鼓勵城市機動車停車設施民營化的國內外政策比較

李雪梅，許紅（.首都經濟貿易大學，北京，00070；.河南省水利水電學校，河南周口，46600）

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鼓勵城市機動車停車設施民營化的國內外政策比較

李雪梅1，許紅2
（1.首都經濟貿易大學，北京，100070；2.河南省水利水電學校，河南周口，466001）

摘要：近年，中國大中城市相繼推出鼓勵路外停車設施建設民營化的政策。民營化可以在提高財政資金使用效益即改善納稅人資源的性價比的前提下，解決靜態交通問題，促進停車產業的獨立成熟。大多數產業的興起離不開政策的扶持，而適時適用的政策需要政府的前瞻力與決斷力。本文通過比較美國、日本以及中國臺灣和中國大陸大中城市相關民營化政策，借鑒既成功解決停車問題又成功促進停車產業發展的國家或地區的經驗。中國應該積極學習日本的制度體系和美國的市場化措施，尋找改進中國停車設施民營化政策的切入點，強調停車設施的供給和運營環節的同步市場化以建立合理的獲利機制，促進停車產業化。

關鍵詞：日本停車政策；美國停車政策；中國路外停車場民營化政策；停車產業化

一、引言

機動車停車位是機動車的互補品，兩者的規模應該匹配。這里的規模有兩個含義，一是指機動車車位數量符合國際交通標準：“車輛：車位”是“1：1.15—1：1.3”，其中固定車位是1：1，臨時車位是1：0.25左右［1］；二是指停車產業與汽車產業相匹配。而中國，以北京為例，2013年“車輛∶車位”是“1：0.51”，且停車產業尚未見雛形。停車溢出、交通擁堵等問題困擾著中國城鎮化的進程。

2012年路外停車場投資建設研討會上，陳雪梅比較國內大中城市對路外停車場建設的優惠政策，搜集了從2007年到2012年的18個城市共30條鼓勵政策，從土地政策、商業配套、稅費減免、獎勵補貼、收費政策五方面列舉分析，指出民間資本投資的三種途徑和香港停車定價完全市場化［2］。2011年王家和張曉東回顧并分析了美國城市停車政策，提出停車需求管理、停車管理差別化等五項建議［3］。2013年李景升和時間系統地介紹了日本停車場法律，提出停車產業化、設立停車場建設發展專項基金、完善停車場價格機制的建議［4］。

本文立足于已有研究的基礎上，選擇成功解決停車問題且成功促進停車產業發展的美國、日本以及中國臺灣和中國大陸6個大中城市的政策，從管理機構、制度體系、優惠政策等方面進行比較分析，探討改進中國停車設施民營化政策的切入點：一是政策名稱應該由“鼓勵社會力量建設停車場”變為“鼓勵社會力量建設、運營停車場”或“鼓勵停車場民營化”，強調供給與運營同步市場化；二是管理機構精簡為兩部門——北京市交通委員會和北京市公安局公安交通管理局，以使管理與監督分開；三是仿效日本建立中國的停車法律體系，提出主導性法規，如“停車場管理條例”及細則，“促進停車產業化規定”，“鼓勵路外停車場民營化辦法”等；四是仿效美國采取靈活的適于中國的市場化措施，如“受益征稅區”、“停車場代建費”等；五是政策融入前瞻性，引導停車產業。為中國新型城鎮化尋找更穩固的支點。

政策的當務之急是建立能吸引民營化的合理的獲利機制，不應僅提出停車設施供給方面的鼓勵政策，也應同時推出運營方面的優惠措施，尤其是定價。在中國，真正的困難往往都不是技術障礙，而是體制障礙——不放松管制，市場機制就是空談；不政策扶持，新興產業就舉步維艱。而市場是民營化賴以存在的外部環境。

二、研究對象選擇

1.選擇國家的依據

依據是成功解決停車問題并成功促進停車產業發展，所以，選擇日本和美國。

中國大陸與日本、美國最大的區別是：日本和美國以土地私有制和市場經濟為特色，中國大陸則是以土地公有制為特色。

中國大城市與日本比較接近，尤其是東京：東京的面積相當于北京的八分之一，機動車保有量800多萬輛；而北京是500多萬輛［5］。日本道路窄，但沿途停車場卻很多，在農村也有大型停車場，現在已難見無序停車；而且停車產業是日本最賺錢的行業之一［6］。

