環境規劃在“多規合一”中的地位和作用

孫炳彥

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029)

環境規劃在“多規合一”中的地位和作用

孫炳彥

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】本文分析論述環境規劃在“多規合一”中的地位與作用，以期進一步促進環境規劃自身建設，推動“多規”有機結合，實現“多規合一”良性發展。

【關鍵詞】環境規劃；地位和作用；多規合一

2014年12月，中央經濟會議明確指出“要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣‘多規合一’”。“多規合一”最初是城市空間規劃和土地利用規劃的“兩規合一”，2013年提出了“三規合一”(經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃)。但“三規合一”試點以來，出現了一些問題，如一些地方在粗放式的工業化和城鎮化進程中，導致了空間無序開發、生態環境惡化、生態容量降低等現象發生，為此，應進一步創新規劃理念、內容和方法，將生態環境保護規劃納入“多規合一”制度。在這個背景下，國家提出了“多規合一”的理念和措施[1]，這體現了國家決策結構現代化的變革。

本文擬分析論述環境規劃在“多規合一”中的位置與作用，以期進一步促進環境規劃自身建設，推動多規的有機結合，實現“多規合一”的良性發展。

1“多規合一”中環境規劃處于弱勢地位

1.1城市規劃分析

從工作成果上看，上世紀50年代，為配合156項重點建設項目，以及根據國家第一個五年經濟計劃的安排，我國對一批城市進行了總體規劃或初步的城市規劃設計工作。改革開放后，城市規劃工作重新走上正軌，全國數百個城市完成了第二輪、第三輪總體規劃，出現了城市規劃的“第二個春天”。近十多年，可持續發展、追求和諧等新的理念融入城市規劃的指導思想，城市規劃(城鄉規劃)進入了“第三個春天”。

從法制建設上看，1980年12月，國家建委頒發《城市規劃編制審批暫行辦法》及《城市規劃定額指標暫行規定》；1984年1月，國務院頒發《城市規劃條例》(這是城市規劃專業領域第一部基本法規，標志著城市規劃步入法制管理的軌道)。1990年1月，《中華人民共和國城市規劃法》公布(同時，《城市規劃條例廢止》)，標志著城市規劃正式進入法制化。1994年8月《城鎮體系規劃編制審批辦法》(建設部令)；隨后又公布了《城市總體規劃審查工作規則》、《城市規劃強制性內容暫行規定》。《城市規劃編制辦法》(建設部令) 經建國以來四次修訂于2006年4月公布，2008年1月1日，正式執行《中華人民共和國城鄉規劃法》(《中華人民共和國城市規劃法》同時廢止)。城市規劃還有數十項配套的行政法規與規章、標準及規范性文件。

從專業發展上看，到目前為止，全國有100多所大學(學院)設有城市規劃專業，一些大學成立了城市規劃系(如同濟大學、武漢城建學院)，2000年5月原華中理工大學建筑學院與原武漢城市建設學院規劃建筑系合并成立華中科技大學建筑與城市規劃學院。不少大學(學院)招收城市規劃專業碩士研究生、博士研究生，同濟大學、天津大學、重慶大學、南京大學還設有博士后流動站。2011年國家將城鄉規劃學作為獨立的一級學科進行設置和建設。幾十年來培養的專業技術人員，為我國城市規劃建設作出了重要貢獻。

1.2土地規劃分析

從工作成果上看，上世紀50年代從原蘇聯引入人才和技術后，出于興建國營農場以及執行農業部發出的《關于幫助農業生產合作社進行土地規劃的通知》和《關于加強人民公社土地利用規劃工作的通知》的需要，我國國營農場和一些地區開展了的土地規劃工作。改革開放后，特別是1986年《土地管理法》頒布后，全國開展了第一輪土地利用總體規劃工作。在1999 年1月開始施行新的《中華人民共和國土地管理法》后，全國開展了第二輪土地利用總體規劃工作，并建立起我國土地利用規劃的五級體系(全國、省、市、縣、鄉)。從2006年開始，為切實落實中央保護耕地的政策規定，開始了第三輪土地利用總體規劃的修編工作。

