業主“次級抗爭”與城市社區的治理困境
——基于B市“CC花園”的實證分析

胡潔人1鄭揚2（1.同濟大學法學院/知識產權學院，上海200092；2.同濟大學政治與國際關系學院，上海200092）

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業主“次級抗爭”與城市社區的治理困境
——基于B市“CC花園”的實證分析

胡潔人1鄭揚2
（1.同濟大學法學院/知識產權學院，上海200092；2.同濟大學政治與國際關系學院，上海200092）

[摘要]城市社區業主的“次級抗爭”，是指業主發起針對開發商和物業公司的“初級抗爭”之后對抗業委會的抗爭行動。“次級抗爭”的出現，使得我國城市社區面臨物業公司、開發商侵權和內部成員分裂的雙重困境。本文采用“過程追蹤”的研究方法，通過對中國B市的典型新居民區——“CC花園”內業主增選、罷免業委會的社區沖突過程的研究，發現物業管理制度的缺陷、業主和業委會之間委托代理的關系以及兩方不對稱的權力格局，會導致業主原來針對開發商和物業公司的“初級抗爭”轉化為針對業委會的“次級抗爭”，且這兩種抗爭之間存在著一定的演化邏輯。未來中國的城市社區治理需要培養業主組織的可持續能力，制定共同遵守的規則，并強化問責機制以實現“業主——業委會”的權力平衡并打破現有的社區治理困境。

[關鍵詞]業主初級抗爭次級抗爭城市社區治理

一、引言

隨著20世紀80年代中期以來我國城市住房體制的改革，街區權力結構由原來的政府和企事業單位包攬社會管理和社會服務開始逐步回歸社會和社區，社會成員由原來的“單位人”向“社會人”過渡。這種轉變不僅愈加突出社區在現代化進程中的地位、價值和功能，也使得業主這一新型群體開始興起。由于私有財產是進入公共領域的不證自明的條件，①漢娜·阿倫特：《人的境況》，王寅麗譯，上海世紀出版集團2009年版，第42頁。與居住相關的事務也超越了個人私域的范疇，并成為日常生活的政治。②孟偉：《日常生活視野下的業主維權與城市政治》，《理論探討》2007年第4期，第38-40頁。住房私有化和物業侵權所催生的業主抗爭運動，隨之成為城市社區治理面臨的重要問題。③陳鵬：《當代中國城市業主的法權抗爭——關于業主維權活動的一個分析框架》，《社會學研究》2010年第1期,第34-63頁。作為房屋產權擁有者，業主對社區公共事務的介入，也經歷了從“群眾性參與”到“權益性參與”的轉變，④楊敏：《公民參與、群眾參與與社區參與》,《社會》2005年第5期，第78-95頁。而這一過程，蘊藏著“行動鍛造公民，抗爭產生社會，維權變革中國”的積極意義。①郭于華、沈原：《居住的政治——B市業主維權與社區建設的實證研究》，廣西師范大學出版社2014年版，第36頁。大部分業主抗爭的目的不僅是對自己私有產權的維護和利益受損的追訴，也是為了更好地改進基層社區的治理模式。業主自治和抗爭行動的出現在客觀上會成為既有社區治理格局改變的推動力。

但是在中國“強國家-弱社會”的權力格局下，政府對城市基層社區的控制一直是全面且高效的。現有城市社區的業主抗爭和對社區公共事務的參與未能改變國家主導的治理模式。業主抗爭的背后存在著轉型期權力再分配的困境，在這場由國家自上而下發動的改革中，市民社會的權力增長緩慢且只能被動地依賴國家權力的讓渡，社會力量成長面臨著“市場化和國家化”的雙重危險。②徐琴：《轉型社會的權力再分配——對城市業主維權困境的解讀》，《學海》2007年第2期，第123-128頁；史云桐：《社會生產的雙重困境：“國家化”與“市場化”》，載郭于華等主編：《居住的政治——B市業主維權與社區建設的實證研究》，廣西師范大學出版社2014年版，第57-108頁。在業主抗爭的過程中，一方面，業主所要追求的社區治理秩序與原有的社區治理秩序之間，難免會出現摩擦，進而引發一系列的矛盾；另一方面，由于我國缺乏公民社會的傳統，社會力量在參與公共事務時，其自身也存在著能力欠缺、規則意識不夠等亟待突破的困境，這些不足也會影響到其行動目標的達成。因此，在中國城市基層社區中，住房產權對政治積極性的促進作用僅局限在特定的情景當中。③李駿：《住房產權與社區政治參與：中國城市的基層政治民主》，《社會學研究》2009年第5期，第57-82頁。

就現實情況來說，當前城市社區中，不僅業主和物業公司、開發商之間的利益斗爭普遍存在，各種業主權利受損的事件頻繁發生。業主與業委會之間的矛盾也日益突出，業主針對業委會所發起的抗爭行動正在成為社區治理的新問題，并且呈現愈演愈烈的趨勢。這種矛盾使得我國的城市社區陷入要面對物業公司、開發商侵權和內部成員分裂的雙重困境。由于兩種不同形式的抗爭存在時間上的先后順序，本文嘗試將業主針對物業公司和開發商的抗爭稱為“初級抗爭”，將業主針對業委會的抗爭稱為“次級抗爭”，以此作為解釋業主不同抗爭行為的理論框架。并在此基礎上探討當前中國城市社區的業主“次級抗爭”是如何發生的？是什么原因使得業主群體將抗爭的矛頭指向了自己的組織——業委會？這種帶有“內斗”色彩的抗爭與業主針對物業和開發商的“初級抗爭”有什么關系？社區沖突中暴露出了中國社會力量發展及城市社區治理所面臨的哪些困境？該如何化解這些沖突以實現基層自治和社區和諧？

