺農村小工業基地、農產品加工基地建設的相關政策，特別是用地政策，促進量大面廣的鄉鎮工業企業集中布局、集中治理。

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Abstract： Chongqing agriculture and rural environment management and protection is not only an important part of constructing ecological civilization， achieving green development， sharing development achievements， but also the support to ecological defense of the Upper Reaches of Yangtze River. The situation of agriculture， rural environment governance and protection in the future of Chongqing is relatively serious. According to the feature of basic situation of Chongqing， rural development trend brings new pressure and threat to environment management and protection but faces new opportunity and challenge. During the 13 five-year plan period， the overall idea of Chongqings agriculture， rural environment management and protection should be sharing-based， ecological accumulation， urban-rural integration， national penetration， innovation-driven， multiple integration， and the construction of ecological civilization institution system with clear equity， multiple participation， equal-emphasis on incentive-constraint and complete system.

Key words： Chongqing； agriculture and rural areas； environment management； ecological civilization construction； ecological function district

CLC number：F320.3；F323 Document code：A Article ID：1674-8131（2016）03-0027-10

（編輯：莫遠明）endprint