從法制建設上看，1986年國家頒布了《土地管理法》，其中對土地利用總體規劃作了原則性的規定。1997年國務院發出《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，規定土地利用總體規劃具有法律效力，并納入國民經濟和社會發展五年計劃。1999 年1月開始施行的《中華人民共和國土地管理法》明確規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體劃”。2000年5月，頒發了《土地利用規劃實施管理工作若干意見》；2009年6月相繼頒發了《土地利用總體規劃編制審查辦法》和《土地利用總體規劃編制審查規定》，2014年7月頒發了新的《土地管理法實施條例》(國務院令)。土地規劃還有一系列相應的規范性文件。

從專業發展上看，1954年土地規劃作為一門科學從蘇聯引入我國，1956年，東北農學院開設了我國第一個土地規劃專業，屬于工程技術類。改革開放后，“土地規劃”改為“土地利用規劃”，歸屬于經濟管理類，華中農業大學、中國人民大學、東北農學院等相繼開設(恢復)了土地規劃(管理)本科，1987年，東北農學院、華中農業大學首批設立了土地規劃碩士點，1993年，南京農業大學開始招收本專業的博士生[2]。

1.3環境規劃分析

我國環境規劃起步較晚。最早的城市環境規劃是上世紀80年代的濟南市環境規劃。1982年在國務院國務院技術經濟研究中心主持下，開展了山西能源重化工基地綜合經濟規劃，其中包括專項環境規劃(筆者是環境規劃的主要參加人員)，該規劃建立、應用了環境預測與規劃模型(大氣環境質量采用箱模型、煙流模型、大氣擴散高斯模型；地表水河流環境質量采用多元回歸模型和湖泊水質模型；建立了交通噪聲多元線性回歸模型；文物古跡模糊聚類分析模型、環境敏感度分析模型。其中太原市環境保護綜合防治規劃應用線性規劃等應用數學建立規劃決策模型，僅大氣污染防治產生了34個規劃備選方案，得出了不同意義下的各種最優解)[3]，此次工作被國環辦(國家環境保護部門前身)專家評審組評定為“我國環境規劃先行一步”。1984年全國環境管理、經濟、法學學會在太原召開了全國城市環境規劃研討會，此后，不少地區開始孕育、編制區域或流域環境規劃。“七五”期間，國家計劃委員會和國務院環境保護委員會聯合下發了第一個國家環境保護五年計劃《國家環境保護“七五”計劃》，這是第一個國家層面的環境保護規劃。1985年，蘇州城建環保學院招生試辦了“環境規劃與管理專業”[4]。比較集中的環境規劃編制工作是在1992年“環發大會”后，為了在基層落實可持續發展戰略，國家環境保護部門開展了(并延續至今)生態示范區創建(1995年開始，后改為生態創建)和環境保護模范城市創建(1997年開始)工作，這兩項工作要求編制“生態示范區環境規劃”和“環境保護模范城市環境規劃”，這兩項環境規劃的編制實施涉及到全國上千個市、縣。2002年，為指導環境優美鄉鎮創建鄉鎮工作，原環境保護總局和原建設部聯合下發了《小城鎮環境規劃編制導則(試行)》，全國一大批鄉鎮編制并完成了鄉鎮環境規劃。特別是2001年成立了中國環境規劃研究院及隨后不少省市成立了環境規劃科學研究單位，這些部門協同有關部門單位，編制了國家層面的生態功能區劃，在區域、流域層面進行了大量的環境規劃及相關研究工作，與此同時，很多高等院校開設了“環境規劃與管理專業”。至此，環境規劃開始真正成為環境科學的一組重要的學科語言。

從法制建設上看，1973年，第一次全國環境保護會議提出了環境保護工作的32字方針，其中明確“全面規劃、合理布局”。1983年12月，全國第二次環境保護會議制定了中國環境保護的總方針、總政策，即“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一”。2015年1月，新的《環境保護法》第十三條規定：“國務院環境保護主管部門會同有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃編制國家環境保護規劃，報國務院批準并公布實施。縣級以上地方人民政府環境保護主管部門會同有關部門，根據國家環境保護規劃的要求，編制本行政區域的環境保護規劃，報同級人民政府批準并公布實施。”在2015年8月頒發的新的《大氣污染防治法》中，對于 “大氣污染防治標準和限期達標規劃”作了專章設置(第二章)。2013年9月，國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》，明確提出要研究城市環境總體規劃，優化空間布局。