本文通過對B市CC花園居住區業主群體與現任業委會之間沖突的“過程追蹤”，展現了業主從“初級抗爭”到“次級抗爭”行動的詳細經過，并深入分析其演變邏輯和對基層治理的影響。文章第二部分回顧了國內外關于業主抗爭問題的主要文獻，隨后文章提出并具體分析了“初級抗爭”和“次級抗爭”的概念內涵并在第三部分通過對CC花園業主抗爭的案例的展示，深入分析該小區業主由“初級抗爭”到“次級抗爭”演化的邏輯關系和社區治理面對的困境。第四部分結合案例論述制度缺陷、委托代理困境與權力異化對業主抗爭行為和社區自治的影響。最后基于對個案分析反思的基礎上提出我國城市社區治理的對策和建議。

二、業主抗爭與社區基層治理

由于業主抗爭涉及到城市社區治理體制、基層民主政治建設以及國家與社會關系等多個方面，故而對這一問題的解讀也有較多的視角。首先，就業主抗爭的手段而言，作為一種發生在城市基層的抗爭行為，學界自然而然地將“依法抗爭”④KevinJ.O’Brien&Lianjing Li，Rightful Resistance in Rural China，Cambridge University Press，2006，P.3.的概念應用到對業主抗爭行為的解讀當中，“依法抗爭的策略在業主抗爭過程中被廣泛使用，但同時，業主也采用了與農民群體不同的抗爭方法，這表現他們對司法手段的較多依賴”。⑤Yingwu & Ngai-ming Yip.，“The Homeowners’Protest in Beijing and Guangzhou：Rightful Resistance and Beyond”. The International Journal of Interdisciplinary Social Science. 2010，5 （3）：513-524.張磊運用資源動員、政治過程等有關社會運動的理論，指出適當的行動策略、有效的動員、豐富的抗爭資源等條件是我國業主維權抗爭取得成功的核心要素。①張磊：《業主維權運動：產生原因及動員機制——對北京幾個小區的個案考察》，《社會學研究》2005年第6期，第1-39頁。石發勇則指出了“關系網絡”對維權行動成敗有著直接影響，那些善于運用各種關系作為武器進行維權的社區居民往往更容易取得成功。②石發勇：《關系網絡與當代中國基層社會運動——以一個街區環保運動個案為例》，《學海》2005年第3期，第76-88頁。同時，業主的訴訟維權為業主營造了抗爭空間，而新聞媒體的關注則增加了訴訟的“法律量”。③王恩見：《機會空間、基層治理與業主訴訟維權》，《吉首大學學報（社會科學版）》2014年第4期，第60-64頁。

其次，在業主抗爭的特征上，在一個由國家占主導地位的社會中，業主抗爭帶有“非正式政治行動”的色彩。④張緊跟、莊文嘉：《非正式組織：一個草根NGO的行動策略——以廣州業主委員會聯誼會籌備委員會為例》，《社會學研究》2008年第2期，第133-150頁。熊易寒通過對上海郊區社區個案的研究，指出中產階級的政治參與具有“業主能動主義”的特征。⑤熊易寒：《從業主福利到公民權利——一個中產階級移民社區的政治參與》，《社會學研究》2012年第6期，第77-100頁。陳鵬則將業主抗爭視為“法權抗爭”，認為國家在憲法層次所給予私有產權的保護成為了業主群體進行抗爭的依據，法律成為了一種提供行動合法性的“話語”資源。⑥陳鵬：《當代中國城市業主的法權抗爭——關于業主維權運動的一個分析框架》，《社會學研究》2010年第1期，第34-63頁。劉子曦則認為，由于缺乏相應的社會空間，業主抗爭過程中，法律呈現出“維權武器”與“維權瓶頸”并存的二重屬性。⑦劉子曦：《激勵與擴展:B市業主維權運動中的法律與社會關系》，《社會學研究》2015年5月，第83-111頁。朱健剛根據對廣州南園的案例研究，對業主抗爭提出了“以理抗爭”的解釋框架，并強調這種“理”受到多重文化因素的影響。⑧朱建剛：《以理抗爭：都市集體行動的策略——以廣州南園的業主維權為例》，《社會》2011年第3期，第24-40頁。莊文嘉分析了業主抗爭層次的變化，指出當下的業主抗爭已經出現了向不合理的社區治理規則和法律法規表達抗議的行動取向。⑨莊文嘉：《跨越國家賦予的權利？——對廣州市業主抗爭的個案研究》，《社會》2011年第3期，第88-113頁。

從抗爭所能產生的影響來看，有相當一部分學者認為，作為一種都市運動，業主和業委會的崛起，體現了中國住房體制改革的政治效果，意味著一場居住革命，是公民社會崛起的先聲。⑩L. B. Read，“Democratizing the Neighborhood？New Private Housing and Homeowner Self Organization in Urban China”，The China Journal，2003，PP.31-59；夏建中：《中國公民社會的先聲：以業委會為例》，《文史哲》2003年第3期，第115-121頁；鄒樹彬：《城市業主維權運動：特點及其影響》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》2005年第5期，第44-49頁。抗爭者所表現的規則意識和權利訴求，是中國政治發展的象征。(11)Lianjiang Li，“Rights Consciousness and Rule Consciousness in Contemporary China”，The China Journal，2010，PP.47-68.與此類觀點相對應的是，石發勇則強調，就內部效應而言，這些市民組織（業委會）可能導致和加劇少數既得利益業主精英排斥大眾參與的寡頭統治和準派系政治，進而損害基層治理和社區民主。(12)石發勇：《業主委員會、準派系政治與基層治理——以一個上海街區為例》，《社會學研究》2010年第3期，第136-158頁。通過對跨小區業主聯盟的比較研究，黃榮貴等人發現物業管理制度對小區業主的抗爭行動有著決定性的影響，并進而論證私有產權是發育市民社會必要但不充分條件。(13)黃榮貴、桂勇：《為什么跨小區的業主聯盟存在差異——一項基于治理結構與政治機會（威脅）的城市比較分析》，《社會》2013年第5期，第88-117頁。蔡永順進一步強調，由于對政治秩序和政治穩定的偏愛，業主在抗爭過程中呈現出明顯的保守性色彩，故而不會對民主化帶來太大的影響。(14)YongshunCai,“China’s Moderate Middle Class：the Case of Homeowners’Resistance”. Asian Survey：（45）5，2005，PP. 777-799.