美國雖然與中國相去較遠，但較早經歷了停車問題，積累了以靈活的市場化措施解決停車難題的經驗。目前，美國的停車經濟每年提供約100萬個就業機會，收益260億美元，約占GDP的3.25%［7］。

2.選擇城市的依據

本文選取了臺灣和6個大陸城市，因為它們都經歷了快速城市化、機動化，停車矛盾比較尖銳。

臺灣效仿日本，建立起比較完善的制度體系，可以作為典范。但臺灣也是以土地私有制為主。

江浙是大陸經濟最活躍的地區，面臨停車問題較早，經驗教訓也多，尤其是杭州是中國首個鼓勵社會力量參與停車場建設的試點城市，也是停車政策最多的城市。中部選擇鄭州、武漢、合肥：鄭州的政策較多且細致，武漢的特色在審批環節，合肥在2014年剛剛推出優惠政策。西部選蘭州，蘭州更關注地下停車場。北京是中國地方性法規的風向標，停車問題突出，但優惠政策不多。

三、國內外對城市機動車停車設施的定性

停車設施的經濟屬性具有地域性，國外的“公共物品”到中國就變為“準公共物品”或“私人物品”，包括停車場。例如，美國、德國、法國、加拿大等國強調停車場的公共屬性，這與上述國家地廣人稀、經濟發達的國情有關。但是在日本、中國的大城市，土地稀缺人口集中，對停車設施的定性就會不同：比如日本住宅區的屋外停車場就定性為共有地基上的專用使用權［8］；中國，本文認為也應該更偏向私人物品，其中路外停車場就是為特定群體提供服務的具有外部性的準公共/私人物品。2010年中國在《關于城市停車設施規劃建設及管理的指導意見》中提及“城市公共停車設施是城市市政公用基礎設施”，把所有城市的公共停車場都上升為“公用”設施值得商榷，定性應依據各地情況而異，如北京就沒有把停車場納入城市公益事業體系。

另外，停車場的經濟屬性不是其享受優惠政策的前提。政策應根據停車場屬性制定，不能為了優惠政策而扭曲停車場屬性。

本文認為：城市機動車停車場，按所有權性質分類為私有停車場、專有停車場、集體停車場。私有停車場是指產權已私有化

四、國內外停車管理機構比較

1.美國、日本的停車管理機構

美國有專門的停車管理機構，權責明確，停車管理機構負責制定建設標準、設計要點、運營管理要求；私人開發商負責建設。由于機構單一容易形成集權，所以停車管理權下放到各州和地方政府，甚至單位（大學、公司、公園等）［9］。

日本沒有專門的機構，但管理職能由警察署和建設省（國土交通省）負責，權責清晰，見表1。日本是責任制國家，警察是公安也是交警［9］。

2.中國的停車管理機構

中國沒有專門的停車管理機構，但現實中的停車管理機構龐雜，以北京為例，如圖1。北京停車管理層部門眾多，管理權分割過細使權力趨于分散化，管理權、決策權、監督權混合致使權責不清。的停車場；專有停車場是指停放公車、公交車等的免費停車場（公車的定義目前尚未明確，暫定為用財政經費購買和供養的車輛）；集體停車場是指對所有車輛開放的收費停車場，為特定群體共享。其經濟屬性分別是私人物品、公共物品、準私人/公共物品。按所有權的特殊性把集體停車場分為路內停車場和路外停車場，分別具有負外部性和正外部性。

停車場的經濟屬性只決定其決策過程，不決定其供給方式。路外停車場的準公共/私人物品的屬性決定了其決策過程可以在公共抉擇和市場抉擇之間權衡。其供給方式是由停車場是車輛的互補品和停車場為特定群體服務的特點決定的，應該在市場供給和特定團體供給之間權衡。政府在資金不足、管理低效的背景下供給“非公共物品”是不合理的，所以路外停車場供給宜民營化即市場化。

路外停車場供給不足的根源在于體制障礙。

表1　日本、美國停車管理機構［9］

五、國內外停車制度體系比較

1.美國、日本的停車制度體系

美國停車制度體系有兩大特色：一是事前進行廣泛的考察論證，如《城市停車指南》是調查了67個城市后制定的，《停車指導原則》是對111個城市調查研究的結果［3］；二是制度詳細到精確的程度，如《停車生成》（2010第4版）對106種用途的地塊分別規定了路外停車最小配建標準［11］。