通過以上分析，環境規劃相對城市規劃與土地規劃可以說非常薄弱，需要急起直追。

在這里需要說明的是環境影響評價不同于環境規劃。環境影響評價和環境規劃雖然都處于決策環節，但環境影響評價處于決策后端，而環境規劃處于決策前端。提高決策效率同時需要在其他規劃編制之前(至少同步)編制環境規劃。

2環境規劃在“多規合一”中的重要地位

2.1可持續發展源于環境問題

可持續發展是所有規劃的指導思想，離開了社會經濟可持續發展，任何規劃都失去了編制的意義。然而，可持續發展源于環境保護。

可持續發展是上世紀50-60年代一系列公害事件及環境問題全球化后，在傳統發展觀、零增長發展觀等發展理念的巨大撞擊下出現的，是人類社會從一系列“自毀家園”的沉痛代價和慘痛教訓中醒悟的。它產生的背景是社會經濟發展獲取巨大財富的同時，嚴重危及了人類自身生存與發展的環境與資源。“1987年聯合國世界環境與發展委員會首次提出了可持續發展的模式。……并一針見血地指出：……生態與經濟從來沒有像現在這樣互相緊密地聯系在一個互為因果的網絡之中”[5]。1992年，聯合國環境與發展會議后，最初是從生態學范疇中引伸而來的可持續發展發展概念正式進入了與會各國政府的工作議程。我國于1994年完成了《中國21世紀議程》，至此我國為各項決策服務的規劃，都把可持續發展作為規劃編制的指導思想。

2.2環境問題的社會生產力屬性[6]

“生產力運動的過程，從消耗資源到產出產品，是一個完整的過程。這了保證生產力運動的持續進行，環境系統必須源源不斷地提供資源。在這個過程中，環境要素或者以實物形態直接地或經過加工地成為勞動對象，進入生產過程，以及經過加工變成勞動工具參與生產力運動；或者以能量形式參與生產力運動。環境系統還為生產力運動提供了必不可少的空間和場所，環境要素的差異性影響和制約著生產力運動的多樣性，環境要素的豐度和賦存條件影響和制約著生產能力的大小。……”。“人，作為勞動者是生產力中首要的能動因素，而人又是自然環境長期演化的產物，是生態環境系統的最高消費者，人的這兩種屬性(社會屬性和自然屬性)是相互關聯的，在生產力運動過程中，環境系統中一定量的物質和能量，經由食物鏈提供勞動者的生存、活動所必須，轉化為生產力要素。……”。 “經濟再生產過程，指的是由生產、分配和交換、消費四個環節組成的生產過程的經常更新和不斷重復。自然再生產過程，指的是生物群體對環境系統實施自然作用，實施能量流動和物質循環以及與此同時所進行的生物種群的進化和衰減過程。這就是說，經濟再生產過程不是封閉的，是一個由人類的勞動生產和自然界的物質變換密切結合的，并且以人的自身活動來改善人和自然的物質變換的過程。”

圖1　環境系統和經濟系統對立統一過程

環境和經濟兩大系統的有機結合，使人類社會向前發展。其中經濟系統不斷向自然環境注入活力，以提高生態系統的生產能力和生態環境的平衡調節能力，而環境系統則為經濟活動提供資源和空間場所，同時也為經濟活動(包括人類生活本身)提供排污納廢的環境條件和污廢實現轉化的某種可能。環境系統的這兩種經濟屬性，是環境要素生產力屬性的綜合反映。在環境學中被分別稱為環境支持能力和環境自凈能力(也稱為環境容量)。

綜上所述，“環境問題，是人類社會與環境系統的對立統一過程中，人類對自然環境的認識的破缺和科學技術異化的產物”，是人類經濟活動索取資源的速度超過了資源本身及其替代品的再生速度和向環境排放廢棄物的數量超過了環境的自凈能力[7]。正由于此，環境規劃在“多規合一”中具有十分重要的地位，是一個基礎性的規劃。