上述研究均有著深刻的見解，為深化對業主抗爭行為的認知提供了良好的基礎，但是也存在一定的不足。首先，從研究視角上來看，上述研究沿襲的是“國家——市場——社會”三分的方法，分析的內容是在城市社區這一公共場域中，不同的行動主體在物業治理結構中因利益的不同而產生的矛盾與糾紛。(15)朱光喜：《小區業主維權難的多維分析》，《城市問題》2010年第12期，第90-95頁。其關注的問題依然是業主群體針對房地產、物業等外部勢力所發起的抗爭行為，而對于社會力量自身和社會組織（業委會）內部所存在的矛盾、沖突原因、化解機制等方面，學界尚未給予足夠重視。

其次，在上述研究范式當中，其基本的結論是，業委會作為社會系統的組織，很大程度上促進了業主的團結，是業主抗爭的組織依托。業委會、居委會、物業公司已經成為社區治理的三種最重要的組織力量。但是，這種將業委會的作用視為常量的做法，會忽視在復雜的利益博弈過程中，業委會在功能和性質上所可能發生的變化，在業主和業委會之間，也會發生矛盾和沖突，而業主群體所發動的針對業委會的抗爭行為，則明顯超過了上述理論成果的解釋范疇。為此，在對待業主抗爭的問題上，需要將研究視角進一步深化到業委會組織內部，并用一種新的理論視角，來解讀業主和自己利益代言人之間的沖突。

三、“初級抗爭”和“次級抗爭”：概念與內涵

對業主不同形式抗爭行為的解讀，可以從社會學研究越軌行為的標簽理論中得到啟迪。二十世紀六七十年代，在標簽理論的基礎上，社會學家利默特（Edwin M. Lemert）進一步提出了“初次越軌行為”（primary deviance）和“繼發越軌行為”（secondary deviance）的概念，認為次級越軌行為是在越軌者與其所在的社會環境進行互動過程中產生的，區別兩種不同越軌行為的標準是該越軌行為是否受到了標簽的影響。①Rubington，E. & Weinberg，M. S.（eds.）The study of social problems：Seven perspective，New York：Oxford University Press，2011，P.205.結合這一經典論斷，本文根據時間流程的先后，將業主群體入住小區之后所發起的針對物業、開發商的抗爭行為視為“初級抗爭”，將業主群體在經歷了與開發商和物業公司的博弈之后，針對業委會組織所發起的抗爭行動界定為“次級抗爭”，以此來區分兩種不同的抗爭形式，并嘗試分析各自的不同特征和內在連接機制。

從內涵上來說，業主的“次級抗爭”與業主針對物業公司和開發商的“初級抗爭”既有相同之處，也有諸多不同。如果說第一次抗爭，實質上是業主作為商品房專有部分和共有部分的產權所有人，依法向侵權的開發商和物業公司爭取主人的基本權利和地位，②雷弢、孫龍：《權利、空間與公民社會》，北京燕山出版社2008年版，第136頁。那么業主群體的“次級抗爭”則往往針對業委會的違規、違法行為而展開，包括業委會的決議、選舉過程、履職能力等問題。從目的上來說，兩種抗爭都是為了捍衛業主群體的利益。但兩次抗爭行動的對象卻明顯不同，一是針對物業公司、地方政府、開發商等小區“外部勢力”，一是針對小區內部的業主自治組織。在手段上，在第一次維權過程中，訴訟、上訪、成立業委會是抗爭的主要手段，帶有集體行動的色彩。而在次級抗爭中，業主則主要采取罷免、改選、增選、訴訟等辦法來迫使業委會進行改進，帶有“內斗”的特征。下表簡要綜述了兩次抗爭的異同（見表1）：

表1　業主兩次抗爭的主要區別③此表為筆者根據調研信息自行設計。

從表面上來看，這兩種抗爭并無必然的內在聯系。但是，由于物業管理制度存在的缺陷，業委會和物業公司之間權責不明確以及業委會自身所存在權力異化等問題，在業主的“初級抗爭”與“次級抗爭”之間，會出現一定的演化邏輯。業主發動“初級抗爭”的經歷，很可能會促進和誘發“次級抗爭”的發生。下文將通過具體案例來展示城市社區業主從“初級抗爭”轉化到“次級抗爭”的過程及其反映的社區治理問題。

在明確了“初級抗爭”和“次級抗爭”的基本概念內涵之后，本文選擇以“增選、罷免業委會”為主要矛盾糾紛點的B市CC花園為研究對象。①出于對調研個案和被訪者的信息保密，本文案例中的相關名字都已經做過匿名處理。該小區自業主入住以來，先后經歷了開發商侵權、與開發商斗爭、成立業委會、建設社區理想國、更換物業公司、罷免業委會等一系列事件，成為分析業主“初級抗爭”與“次級抗爭”的典型范例。資料主要來源于2015年1月至3月期間對B市CC花園業主“次級抗爭”的參與式觀察，對該小區業委會主任和顧問、業主領袖、街道相關負責人等約15人開展深度訪談，以及該小區網上“業主論壇”、社區公告欄公開發布、張貼的資料與文件以及媒體的相關報道。在4月份又通過電話訪問的方式，對該小區的沖突進行持續追蹤，詳細記錄了整個小區的沖突過程，深入研究業主發動“次級抗爭”的原因、經過、轉變動力及其影響。

