“目標引導制度”為可再生能源長期發展奠定政策基礎

文 | 秦海巖

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“目標引導制度”為可再生能源長期發展奠定政策基礎

文 | 秦海巖

雖然我國可再生能源產業取得長足進步，并正在形成一個可以引領全球發展的戰略新興產業，但其所面臨的挑戰比發展之初更為艱巨。為此，國家能源局發布的《可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，從頂層設計著手化解問題，為可再生能源長遠發展奠定政策基礎。

首先，文件落實了可再生能源優先發展戰略地位。以可再生能源為代表的新的能源革命已經來臨。歐美各國及許多發展中大國，都在積極行動，加速推進能源轉型，搶占全球新一輪發展先機。然而面對勢不可擋的時代浪潮，雖然我國制定了《可再生能源法》，產業走在世界前列，但可再生能源戰略地位始終沒有明確。煤炭在未來相當長時期內作為主體能源，維持高消費比例的認識仍根深蒂固，尤其一些地方政府，著眼于眼前和局部利益，不僅未重視發展可再生能源，反而對其進行限制，致使棄風、棄光、棄水愈演愈烈，企業蒙受巨大損失，產業發展后勁被“釜底抽薪”，一個好不容易培育起來，可與全球先進水平匹敵的高端制造產業面臨瓦解。而仍有人錯誤認為，這是因為可再生能源過快發展造成。同先進國家超過30％、乃至50％的可再生能源電力占比相比，我國風電在電源結構中占比僅3％，光電還不到1％。在可再生能源電力比重很低的情況下，電力系統運行和市場消納問題已十分突出，說明我們缺乏明確的定位、目標和手段。文件的出臺，從建立明確的開發利用目標入手，落實了可再生能源的戰略地位，解決了之前空有發展口號，沒有具體目標的問題。有了目標，發展才可持續，行動方能落地。

其次，文件是落實國家氣候變化減排承諾的具體行動。黨和國家領導人在國際上鄭重承諾，2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15％、20％。要實現上述目標主要靠零排放電力來完成，其中包括風電、光電等非水可再生能源電力。據測算，到2020年非水可再生能源發電裝機要達到4.25億千瓦，發電量6500億千瓦時左右，在全社會發電量中占比9％以上。具體到風電和光電，并網裝機規模至少分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦。文件提出9％的指標正是為確保實現2020年15％能源結構調整目標的具體行動，向世界表明中國政府履行減排承諾的決心。

再次是文件落實了責任，加強監督，以保證政策實施效果。各省級能源主管部門負責做好規劃，制定本地區的非水電可再生能源電力比重指標和本地區電網企業、發電企業的比重指標并督促其完成。同時，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責任。按年度監測本地區可再生能源發展關鍵指標，上報國家能源局。引導性目標通過明確責任主體和建立一套監測評價制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地。

同時文件提出了可再生能源電力證書（綠證）交易制度，是推動火電外部成本內部化的有力措施。綠證是一種可交易的、能兌現為貨幣的憑證，是一種轉讓可再生能源的環境效益等正外部性所有權的交易工具。現實中為美、日以及眾多歐洲國家普遍采用。據測算，火電完全成本是其現行價格的2-3倍。在火電外部成本沒有內部化的情況下，可再生能源電力不可能在市場上與其競爭，只有靠補貼才能發展。通過要求火電企業購買綠證，是一種外部成本內部化的手段，可以有效解決目前電價補貼中的兩個問題：一是可再生能源電價補貼缺口問題。這是由于目前征收額度不夠，征收標準每次調整手續繁復，同時電價附加不能按時足額征收上來。另一是補貼方式需作調整。按照電改方向，電價會逐步取消政府定價，形成以市場為基礎的價格機制，目前在火電標桿電價基礎上的補貼方式，也需要做出相應調整。綠證交易制度的建立，可為解決上述問題，和建立可再生能源電力市場化的補貼方式奠定基礎。但是，要考慮到任何制度都有利弊，政策環境、發展階段、技術條件都是制度能否實現目標的基礎，所以新政策出臺前要充分論證，認真研究，全面考慮。