日本停車制度體系的兩大特色：一是制度體系健全完善；二是可操作性強，幾乎每一項政策都伴有實施細則。

圖1　北京的停車管理機構

日本停車場的典型法律有《停車場法》、《車庫法》、《道路交通法》。其中《車庫法》已成為世界緩解城市交通擁堵的最經典的法規。①《停車場法》、《停車場法施行令》、《道路交通法》：鼓勵路外停車場建設。②《機動車保管場所之確保法》（即《車庫法》）及其施行令：購車者自備車位。③《道路交通法》、《道路交通法規部分修正》和《確保車輛停車位相關法令部分修改》：遏制違章停車及停車引起的交通事故。④《東京都市條例法》：先建路內停車場，以路內停車場10年的收費建設容量為1萬輛的路外停車場，完工后全面廢除路內停車場［12］。

美國和日本的停車制度體系的構成如表2所示。

表2　美國、日本的停車制度體系

2.中國的全國性停車制度

中國與停車有關的全國性法規有：

①1988年《停車場建設和管理暫行規定》、《城市停車場（庫）規劃建設管理規定》、《停車場規劃設計規則（試行）》：規定停車場建設和標準。

②1 9 9 3年《城市居住區規劃設計規范》，于2002年修訂，是首個強制性停車規劃國家標準。在1993年之前建設的房屋沒有配建停車設施。

③2000年《機動車停放服務收費管理辦法》：“機動車停放服務收費實行市場調節價、政府指導價、政府定價3種定價形式。”

④2004年《汽車產業發展政策》：重申停車價格由政府控制；并首次原則性提出鼓勵個人、集體、外資投資建設停車設施。

⑤2009年，《城市道路路內停車泊位設置規范》。

⑥2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》：“鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目”。

中國的停車制度原則性強，操作性差；時滯長；法規不健全，未成體系，且集中于規劃環節，缺少主導性法規，缺少頂層設計，凸顯政府的不重視、不作為。這導致了停車場規劃、建設、經營等全局性問題的無法可依，也是停車管理體制不順、部門責任不清晰的原因之一。

六、國內外鼓勵停車設施民營化的優惠政策比較

停車設施民營化主要有兩個方面：供給和運營；具體反映在兩個環節上：供給方式和定價方式。在供給方式上，成功國家或城市普遍推出優惠政策以鼓勵民間資本進入；在定價方式上，普遍由市場定價，以保證民間資本獲利。

而中國，在供給方面，各城市的優惠政策“不完全”，在運營方面，管制沒有實質放松。中國缺少的是民間資本的獲利機制，這也是路外停車場供給不足的根源。

1.美國、日本停車設施民營化的優惠政策

（1）日本的優惠政策。日本以土地私有制和市場經濟為特色，土地私有率甚至高于美國。1998年新國土規劃法開始強調自下而上的規劃。1970年《關于建設停車場的基本政策的提案》提出停車場建設主體是民間機構，政府參與規劃。隨后不斷完善停車場建設的優惠政策以引導民間資本。具體的優惠政策見表4。

表4　日本公共停車設施民營化的優惠政策［13-15］

在需求上，“購車者自備車位”制度形成對路外停車場的需求，強調了車位是車輛的互補品的特性，促使車輛向路外停車場集中。

在獲利機制上，土地、稅收、貸款、補助政策旨在降低成本，尤其是貸款政策為建設者提供多種渠道取得低息或無息的長期貸款，而不限于銀行，這不僅有助于成本降低，而且保障投資的可持續性，向民間資本傳遞政府決心；其次，在收費制度上，政府不干涉民營路外停車場的收費，即允許市場定價，使民營化最終成為可能。

政策創造了需求，政策創造了利潤，政策又保障了可持續性，于是民間資本大舉介入，路外停車場的增多促成了日本停車產業的獨立。隨著路外停車場的增多，政府不斷減少路內停車位：1960年日本有6576個路內車位，1976年下降到1333個［32］，道路暢通了，交通擁堵就緩解了，而且保障了路外停車場的利潤。

（2）美國的優惠政策。美國也以土地私有制和市場經濟為特色，每塊土地都有產權證并有償轉讓，土地規劃自下而上。以20世紀70年代為界，美國的停車政策劃分為之前（1920～1960年）的以“滿足機動車停車需求”為指導思想的階段——以路外停車最小配建標準、停車免費為特點，和之后的以“控制停車需求”為指導思想的階段——以限制、收費為特點。