三、本文個案解讀

（一）初級抗爭：與開發商的沖突

CC花園建成于2007年，是B市內一個新型高檔住宅區，占地面積12萬平方米，包含了五棟獨立樓宇，現有674名業主。該小區業主所發起的“初級抗爭”與國內大多數社區業主抗爭行為一樣，都是通過與對方交涉、尋求政府幫助和組建業委會等方式來對開發商的侵權行為進行抗爭。該小區的矛盾源于2007年底業主入住后，發現開發商為了節約成本開支，在未經業主同意的情況下關閉了小區的會所。但是按照現有《物權法》的規定，會所作為建筑區劃內的公共場所和公用設施，其產權是歸全體業主所有，因此開發商的這一行為引發小區業主的不滿。以姚先生為代表的業主領袖便將業主們組織起來去找開發商“討說法”，也正是在這個過程中，業主們開始籌劃召開業主大會，組建業委會，而姚先生也因其領導作用成為業委會的負責人。

在成立了業委會之后，業委會成員一邊與開發商繼續溝通，一邊向政府部門反映情況。在多重壓力下，開發商最終同意以維持成本的價格來重新開啟小區的會所，會所開放中所收取的費用僅用來維持設備運行，沒有贏利空間。與此同時，小區業委會也與開發商達成了共建小區的協議文本，以雙方都能接受的方式對小區管理事項進行了詳細規定。這些妥協方案的達成，意味著CC花園的業主針對開發商的初級抗爭初見成效。

到了2008年，由于部分業主提出現有物業公司服務質量較差，需要更高的物業服務質量來保護業主的房屋產權，小區業委會通過與物業公司的談判交涉，成功將新的物業公司取代原來服務不佳的物業公司，由此進一步捍衛了廣大業主的權利。同時，在業委會主任姚先生的帶領下，為了將CC花園建設成和諧宜居的家園，該小區開始了建設“社區理想國”的實驗。小區業委會先后發起了鄰居節、讀書會等多種活動，以此來促進鄰里溝通，改善業主之間的關系，成效頗為理想。由此，CC花園的業主治理模式逐步成為B市的典范，甚至引起了多家媒體的注意和報道。但是很快，該小區在社區治理和發展中又遭遇了意想不到的挫折。

（二）“次級抗爭”：針對業委會的斗爭

在2007年業委會換屆選舉之后，物業公司提出要在小區內部建立一個信號發射塔，為了得到業委會的允許，物業公司承諾給業委會一定的工程回扣。面對這筆不明不白的收入以及業委會委員的意見分歧，業委會最終決定以民主投票的方式來決定此事。其結果是，7名業委會成員中有5名投了贊成票，只有業委會主任姚先生和另一位美籍業主反對，業委會最終以少數服從多數的方式接受了這筆回扣。此事發生后，由于對業委會收取“不正當”收益的行為不滿，姚先生毅然辭去業委會主任一職，他所開創的公民實驗也以失敗告終。他回憶當時的感受：

“收受回扣這件事中所謂的民主表決對我的打擊很大，形式上大家一人一票，多么民主！但是業委會是代表業主利益的，俗話說吃人家嘴軟，拿人家手短，你能這么干嗎？可是沒想到，按民主投票的規則就是判定我輸了，也就是在那個時候，我發現中國離民主可能還很遠。”①田野調查訪談資料，2015年2月于上海。

由于小區中的業主領袖對其業委會的運作和社區治理往往發揮著不可取代的作用，因此，一個強勢且具有道德堅守的業主領袖離開，無疑是CC花園業委會的重大損失。在姚主任離職之后，業委會的履職能力便不斷下滑，由于與物業公司的利益關聯，業委會對物業服務的監督力度也受到較大影響，小區物業服務水平不斷呈現下降的趨勢。這就使得業主們對物業公司和現任業委會的不滿情緒日益增加。小區的一位業主黃女士坦言：

“現在的業委會跟以前的不一樣了，原來的小區保安都是B市專業公司的，非常負責認真。但是現在保安都變成了民工，那服務質量能一樣嗎？綠化與保潔也越來越差，業委會也沒有監管，不知道他們在做什么。”②田野調查訪談資料，2015年1月于北京。

而另一位業主張先生也認為CC花園的業委會出現了較大問題：

“小區一個很重要的收入是廣告費，但我們都不知道這些錢哪里去了，肯定是被物業公司占用了，業委會也沒有抗爭！而且物業公司公布的賬目上顯示保安費用每年開支達到140萬，實際小區保安的工資每個月才1900塊，整個小區一共20多個保安，怎么用了那么多錢？這是怎么回事？”③田野調查訪談資料，2015年2月于北京。

而在此情況下，小區的物業公司竟然在2014 年12月以“物業費十年未漲，物業公司無法贏利”為理由，發布物業費將每平方米漲價0.5元的公告。很多業主對業委會能力的弱化、對物業公司不滿隨著漲價的通告一起引發了針對業委會的“次級抗爭”。CC花園的業主代表們不僅動員小區業主拒交物業費，同時還在小區的網上論壇發布質疑現任業委會和物業公司行為和目的的公開文章，內容包含指責業委會瀆職，物業公司用假賬的方式侵權居民權益等。2014年12月初，抗議者啟動了“增補、改選業委會委員”的程序。面對小區業主的不滿，現任業委會成員也召開過專門會議商討對策，業委會主任、副主任和顧問也與發起抗議活動的業主代表們進行正式溝通。經過激烈的爭論，雙方最終同意增選業委會，以加強對物業公司的監督。

12月29日，現任業委會正式發布了《CC花園業主委員會關于增選委員和候補委員的通知》，而9名發起抗議的業主代表則成立了增選業委會籌備組，獨立負責籌備召開業主大會，進行增選業委會委員和候補委員的全部工作。選舉過程開始后，業委會增選籌備組于2015年1月6日發布了候選人報名的通知，并詳細安排了增選工作的日程。期間，先后有13名業主報名參選業委會，參與成員均在自己的參選宣言中表達了對現任業委會的不滿以及自己的競選目標。很多候選人將此次選舉視為“具有真正民主意義的公民訓練”。④田野調查訪談資料，2015年1月于北京。他們試圖通過自己的行動來改變社區治理中出現的問題和業委會的頹勢，但是這一選舉過程卻并非如預想的那樣順利。

