再見，2600年鹽業專營史

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再見，2600年鹽業專營史

持續十年之久的食鹽專營制度改革方案終于塵埃落定。國務院5月5日公布的《鹽業體制改革方案》提出了打破食鹽區域、行業壟斷，放開政府定價，改革食鹽儲備體系等重點任務。這標志著在我國存在了2600年的食鹽專營制度成為歷史。

鹽業專營是與民爭利的樣本

近幾十年來，隨著經濟發展，國家財力逐步增長，過去必不可少的鹽稅，在國家財收中占比越來越低。如今，鹽稅占國家稅收的百分比由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。

然而，國內食鹽出廠價在每噸470元，多年未變，且目前食鹽零售價都在每噸4000元以上，中間利差能達到8.5倍以上。如此暴利讓不同地區的壟斷集團都爭紅了眼，這才有了“不得跨區域銷售”的規定：“我的地盤我做主”，外人休得“分肥”。

事實上，關于鹽業的改革，早已啟動，只是進展不大。

在2009年年底，國務院國資委企業監事會監事陳國衛“炮轟”中鹽集團稱，“中國鹽業專營制度改革應該加速推進，要破解國企壟斷經營。但是中國鹽業總公司強烈地反對這場改革。”

中投顧問食品行業研究員向健軍表示，關于取消食鹽專營的討論持續多年。但遲遲未出現的原因，一個是對食鹽安全性的考慮，另外就是利益既得者的阻撓。

據國際控制碘缺乏病理事會的統計，世界上碘鹽覆蓋率超過90%的國家有30多個。其中，只有中國等少數國家或地區實行專營專賣體制。

在2011年4月，鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。課題組認為，食鹽加碘不等于食鹽專營。專營這種高度壟斷的管理體制，導致經營效率較低、壟斷滋生腐敗、產銷矛盾突出等問題，食鹽專營代價高昂。

明代著作《天工開物》中所描繪的制鹽和煉鐵場景

課題組建議用3到5年左右的時間，采用“三步走”戰略進行改革。第一步，用1到2年進行結構調整。第二步，特許經營，用1到2年培育新的銷售主體，包括取消食鹽產銷計劃、市場化采購、食鹽經銷采用招投標制等。第三步，在特許經營到期后，食鹽市場自然放開，全部食鹽定點企業可自由銷售其合格產品，國家市場監管部門（質檢、工商、衛生）各司其職，做好碘鹽質量監管和碘鹽覆蓋率監測。小小食鹽蘊含了一篇數千年國家與國民關系的鴻篇巨制，當下“法治中國”“簡政放權”正驚濤拍岸，鹽業專營這與民爭利的千年舊制陳規終將被席卷而去。

庶民的勝利與寡頭的狂歡

此次改革，食鹽生產企業可以放開手腳了，和鹽業公司成為平等的合作關系后，不再處于完全被動的狀態了。

一種商品從長期的國家專營模式中脫手，價格、質量、安全，方方面面的變化會是怎樣的，老實說，市場沒有太多“歷史經驗”提供答案。

一部分人認為，放開食鹽專營，發達城市的食鹽零售價格在放開初期的確有可能下降，但欠發達的偏遠地區則可能因運輸成本高而漲價。而且從長遠來看，哪怕是在發達城市，食鹽也會像棉花、糧食等多種產品一樣，在最終走向市場競爭之后，價格可能還是會上漲。

有學者分析，食鹽放開只會是一個利益再分配的方式，一些大型國企事實上已經形成了準壟斷的格局，生產資料仍將掌握在各個鹽業公司手中，普通商戶競爭上游利潤的機會很小。目前食鹽價格其實是偏低的，主要是依靠壓榨鹽礦利潤來實現的，食鹽放開，鹽礦利潤訴求需要釋放，價格上升可能成為大概率事件，而屆時由國家掌控的定價權可能會轉移到這些寡頭手中。

實現市場競爭多年的美國，500g（一斤）食鹽的售價普遍在2美元（約合人民幣13元）以上，是目前國內袋裝食鹽價格的數倍。市場化帶來的寡頭壟斷不一定比專營壟斷更好。

此外，在一個不夠規范的市場環境下，劣幣驅逐良幣的情況并不少見，鹽政執法部門取消，職權并歸工商以后，質量監管如何到位也是值得思考的問題。

經濟學原理和多年改革實踐均告訴我們：只要市場能充分競爭的領域，政府就不應再指定價格。此前國內的食鹽專營是以加碘作為前提的，但這個生產環節中的技術問題，并不必須“專營”來做保障，市場化之后仍舊可以專項監管。但如果因控制不了壟斷，價格反而攀升；因監管不能及時跟上，安全風險反而加大則有悖于改革者初衷。

能否政企分離、打破專營

此外，長期以來，鹽業專營體制最為詬病的就是政企不分。

新《方案》提出：探索推進食鹽安全監管體制改革，研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。這一表述似乎意味著，鹽業部門政企合一的局面短期內難以改變。

“令人不解的是，新方案仍保留了‘完善食鹽專營制度’。舊體制的核心是管控，并由專營辦法制度化，由此產生壟斷。而改革的核心是放開。”相關人士表示，鹽業體制，改革與否，非此即彼。

接下來，如何“研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門負責”，徹底改變壟斷性質的專營體制，才是鹽改取得決定性勝利的關鍵所在。可以預見，伴隨鹽改方案逐步實施和行業發展，鹽改還將進一步繼續，直至政企分離、徹底取消食鹽專營。

綜上所述，破除食鹽行政壟斷只是改革之始。取消食鹽專營之后對存在市場競爭不充分、交易雙方地位不對等、市場信息不對稱等問題的領域，還需研究制定相應規則，引導經營者價格行為。此外，如何兼顧推進鹽業產業轉型，提高產品質量，借力做好鹽業國有企業改革，是改革者必須思考的問題。而防止食鹽市場價格波動，構建市場經濟條件下的鹽業市場新秩序，更是改革之后政府需要承擔的責任。

（《齊魯晚報》2014.11.4、人民網2016.5.6等）