美國與日本、中國相去較遠，所以其民營化機制也會不同，可參看表5。

表5　美國停車設施民營化的優惠政策［3， 14-15］

美國最大的特色是靈活的市場化措施。

因為美國強調停車場的公共屬性，所以除了建設者自籌資金之外，地方政府也負責籌措資金。地方政府多采用發行地方債券作為融資手段，以其信用為擔保在民間資金市場上為停車場建設籌資。美國的地方債券（市政債券）市場相當成熟，產品豐富多樣，任何一種未來收入都可以被設計成債券，如退稅收入債券（Refunding Revenue Bonds）。其中州、地方政府發行的中長期債券包括普通債券和收益債券，前者為公共項目籌資，項目“公共性”強，使用者付費難以補償成本；后者為停車場等項目籌資，項目“公共性”弱，消費者易于識別，使用者付費可以補償成本，停車收費和稅收均可以作為債券的擔保［16］。

除發行地方債之外，美國的市場化措施還有：①“受益征稅區”（Benefit Assessment District），是一種地方政府的特種稅，是地方政府的一種融資工具，針對特定的不動產區域征稅，因為該區域得益于某個公共設施或其影響（外部性），導致該區域的不動產因此升值、企業因此受益；稅款用于該區域的公共設施的建設、維護和運轉。具體到停車場，則是指在停車場服務范圍內的企業和不動產所有者，按統一費率或按受益程度的大小，繳納稅款，目的是保障停車狀況的改善。該稅種的經濟依據是公共設施如停車場的正外部性［17］。②“工作地停車稅”（workplace parking levy或WPL），是指對提供工作地停車位超過一定數量的企業，按停車位數目征稅，允許稅收轉嫁，目的是緩解交通擁堵；征收停車稅的成本比收取擁堵費的成本低。稅款用于緩解擁堵的公共交通建設如增加有軌電車。該稅種的經濟依據是工作地停車位引致的交通擁堵等負外部性［18］。③停車場代建費（In-lieu parking fees），如果開發商達不到最小停車位配建標準，那么可以支付一定費用給當地政府作為公共停車設施建設基金。既使開發商的建設成本降低，又可以整合零散的停車位，有利于改善城市規劃［19］。④路內停車計時收費：隨著路內停車時間延長，收費增加，即只允許臨時停車或殘障人士停車，目的是保持道路暢通。美國禁止路內停車比日本要早，1928年芝加哥中心區禁止路內停車，是美國第一個取消路內停車的城市。禁止路內停車主要考慮的是道路的公共屬性［20］。⑤“停車受益區”（Parking Benefit District 或PBD），是指居民或商戶獲準劃定區域，面積可以超過停車咪表區域，在該區域內，允許用一部分停車咪表收入改善街道和人行道，鼓勵駕車者考慮其他出行方式，促進徒步、自行車和公交出行，而無需地方財政過多支出；即該區域受益于停車咪表付費者［21］。⑥停車場基金（parking fund）：資金來源于各種停車活動，包括停車執法，用于城市路內和路外停車場的運轉融資［22］。

控制停車需求的市場化措施有：①免費乘車證（free bus passes），是“雇主付費的公交激勵”（employer-paid transit incentives）的一種方法，是雇主提供給雇員的免費乘坐公交車的證明，是一種福利，目的是減少停車需求［23］。②停車折現方案（Cash-Out programs）：過去雇主常常為雇員提供免費停車位作為福利，不考慮雇員的其他選擇；而“停車折現方案”中的雇主提供給雇員多種選擇：免費停車位、免稅公交補貼（如免費乘車證）、現金，如果雇員選擇后的成本比雇主提供停車位的成本低，那么將有利于雇主［24］。③取消或減少最小停車位配建標準。美國經過幾十年的實踐，認識到最小配建標準使土地利用分散，機動車依賴加強，停車需求增長；于是逐步拋棄該標準［3］。

2.中國臺灣鼓勵停車設施民營化的優惠政策

臺灣也以土地私有為主，“農地農有，市地市有，富源地國有”。

臺灣效仿日本，成為中國唯一停車法規比較完備的地區。其鼓勵民營化的政策有：1984年《獎勵民間投資興建停車場辦法》、《獎勵民間參與交通建設條例》，1991年《停車場法》，1993 年《改善停車問題方案》，1994 年《臺北市公有收費停車場管理辦法》，2000年《獎勵民間投資興建停車場辦法（修正）》。主導思想是以“購車者自備停車位”與“賣車者提供停車位”相結合；以“擴大供給為主，抑止需求為輔”為階段性策略；以“路外停車為主，路邊停車為輔”；以“政府為先、民間為主”進行停車場的建設；并成立“停車場作業基金”；在所有法規中，運用最有利于投資人的法規［14］。