2015年1月28日，在選舉工作進程即將接近尾聲的時候，增選籌備組突然接到街道辦事處的文件，告知籌備組被認定其所進行的選舉行為有諸多“違規”之處。與此同時，物業公司也發布了《關于CC花園增選業委會委員籌備組違規行為》的布告，在業委會和物業公司所提供的材料中，籌備組違規行為主要體現在以下幾個方面：

第一，部分參與成員不符合選舉資格。表現在13名候選人當中，有3人占用公攤面積與消防樓道，1人在社區內私搭亂建。

第二，增選人數過多。在街道辦事處備案的CC花園業主大會進入業委會成員是9人，候選委員為2人。小區業委會公示的《CC花園業主委員會關于增選委員和候補委員的通知》顯示的是現任委員中有5人因家庭、工作等原因辭職，原有的2名候補委員自動成為委員，因此應該補選委員3名，候補委員2名。但是在小區業委會委員籌備組的公告中卻是“增選委員人數5名，候補委員6名”。增選人數不符合該小區的業主大會公約。

第三，投票過程違規。籌備組及候選人在1月18日（公示期3天之后）就開始自行上門拉票，整個過程并無街道辦事處與業委會的監督，不符合民主選舉規則。

面對業委會的指責，增選籌備組組長孟先生給出的回應則是：

“如果按照業委會的說法，只增選3個人，那么進來的人在將來的新業委會中依然不是多數，依然沒有話語權，增選就沒有意義，所以要將更多的改革派納入業委會。至于選舉資格的問題，為何是物業公司站出來說我們私搭亂建？候選人資格審查是要物業公司把關的，物業公司為何之前從未指出？這明顯是跟業委會勾結在一起打壓我們。同樣，現在的小區議事規則并沒有規定占用了消防通道就不符合選舉要求。業主是以私有產權為基礎的，有私有產權，為何不能參與小區選舉？說我們沒有等到公示期結束就投票，可是小區業主都很忙，很難召開一次業主大會進行投票。要全體人參加根本不可能，所以只能在公示后就去讓大家投票，這也是情理之中的事情。”①田野調查訪談資料，2015年1月于北京。

在業委會和業主雙方激烈沖突的情況下，業委會請求街道辦事處進行干預。2015年1月30日，在增選活動結束前的最后一天，街道辦事處正式裁定籌備組的行為違法，并對籌備組的增選活動強制叫停。隨后，增選籌備組宣布退出選舉，但抗爭并未結束。2015年2月，原來已經解散的籌備組重新征集了全小區20%的業主聯名，正式提出了罷免業委會的決議。與上次改選、增選業委會不同的是，籌備組在這次抗爭行動中改變了自己的行動策略，他們首先與街道辦事處進行溝通，在得到街道許可的情況下才正式召開臨時業主大會。臨時業主大會的出席人數和投票人數均達到了“雙過半”的原則，投票過程也有街道辦事處工作人員的監督，通過這種合法的程序，籌備組罷免業委會的決議最后生效。②根據現行的《物權法》，罷免業委會需要有小區20%以上的業主共同提議，簽字確認召開業主大會，然后業主大會就此事項表決，參與投票的業主戶數和房屋面積均需要超過社區的50%，方可生效，即滿足所謂的“雙過半”原則。于是CC花園開始進入一段沒有業委會的管理時期。

實際上，雖然現任業委會抵制罷免業委會的決議，認為現行法律法規中并沒有罷免業委會的規定，且街道辦事處的行為超過了其權力的運作界限。但是小區業主認為罷免程序合法、得到街道認可已是既成事實。而籌備組又提出了再次召開業主大會、修改小區業主公約和議事規則的提議，并努力在小區內部推行業主代表大會制度。如業主抗爭積極分子裴小姐所言：

“如果不改變現在的業委會運作模式，那么今天我們攻擊現任業委會的理由，就會很快成為其他人攻擊我們的理由，所以我們要改變社區的治理規則。這個過程，注定很漫長，因為修改議事規則等于是修改小區的‘憲法’，要三分之二的小區業主投票同意，這個難度很大。我們打算在新的規則出臺之后，再選舉產生新的業委會，并實施業主代表大會制度。”③田野調查訪談資料，2015年2月于北京。

可見，CC花園的抗爭過程依然充滿挑戰和困難，抗爭所涉及的利益主體也越來越多，原來置身事外的街道辦事處也被卷入其中。由于新業委會的產生依然需要一定時間，因此業主對物業公司監督將進入一個“空窗期”。而在這個過程中，“次級抗爭”所造成的社區矛盾和業主之間的分歧，則需要更長的時間才能彌合。

四、制度缺陷、委托代理困境與權力異化：“次級抗爭”的誘發因素

從CC花園業主抗爭的案例可以看到，業主們從“初級抗爭”到“次級抗爭”的轉變，很大程度上是由制度缺陷、委托代理困境與業委會權力的異化三個重要因素導致的。這三個因素也是引發當前中國城市社區治理沖突和問題的關鍵因素。

首先，現行物業管理制度沒有對業委會和物業公司的關系和權責做出明確規定，這成為導致社區業主發起“次級抗爭”的關鍵性因素。《物權法》第七十六條規定選聘和解聘物業服務企業和其他管理人，由業主共同決定。《B市物業管理辦法》第三章第十一條也有規定，業主對物業管理區域共有部分實施共同管理。因此根據法律規范，作為業主大會的執行機構，業委會在社區事務上沒有太多的決定權，只能執行業主大會的決議。但在現實的小區治理中，由于我國商品房小區的規模一般較大，戶數較多，業主對社區事務的關注和參與度相對較低，召開業主大會不是易事，要達成有效的集體決議則更難。這就使得業委會實際的權力運作空間遠遠超過法律法規所設定的邊界。加之在現有的法律體系中，對業委會和物業公司的關系幾乎沒有明確界定，因此缺乏一套對業委會行動的評價標準，甚至連業委會自身也不知道自己的行為是否違法違規。前業委會主任姚先生坦言：