2.3來自于經濟學的啟示

生產力經濟學告訴我們，社會經濟發展是在生產力諸要素的有機組合和不斷運動下前進的，生產力諸要素的組合表現為結構(諸要素的銜接及相互聯系)、規模(諸要素在一定的生產和經營范圍內的聚集程度)、布局(諸要素的空間分布和空間組合)、時序(生產力運動的連續性和順序性)，這八個字正是我們進行規劃環境影響評價的基本著眼點，也是環境規劃與其他規劃(特別是體現經濟發展的規劃)進行協調、融合的基本切入點。

生態經濟學告訴我們，如果經濟活動超越了承載力，掠奪式開發破壞了再生規律，經濟活動由盛而衰，終致崩潰；或者，排放的廢棄超越了自凈能力，必然出現上世紀60年代的公害事件。經濟只有尊重生態學諸原理具有可持續性。生態規律、生態法則應當成為經濟學的基礎知識之一。正如《生態經濟》里所講的那樣，“市場力量不能反映商品和服務的全部成本”，“市場力量看不到可持續產出的種種基本生態觀念”，“將一種以市場力量為導向的經濟轉變為以生態法則為導向的經濟”，“建立那種維系環境永續不衰的經濟”[8]。

從1983年第二次全國環境保護工作會議，提出環境保護是基本國策，到2015年國家制定《生態文明體制改革方案》，從初期的“三廢治理”，到關系于中華民族復興偉大事業的成敗，環境保護在國家綜合決策中的地位越來越重要。環境規劃是環境決策未來的時空安排，環境規劃在綜合規劃中的重要位置是不言而喻的。生態優先不應當僅僅是一個口號或理念，要使綠色經濟起步、發育，就一定要把環境規劃作為“多規合一”的一項基礎性的規劃。

3環境規劃的作用

3.1明確資源環境承載力，特別是環境承載力

承載力概念的淵源有二：其一是工程地質領域的承載力，即地基的強度對建筑物負重的能力；其二是生態學科領域的承載力，即 “某一特定環境條件下，某種個體存在數量的最高極限”。由于承載力具有很好的直觀性、形象性和適用性，因此，在很多領域里得到廣泛運用，形成很多帶有承載力的概念，如資源承載力、環境承載力、土地承載力、資源環境承載力、城市資源承載力、海洋資源承載力等等。

從“多規合一”角度出發，需要通過環境規劃明確環境承載力，即在一定技術經濟條件下，維持環境系統功能、結構不被不可逆地破壞，某一區域環境系統所能承受的人類活動強度的閾值。這個環境系統包括水、氣、土地、生物等方面。通過環境承載力的研究計算，確定被規劃范圍內的環境系統對于各種經濟活動的最大支持能力，與土地規劃協同、科學地制約城市規劃所確定的人口規模和用地規模、以及經濟發展規劃所確定的產業規模與結構以及開發強度等。

目前，計算環境承載力有許多方法，如供需差值法(用于計算資源承載力)、生態足跡法(從消費角度描述人口占用的資源量，從而計算生態承載力)、綜合評估法等。在一些具體領域中還有一些針對性的研究，如對土地資源綜合承載力計算，包括了土地對人口、建筑規模、生態、經濟的承載力的計算；對水環境承載力的計算包括了水資源供需缺口和不考慮污染源現狀計算得到的納污承載力(代表水體自然屬性的環境容量)的計算。

3.2明確環境容量

在我國，環境容量概念起始于上世紀80年代初，它是在環境管理中實行污染物總量控制和濃度控制時提出的。“環境容納污染物質的能力有一定的界限，這個容納界限稱為環境容量”[9]；“在人類生存和自然生態不致受害的前提下，某一環境所能容納的污染物的最大負荷量”[10]。隨著，污染防治工作的深入，在編制環境規劃時，必須明確計算針對現有污染物(以及規劃期預測的污染物)的排放空間，因此，環境容量逐漸演變為表示“污染物排放空間”的概念。在規劃中的環境容量指的是“允許污染物排放的最大負荷量”。“環境容量是一個復雜的反映了環境凈化能力的量，……，因此在環境規劃中實際利用的是允許納污負荷量”[11]。“在給定水域范圍和水文條件，規定排污方式和水質目標的前提下，單位時間內該水域最大允許納污量，稱作水環境容量”[12]。在2003年全國開展地表水環境容量核定工作后，在《全國地表水環境容量核定工作常見問題辨析》中明確指出“水環境容量計算必須考慮污染源排放情況，否則計算出來的容量僅為水體的自然屬性”[13]。