如表6所示，在資金來源上，無論日本、美國，還是我國臺灣，都可見政府的身影；其中日本和我國臺灣有專門的貸款制度。在收費制度上，日本、美國以及我國臺灣是相同的：民營停車場市場定價。我國臺灣的“停車場作業基金”與美國的“停車場基金”在資金來源和用途上近似。

表6　臺灣公共停車設施建設民營化的優惠政策［13， 14， 27］

接表6

3.中國大陸大中城市鼓勵停車設施民營化的優惠政策

目前，中國深陷停車困局的城市不斷增加，在全國性法規缺位的情況下，這些城市相繼推出地方性法規。本文逐項進行比較分析。

（1）適用優惠政策的停車設施類型。如表7所示，優惠政策適用的停車場不是所有的路外停車場，大多數城市有地點限制，個別城市有規模限制；而北京則是城區居住區的機動車停車設施，可是北京的優惠政策很有限。中國路外停車場占比很小，如上海約1%，北京約20%，而日本35%［25-26］；能享受到優惠政策的停車場更少，所以政策效果不會很明顯。所以，中國需要大力興建路外停車場。

（2）停車設施民營化的獲利機制——貸款政策和收費政策。政策的主要任務就是鼓勵民營化，包括為民營化建立獲利機制。

如表8所示，杭州和鄭州在鼓勵民營化方面起步較早，政策較多較全，但其貸款政策不具操作性。而其他城市尚無貸款優惠政策。

表7　適用優惠政策的停車場類型［28］

在貸款政策上，美國雖沒有特殊安排，但是美國地方政府也負責籌資，加之資本市場成熟穩定，融資渠道多樣；日本的貸款政策保障長期低息或無息的貸款，規定融資渠道有銀行、債券、基金、股市等；臺灣也強調政府協助獲取銀行貸款，早期甚至規定貸款機構和貸款比例；總之，在成功的國家或地區，貸款環節中都可見政府的身影。而在中國的貸款制度中不見扶持之手，中國的資本市場發育不良，資金來源渠道少，而這種狀況不是短期能夠改變的，如果不規定銀行貸款向停車場傾斜，那么民間資本就只能是孤掌難鳴了。

表8　貸款政策和收費政策［28］

在收費政策上，美國、日本以及我國臺灣都主要由市場定價。而中國的收費政策中卻可見政府的身影，尤其是北京，定價模式復雜，定價方式還與停車時長有關。其實，價格屬于市場范疇，不屬于管理范疇，而政府定價的后果必是市場失靈、企業虧損。加之政策時滯太長，如北京2006頒布《北京市居住區機動車停放收費管理辦法》征求意見稿，迄今仍未見正式法規，無法適應瞬息萬變的市場。

另外，中國的路外停車場占比太小，即使全部路外停車場都實行市場調節價，但是在低廉的政府定價和大量的路內停車場面前，又能有多大的影響呢？政府低價是不公平的，路內停車也是不公平的，是對社會資源效用遞減的使用，是對有車者的福利，對無車者利益的剝奪。

所以，政府一定要退出定價領域。而市場定價必須同步，不能有區域差別，否則難見效果；并隨著路外停車場的增多，逐步取消路內停車，或路內停車計時收費以取消路內長期停車。

（3）土地政策。中國大中城市，土地價值奇高，土地成本占建設成本的大頭，但不能因此把停車設施定性為公共物品，也不能因此要求政府劃撥土地。路外停車場（即一般理解的公共停車場），是準公共物品，應該由市場或共享團體供給；其供給困境的根源在于缺乏獲利機制——政府一定要從定價領域退出。獲利機制建立起來了，政府就無需劃撥土地，無需承建路外停車場。

另外，中國大中城市土地資源稀缺，所以未來的發展趨勢應該是地上立體機械停車場、地下立體機械停車場，這種趨勢政府應該預見到，并在土地政策中給予肯定和扶持，例如，對地下立體機械停車場，免繳土地出讓金，并給予產權。各城市鼓勵路外停車場建設民營化的土地政策如表9所示。