“這不是哪個人的問題，也不是權錢勾結、素質低下的問題，這是一種制度的缺陷。如果能夠明確規定業委會與物業公司的關系，將其制度化、清晰化，那么一旦出現業委會和物業合謀的現象，就能對業委會實施嚴懲，就不會出現如今的局面了。”①田野調查訪談資料，2015年3月。

其次，業主與業委會之間委托代理關系上存在的問題也會導致彼此的矛盾。根據相關制度，業委會是業主通過召開業主大會選舉產生的，并代表全體業主簽訂物業服務合同，監督物業服務。因此，業委會本該是業主利益的代言人。但是，在業主將自己的權力利讓渡給業委會之后，業主和業委會之間卻缺乏有效的權力制衡機制，這就使得業主和業委會之間形成一種“不對稱的權力格局”。一方面，業委會在物業管理事務的各個方面比業主掌握更多的信息和資源，甚至出現了在一些項目合作中為了謀利與物業公司勾結的行為，這種行為大大損害了委托人——廣大業主對業委會的信任。另一方面，現行《物權法》第七十八條只是籠統地規定凡業主大會和業委會做出的決定侵害業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷。但實際受到利益侵害的業主往往無法承擔訴訟所需要的大量時間和金錢而難以依靠法律途徑維護自己的權益。這兩方面原因造成當業主對代理人的瀆職行為不滿，特別遭受業委會的侵權時，除了選擇與業委會抗爭進行“內斗”之外，業主沒有其他可選擇的有效維權渠道，因此難免會進行“次級抗爭”。

最后，制度的缺陷和不對稱的權力格局會導致業委會權力的異化。在CC花園案例中，姚先生因不滿于業委會假民主的投票通過接受物業公司回扣的事件而憤然辭職恰恰說明了社會力量自身存在的問題和面臨的困境。在社區的公共利益和業委會成員的私人利益之間，領袖精英并非完全可以做出符合公共利益的抉擇。研究表明，業主領袖本身所具備的復雜動機，既是維持社區抗爭中集體行動的重要因素，也可能會損害小區業主的自治進程。②Yongshun Cai and Zhiming Sheng，“Homeowners’Activism in Beijing：Leaders With Mixed Motivations”，The China Quarterly 215，2013，PP.513-532.業委會為了謀利而與物業公司的合謀行為表明，民主制度的安排并不一定能夠確保眾意（the will of the all）會自動變成公意（the general will），前者體現的是多數邏輯，而后者所強調的則是以道德上正確的結果或者是公共利益來投票。③喬納森·沃爾夫：《政治哲學導論》，吉林出版集團有限責任公司2009年版，第84頁。那些本來應該代表選舉人利益的權力，在贏得選舉之后會變成精英的謀利工具。而當業委會這種以公謀私的行為被披露后，難免會引發業主群體針對自己利益代理人的“次級抗爭”。

由此，在業主所發起的“初級抗爭”與“次級抗爭”之間，并不只是時間上的先后順序，更存在著一定的演化邏輯，也是一種更深層次的沖突。在“初級抗爭”中，“業主——業委會”之間委托代理的制度結構、業委會在抗爭中所形成復雜的社會關系、業委會實際作用與制度規定作用之間的差異、業主領袖積累的個人資源，這些因素結合在一起會孕育業主的“次級抗爭”。進一步而論，業主“初級抗爭”所滋生的政治后果，包括鍛造業主領袖、培育業主的利益博弈能力，本身就可能會演化成一把同時包含利弊雙重要素的雙刃劍。在沒有有效監督和規則約束的情況下，制度之惡與人性之惡就會同時展現出來。在這種情況下，一旦小區業主發現自己權利受損，或者業委會瀆職以及對物業公司監督不力，就會迅速發動另一場抗爭行動。

五、組織的可持續性、規則建設與有效問責：破解社區治理困境的對策分析

基于對CC花園業主“次級抗爭”原因的解讀及對社區治理困境的認知，可以看出，培養業主組織的可持續能力、推動規則建設、明確問責機制，應該成為城市基層社區建設的努力方向。

（一）培育可持續能力：業主組織的生存戰略

從組織建設的角度來說，任何一種組織都需要解決其在特定環境中的生存與發展問題。如塞繆爾·亨廷頓所指出，判斷組織或政治體制生命力的一個重要指標就是其適應性，而這種適應性，在很大程度上是指“組織應對環境挑戰和維持生命力的功能”。①Samuel P. Huntington，“Political Development and Political Decay”，Word Politics：17（3），1965，PP.386-430.這種對自身生命力的維持，就是組織的可持續能力。在城市住宅小區中，作為業主大會民主選舉的執行機構，業委會從其產生之日起，其承擔天然使命便是代表業主群體贏得與物業公司或者房地產開發商的利益斗爭，從而贏得業主的信任和自身生存的合法性基礎，這也是業主組織存活下去的第一項能力。而CC花園業主群體所發起的“次級抗爭”，提出增選以及罷免業委會的訴求，則進一步反映出業主組織在生存和發展問題上所必須應對的第二項挑戰，即在“初級抗爭”的使命完成之后，要繼續維持自身的良性發展。這種可持續能力并不是指業委會作為一種物質性的組織實體繼續存活，而是要通過有效的措施維持自身的合法性，避免陷入公信力危機，進而避免淪為業主群體的下一個抗爭目標。從現狀來看，由于城市小區的業委會成員的工作大多是處于無償的狀態，故而保持業委會自身的純潔性與履職能力便顯得更為困難，CC花園姚主任離開后所發生的風波，更凸顯了“離開強人政治，小區就玩不轉”的悲劇性現實。②田野調查訪談資料，2015年1月于北京。所以，業主組織需要時刻保持清醒，通過與業主、街道、物業等相關利益主體的溝通，通過有效的制度建設，劃清與物業、開發商、政府之間權責界限，進而來發展自身的可持續生存能力，并努力將自身由一個單純的“維權型”組織轉變成一個“治理型”組織，這是破解社區治理困境的第一項戰略。

（二）規則建設：制定共同的行動規范

政治學家拉里·戴蒙德（Larry Diamond）曾指出，“雖然說只有存在獨立運作的公民社會才會對國家力量存在制約，但是公民社會自身——即使是為了民主的目標——卻也有可能走得過遠”。③Larry Diamond.“Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation.”Journal of Democracy：（5）3，1994，PP.4-17.在“反思公民社會（rethinking civil society）”一文中，戴蒙德引述了公民赤字（civil deficit）的概念，并精辟地指出，公民赤字會引發人們巧妙地拒絕一切象征著公共權威的東西，從而導致社會失序，損害民主化進程。質言之，在一個政治共同體當中，任何主體的行動都不能離開一定的規則約束。因為“人是會犯錯誤的，在某些情況下，人的行為也會不經意地損害或者傷害他人……一項阻礙損害或者傷害關系的安排，只能通過審慎選擇、運用共同理解的行為規則、制約具有潛在多樣性的人類行為而得到。”④文森特·奧斯特羅姆：《復合共和制的政治理路》，毛壽龍譯，上海三聯出版社1999年版，第46頁。在CC花園，業主次級抗爭的過程之所以一波三折，就在于作為抗爭者的業主和作為被抗爭者的業委會對社區治理規則有著不同的解讀，如CC花園業委會顧問所說：

“在我看來，這場業主和業委會之間的爭斗，其實是規則之爭，雙方都認為自己的規則更有道理，雙方都不愿意尊重對方堅持的規則，業委會認為業主的行為沒有法律依據，不符合現有的規定，而業主則認為自己的理解和行動方法才更符合情理，要改變業委會堅持的規則，規則沖突成為這場沖突的關鍵。”⑤田野調查訪談資料，2015年1月于北京。

由上述論斷可以看出，在現在的法律法規設計中，既存在著規則不清晰、不完善的問題，也存在著既有規則不被認可的問題。為此，通過多方互動與謹慎設計，來建設一套能夠為各方利益主體共同接受的行動規則，成為社區治理的另一項任務。具體而論，這種規則建設既需要在法律層面進行頂層設計，將物業公司與業委會關系以及業委會權責的條款明晰化、規范化，同時也需要在社區集體行動層面通過充分的參與和討論，將規則內化成多方主體的行動規范。只有在共同遵守的規則下，才能培育和保護集體行動中的公共精神，使得各方行動主體都能以全體公民和社區共同體的生存和發展為依歸，并尊重民主、平等、自由、參與、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值。①周怡君：《論公共精神是公民社會建設的基石》，《湖北行政學院學報》2009年第3期，第84-87頁。

（三）強化問責：實現“業主——業委會”的權力平衡

化解業主與業委會沖突、防止“次級抗爭”的另一條進路是通過明確的問責機制來實現“業主——業委會”之間的權力平衡。這種問責，并不是否定“業主大會——業委會”的制度設計，而是要通過對業委會的監督來強化業主的權力。如麥迪遜所說，利益之爭和派系斗爭的原因來自人性，消除沖突就等于消除人類的自由。②亞歷山大·漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，楊穎玥、張堯然譯，中國青年出版社2014年版，第58頁。由于道德約束的乏力和難以持續，故而野心就必須通過野心來對抗，要通過釋放沖突的方式來化解沖突，從而保障和諧。③謝岳：《聯邦主義：大國繁榮的政治抉擇》，《探索與爭鳴》2012年第9期，第67-71頁。在具體的制度設計上，在業委會之外成立監事會，使其作為一種監督機構獨立運作；在業委會主任、委員離任之際進行“離任審計”，查驗其工作績效、小區賬目、物業合同履行情況；保留業委會的工作檔案和工作記錄，將業委會的工作資料全方位對業主公開。通過上述方式，來構建一種透明的社區管理辦法，以增強業主的話語權。畢竟只有將矛盾化解在萌芽狀態，及時打消業主對業委會的懷疑和抵觸情緒，才能防止沖突的惡化與升級。

總之，通過構建可持續能力、規則約束和有效的問責機制等三種方法，所要達成的目標是實現一種“功能統合”的社區治理模式。在這種模式當中，包括業委會、政府行政機關及其派出機構（街道）、居委會等在內的利益主體，既要具備參與公共事務、化解社區矛盾的能力，也要明確各自的權責界限，并在特定的規則框架內履行自身使命，以維系自身的組織合法性。而問責則是針對“業主大會——業委會”當中的“委托——代理”機制所存在的問題進行改進，使社區業主能夠更有效地表達自身的期望和利益訴求，實現對“代理者”的有效監督。

六、結語與思考

基于對CC花園典型個案的解讀，本文用“次級抗爭”的概念分析了業主兩種不同的抗爭行為，并解讀了“初級抗爭”與“次級抗爭”之間的內在關聯。從結論上來說，本文的研究發現主要體現在以下幾點：

（1）在物業管理制度和《物權法》當中，對業委會自身職能和物業公司關系的模糊性規定，代議制這種制度本身所存在的不足，使得業主在“初級抗爭”過程中就會滋生“次級抗爭”的因素，兩種抗爭除了時間上的先后順序之外，還存在內在的演化邏輯。在這個過程中，業委會的作用并不是如傳統研究所揭示的那樣是一個常量，而更可能是一個變量。CC花園業委會與物業公司之間的利益輸送行為表明，作為一種底層抗爭者，社區中的非制度精英，其身份也并不固定，他們在行動中“公心”和“私心”可能是交織在一起的。④應星：《草根動員與農民群體利益的表達機制》，《社會學研究》2007年第2期，第1-23頁。