表9　鼓勵路外停車場建設民營化的土地政策［28］

（4）產權及經營期限。美國、日本以及我國臺灣都是以土地私有制為主，尤其是美國土地產權明晰，市場運作，所以不存在明顯的產權問題。而中國大陸的土地是公有制，產權主體是政府和集體，政府對劃撥土地有再分配權，對集體土地有征用權，產權不明確。所以有關停車場產權的糾紛十分普遍，集中在居住區停車場上，尤其是地下停車場，這與中國土地制度和《物權法》、《規劃法》等法規不健全或沖突有關。在此情況下，可以嘗試產權與經營權分離，因為當務之急是緩解停車矛盾，具體做法：首先成立“路外停車場基金”，然后，在所有權是集體的停車場中，把現有的產權不清或政府產權停車場的經營權拍賣，規定經營期限和市場定價方式，收入納入“路外停車場基金”，用于路外停車場的建設、維護與獎補，這樣有利于路外停車場的壯大和停車產業的發展（路外停車場是停車產業的主體）。蘭州自2012～2014年已四次以“招拍掛”方式出讓政府投資建設的機動車路外停車場和道路等公共設施的機動車臨時停車場的經營權，經營期限3年，收入用于機動車路外停車場的建設和維護［29］；但是，經營人必須遵守價格部門的定價——這是不合理的。

另外，地下立體機械停車場的產權應該歸投資者，以鼓勵其對空間的集約利用。

政府確定經營期限要進行調查論證，既要從政府的角度出發，考慮社會資源成本和效益的平衡，避免“無車者補貼有車者”的不公平和納稅人資源的效益遞減；又要從企業的角度，考慮民營資本的逐利性；還要展望未來，開發民生工程，扶持停車產業。北京和蘭州沒有這方面的規定。各城市鼓勵路外停車場建設民營化的產權及經營期限如表10所示。

表10　鼓勵路外停車場建設民營化的產權及經營期限［28］

（5）獎補資金來源。杭州和鄭州均提出了建立“路外停車場基金”。個別城市沒有規定獎補資金來源，如果沒有資金來源，那么相關優惠政策就形同虛設，不具操作性。

需要注意的是土地資源的公平使用和納稅人資源的效益不遞減，因為路外停車場服務的對象畢竟是特定群體，而不是社會公眾，所以，政府劃撥用地是不必須的，財政資金也需慎用。路外停車場獎補資金應該來自與路外停車場及停車活動，比如購車時繳納的路外停車場建設費，對路內停車場外部性的稅收，對部分停車場經營權的出讓收入等，可以參考日本“停車場作業基金”的來源。各城市鼓勵停車場建設民營化政策的獎補資金來源如表11所示。

表11　鼓勵停車場建設民營化政策的獎補資金來源［28］

（6）鼓勵民營化的其他優惠政策。表12列舉了其他方面的優惠政策。

“商業配套”政策，主要是針對路外停車場經營普遍收不抵支的現狀制定的，幾乎都有規模要求，鄭州和蘭州則是針對地下停車場。停車場占用空間資源，所以它具有整合其他業務的基礎，如汽車美容、加油等服務，而整合決策應該取決于企業而非政策。

“稅收制度”以杭州力度最大。中國的稅收工具對外部性的調節較少。路外停車場具有明顯正外部性，應該對其減稅或補貼；路內停車場具有明顯負外部性，應該對其征稅，稅收收入用于補助路外停車場。

“其他保障制度”中規定路外停車場周圍取消道路停車位，一是可以保障路外停車場的收入，二是可以還原道路通行本意、避免交通擁堵，最主要的是有助于扶持停車產業。取消路內停車應該成為新常態，而不限于某一路外停車場的周圍。

（7）政策的審批環節。武漢和北京力圖簡化繁瑣的審批環節并嘗試備案制。北京規定：居住區新建停車場一律實行備案制，不用辦理規劃、用地等審批手續，先把停車場建起來以解決停車問題。

表12　中國城市鼓勵路外停車場建設民營化的優惠政策［28］

七、借鑒意義

本文認為：在管理機構設置和制度體系建立上，應該向日本學習；在市場化措施上，應該向美國學習；另外，成立“路外停車場發展基金”。

1.政策名稱應從僅強調“供給”變為“供給與運營”并重

政策的首要任務是建立起民營化的獲利機制，不應僅提出停車設施供給方面的鼓勵政策，也應同時強調其運營方面，尤其是市場化定價。

目前中國各地的鼓勵政策的名稱大多是“鼓勵……投資建設停車場”，名稱本身就忽視了運營環節。政府要利用民間資本，就必須滿足它的逐利性。所以政策名稱應改為：“鼓勵停車場民營化”或“鼓勵社會力量建設、運營停車場”。

2.精簡管理機構，管理與監督分開

精簡管理機構，以北京為例，僅由北京市交通委員會和北京市公安局公安交通管理局組成。

北京停車權力分散和權責不清，所以當務之急是權力集中和管理權、決策權、監督權明晰。

權力分割應以“便于監督、提高效率、減少尋租”為準繩。如果是連續性因果行為，在其間傳遞信息會使交易成本顯著增加，比如時間成本、協調成本、空間成本，就不應分割或減少分割。否則，不僅浪費資源，而且延長政策時滯，使反饋客體模糊，為尋租創造機會。

如果北京單設停車管理機構，管理模式最簡單，因果行為的交易成本最小，但需要考慮增設機構的成本，所以簡單易行的方法是精簡管理層。

3.仿效日本建立停車制度體系

3.1建立完備的停車制度體系

發達國家都有全國性的、獨立的停車法律體系，我國臺灣也是這樣。根據亞洲開發行2010《亞洲城市停車政策》的報告，這些法律體系分為三類——傳統停車政策體系（滿足停車需求，最小停車配建標準）、停車管理政策體系（限制停車供給，管理停車供求）、市場化停車政策體系（以美國唐納德·舒普為代表）；市場化體系適合亞洲大多數城市，日本就是市場化體系：購車者自備車位，廣泛市場化定價，限制路內停車。中國應該在學習美國仔細調查研究論證的基礎上，仿效日本建立“可操作”的市場化制度體系［30］。

（1）出臺全國性的主導法規，比如《停車場管理條例及實施細則》。

條例中納入如下思想：明確停車場屬性的地域性和準私人/公共物品的經濟屬性；政府不是其供給主體，鼓勵多元投資建設，確定市場化供給和運營模式，尤其強調市場定價和有利于投資者的法規優先；取消路內長期停車；明確停車產業化方向及路外停車場是停車產業的主體；精簡管理機構，明晰權責，實行問責制。

實施細則中規定：購車時須繳“路外停車場建設費”，路內停車時須繳“路內停車稅”，以體現公平。

（2）出臺《鼓勵路外停車場民營化辦法》：①實行路外停車場備案制以簡化審批手續；②明確路外停車場主要以有償方式取得土地；③明確立體機械停車場在土地取得方式、稅收、獎補、產權和經營期限上優于一般路外停車場，尤其是地下立體機械停車場可以考慮大幅減免土地出讓金和給予產權等優惠；④成立“路外停車場發展基金”，其資金來源于路內與路外停車活動，主要用于路外停車場發展；⑤明確銀行和“路外停車場發展基金”向建設者提供長期低息貸款，積極推動債券融資和停車場公司上市；⑥明確稅收、獎補措施的扶持力度；⑦明確路外停車場一律市場定價；⑧對產權模糊的停車場，暫時產權與經營權分離；⑨鼓勵運用市場化措施進行微調。

（3）出臺《促進停車產業化規定》：①明確停車產業化方向及路徑（年度指標）；②明確“購車者自備車位”；③明確停車場的獲利機制；④明確采取市場化措施調節停車場格局：促進路外停車場建設，遏制私有停車場并慎用最小停車位配建標準，減少直至取消路內停車場；⑤明確停車業從房產物業中剝離，以加速停車業獨立。

杭州從2004年首先開始鼓勵社會力量投資路外停車場建設，歷經十年，政策逐步細化、具體化，向著市場化、民營化、產業化不斷靠近。2014年杭州出臺《鼓勵和推進杭州市區路外停車場產業化發展的實施辦法》，是中國首部關于停車產業的立法。

3.2“購車者自備車位”要成為一種制度

臺灣仿效日本的“購車者自備車位”政策，推出“購車者自備停車位與賣車者提供停車位”相結合的政策，效果卓著。日本和我國臺灣，無論政策的初衷如何，都從法律上保障了對路外停車場的需求，而隨后對路外停車場建設民營化的優惠政策刺激了路外停車場數目的增長，客觀上促進了停車產業的發展。