（2）無論是業主的“初級抗爭”還是“次級抗爭”，從性質上來看都是一種“權利性抗爭”，是為了維護自己的利益而進行的集體行動。抗爭的性質也決定了這種不同利益主體之間的沖突依然是一種“工具性沖突”，而不是一種“價值性沖突”，①于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學的基本問題》，人民出版社2010年版，第24頁。即這種沖突的行動目標是明確的，而不是抽象的。此外，CC花園業主要求變革社區議事規則的做法證明，相對于“初級抗爭”而言，“次級抗爭”除了樸素的權利訴求之外，還會引起抗爭者對社區治理規則反思，進而走向規則重構的階段。

（3）從抗爭的結果上來說，業主群體的“初級抗爭”會起到強化業主群體認知、保護公民權利的作用，而發生在業主和業委會之間的“次級抗爭”，則會迫使以業委會為代表的社會力量反思自身的行為，客觀上起到促使社區自治組織進行“自潔”的作用。雖然“次級抗爭”所引起的社區失序、派系紛爭的消極作用不容否認，但是這種不良后果，更多的是由于業主制度化抗爭渠道（如訴訟）缺失所造成的。因此，本文并不僅僅從派系或者準派系的視角來看待這一抗爭行為。從長期來看，業主在“次級抗爭”過程中所付出的代價，或許是中國社區治理和社會力量成長及制度建設所難以回避的“陣痛”。

（4）在CC花園業主與業委會的沖突中，街道辦事處由不干預到直接干預的角色轉變，也同樣揭示了在“次級抗爭”的過程中，社區沖突越是劇烈，不同派別的利益越是沒有辦法調和，政府的作用就越發明顯。這也反映出，在民間自治事務中，我國國家力量依然發揮著不可代替的作用。無論是在業主增選業委會過程中扮演“仲裁者”，還是在業主罷免業委會時直接參與其中，政府都始終處在一個相對強勢的地位。這一問題也從另一個側面揭示，在國家退卻的領域中，面對權力讓渡的空間（如社區中的物業管理），強化社會力量的自治能力和有效參與公共事務的能力，真正通過自主治理的方式，來有效消解社會力量自身所產生的矛盾，是我國社會建設的重要議題。

（5）在對策層面，本文所強調的“可持續能力、規則建設與強化問責”三種方式，是為社區治理提供一種宏觀的戰略指南。考慮到我國社區問題的復雜性以及各個地區之間的政策差異和地方基層政府的不同態度，任何一種自下而上的有關社區治理的制度變革，都可能遭遇意想不到的阻力。在CC花園，當業主在“次級抗爭”中提出要改變現有的社區管理制度，引入業主代表大會制度的時候，街道辦事處則明確表示反對。政府官員認為，CC花園所在的北京某區，尚沒有哪個小區實施這種制度。這意味著，在對制度變革的風險無法進行有效預測和掌握的情況下，小區業主在規則層面的抗爭行為，會比其針對業委會、物業公司的利益抗爭，遭遇更大的困難。這也體現了，即使是在最基層的層面，中國的政府力量和制度精英，對國家的制度變遷也依然發揮著關鍵的作用。來自社會層面的、單方面的制度變革訴求，并不足以構成制度革新的充足動力。

總之，本文的主要價值是為認知業主“次級維權”和社區治理困境提供一個基本的分析框架。業主“次級抗爭”行為的爆發，或許顯示出一個深刻而不為察覺的問題：如果沒有有效的應對措施，那么在中國的社區治理中，一個小區出現一位聲明顯赫的業主領袖（本文中的姚先生），一次影響巨大的“初級抗爭”事件，并不能夠改變小區治理困境的本質。在未來的社區治理中，需要通過有效的措施預防小區業主之間產生“沖突內化”（次級抗爭）的問題，以防止小區治理陷入集體的沉淪。此外，有必要承認，本文的研究也存在難以回避的缺陷，由于CC花園的抗爭行為仍在繼續，這種“次級抗爭”到底會帶來什么樣的后果依然是未知數。在抗爭者的理想預期中，通過業主的行動，下一步會進一步修訂社區議事規則，產生新的業委會，改變不理想的物業管理現狀。但是，在現實中，由于各方利益主體的復雜博弈，卻很難確保這個過程不會另起波瀾，故而對案例進行進一步的追蹤和分析，成為下一步研究的重要任務。

（責任編輯：肖舟）

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Homeowners’Secondary Struggle and Dilemma of Urban Community Governance：A Case Study of“CC Garden”in B City

HU Jieren1，ZHENG Yang2
（1. Law School/Ip Institute，Tongji University；2. School of Political Science & International Relations，Tongji University，Shanghai 200092，China）

Abstract:Using“process-tracing”method and in-depth case study of the homeowners’cooptation and their confrontation with the HOA in CC Garden in B city in China，this paper argues that due to the defects of the housing property management system，the predicament of the principal -agent relations between the homeowners and HOA，and the unbalanced power structure between them，homeowners’“primary struggle”will give rise to the“secondary struggle”，with not only a chronological but also a casual relationship between these two kinds of resistances. Moreover，enhancing the sustainable capacity，building up common code of rules and creating accountability mechanism are of great importance to balance the power between homeowners and the HOA and promote urban community governance in China.

Key words:homeowners’primary struggle；secondary struggle；urban community governance

[作者簡介]胡潔人，同濟大學法學院/知識產權學院副教授，博士，浙江大學公民社會研究中心研究員，中國人民大學糾紛解決研究中心研究員，主要研究方向：法社會學，沖突解決和基層治理；鄭揚，同濟大學政治與國際關系學院碩士研究生。

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2016）02-0072-12