1998年北京曾推出過“停車泊位證明”政策，目的是規范“增量”車輛的自有停車位，逐步實現“一車一位”，樹立“購車有位、停車入位，有償使用車位”的觀念，但因配套法規、后續政策不健全，停車場不申報備案、制造假房產證明、不在租用的停車位停放車輛等問題相繼出現，于2004年取消［31］。雖然政策失敗，但方向是正確的，現在有了經驗和教訓，只要注意后續政策的及時性，加大對違法行為的打擊力度，北京“停車位證明”在完善后還可以再次推出。

4.仿效美國的市場化措施

美國與中國相去較遠——美國的土地私有，規劃自下而上，中國土地公有，規劃自上而下；而且，美國地廣人稀，中國尤其是大中城市土地稀缺人口集中。

但美國的靈活多樣的市場化措施值得中國借鑒。比如“受益征稅區”、“工作地停車稅”、停車場代建費、路內停車計時收費、“停車受益區”；控制停車需求的措施有“雇主付費的公交激勵”如免費乘車證、停車折現方案、取消或減少最小停車位配建標準。近年唐納德·舒普提出了“路內停車按市場出清價收費”；“路內停車收入用于社區改善”；“減少或取消路外停車配建標準”等以建立市場化政策體系為目標的市場化措施。

中國可以仿效上述措施，或稍加變動后應用于實際，如“受益征稅區”、“停車場代建費”、“路內停車計時收費”，就可以直接用于中國；由于美國與中國的停車業發展階段不同，所以，“停車受益區”可以隨著咪表的推廣應用于停車矛盾不是很突出的城市，并配合“路內停車計時收費”；而“工作地停車稅”應該隨著路外停車場數量增多而逐步采納。也可以根據中國的特點采取適合國情的市場化措施，如產權與經營權分離后的經營權拍賣。

5.成立“路外停車場發展基金”，引導停車產業走向成熟獨立

目前中國大中城市停車位缺口約50%左右，“停車溢出”導致的交通擁堵隨處可見，所以增加停車場數量迫在眉睫。那么增加哪種停車場供給更能解決問題呢？——路外停車場。因為路外停車場在解決“停車溢出”、擁堵等問題上，效率是最高的，日本東京目前的停車場比例：配建停車場占60%，路內停車場5%，路外停車場35% ；另外，“路外停車場”與“配建停車場”在土地利用上是矛盾的，前者趨于集中，后者趨于分散，而中國大中城市應以“集中”為趨勢；同時遏制并減少路內停車需求，因為路內停車場不僅浪費時空資源，而且妨礙交通。

路外停車場應是停車產業的主體。政策應有目的地培育“路外停車需求”，盡快推出如日本的“購車者自備車位”或臺灣的“購車者自備停車位與賣車者提供停車位”政策；盡快修改“貸款制度”和“收費制度”，保障路外停車場的供給和運營；盡快成立“路外停車場發展基金”，資金來源于“路外停車場建設費”，“路內停車稅”，“停車場經營權的出讓收入”等，用于路外停車場的建設與運營。

從美國、日本的經驗看，“管理成本低、現金流穩定”是成熟停車產業的兩大特點，也是中國停車產業的未來。

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李雪梅，北京交通大學經濟管理學院，教授，博士生導師。

許紅，北京交通大學經濟管理學院應用經濟學產業經濟學，博士研究生。

E-mail： 13113095@bjtu.edu.cn

Comparing Domestic Policies with Foreign Ones about Encouraging Privatization of Parking Facilities Construction

Xuemei Li1， Hong Xu2
（ 1.Capital University of Economics and Business， Beijing， 100070， China；2.Henan School of water resonrces and hydropower， Henan， Zhoukou， 466001， China）

Abstract:China encourages privatization of parking-facilities construction and tries PPP mode， which contributes to not only settling static traffic problems andsaving financial capital， but also parkingindustry independence and mature.Most industries can't do without policies support and appropriate policies imply governments' foresight and determination.This paper will compare domestic policies with foreign ones about privatization， learning from successful countries' experience in solving the parking problem and promoting the development of parking industry， China should positively study Japanese system and America market-oriented measures to find entries to improve our parking facilities privatization policies， at the same time， emphasizing the market of supply and operation synchronizes in order to establish profit mechanism and promote parking industrialization.

Key words:Japanese parking policy； American parking policy； Chinese parking policy encouraging privatization of public parking construction； Parking industrialization

中圖分類號：F572.88

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7866 （2016） 03-298-21

DOI:工業經濟論壇 URL: http//www.iereview.com.cn10.11970/j.issn.2095-7866.2016.03.008

作者簡介：