污染物防控治理的實踐證明，污染物總量控制是手段，環境質量達標是目的，而環境容量計算是污染物總量控制與環境質量保證之間的橋梁。在“多規合一”中，任何規劃編制都應當符合環境質量的標準要求，任何經濟活動的排污都不僅應當滿足當地的環境容量，而且應當力爭騰出環境容量，增加排污潛力。因此，明確環境容量在“多規合一”中非常重要。

環境容量的計算也起始于上世紀80年代。目前地表水和大氣環境容量的計算相對比較成熟。地表水環境容量計算包括一維、二維等水質模型以及SWAT等面源模型。大氣環境容量計算也經歷了兩代模型，目前第三代計算模型也已經開發并逐漸得到應用。

3.3編制生態功能區劃，劃定生態保護紅線

生態功能是生態系統的內在屬性。生態功能區劃是根據區域生態特征、生態系統服務功能與生態敏感性空間分異規律，確定不同地域單元的主導生態功能，將區域劃分成不同生態功能區的過程(或者結果)。

生態功能區劃最早出現在2000年11月26日國務院發布的《全國生態環境保護綱要》(國發[2000]38號)，其中明確指出：“各地要抓緊編制生態功能區劃，指導自然資源開發和產業合理布局，推動經濟社會與生態環境保護協調、健康發展。”之后，在宏觀層面做了大量工作。在市、縣層面，在編制創建生態示范區環境規劃中，明確要求專章編制生態功能區劃章節。2002年5月，國家環境保護總局、建設部關于印發《小城鎮環境規劃編制導則(試行)》中也明確提出“按照生態功能區劃要求，提出自然保護小區、生態功能保護區劃分及建設方案。提供生態環境功能分區圖”。但由于環境規劃往往編制于城建總體規劃之后，所以十多年來在環境規劃中所編制的生態功能區劃，對于當地市縣的建設發展的決策影響有限。

從“多規合一”角度出發，環境規劃需要專章編制生態功能區劃，以明確區域生態系統類型結構及其空間分布特征；明確區域生態環境敏感性分布特點及關鍵地區；評價不同生態系統類型生態服務功能及其對區域社會經濟發展的作用；確定生態功能分區，明確各區的主要生態功能，并對區域經濟發展、特別是產業結構、規模、布局提出符合生態規律和環境要求的指導意見。

生態保護紅線是指依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線[14]，是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”。通過生態保護紅線，對包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等在內的、涉及我國珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態系統、涉及重要生態系統的主導功能的其他區域實施強制性保護，以保障生態系統功能，形成保障國家與區域生態安全和經濟社會協調發展的空間格局。

劃定生態保護紅線對于以往的環境規劃來說，是一項新工作。環境規劃應當嚴格按照《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》(國發[2011]35號)和2015年5月，下發的《生態保護紅線劃定技術指南》進行。

通過編制生態功能區劃與劃定生態保護紅線，與《主體功能區劃》、城市規劃的“四線四區”、土地利用規劃的“三界四區”相互協調，形成多規融合的具有科學性、可操作性的空間格局。

過去，涉及規劃空間格局內容的技術支持，如空間分布信息、時間演變信息和屬性信息的獲取，主要依靠紙質地形圖件和有限的統計資料，由于傳統手段的信息量有限和不能直接進行信息處理與分析，現已逐漸被先進的信息管理技術3S取代，而且“虛擬現實技術VR應用到環境規劃中來，也成為一種新的必然趨勢”[15]。

3.4明確環境保護目標和對策措施

環境保護目標是編制環境規劃的歸宿。體現環境保護規劃目標的指標體系設置，應當與上位規劃相符合，同時緊密結合當地生態環境特征和社會經濟發狀況，以實現區域可持續發展和保障人群健康為出發點，以改善環境質量為核心，分別按照水、氣、土、聲、生態、固廢、核與輻射等要素設置，要具有科學性、綜合性、前瞻性。規劃應當提出經濟可行、便于操作和監督管理的對策措施，強調規劃對策措施落地。

通過明確環境保護目標和對策措施，以期將環境要求、對環境因素的考慮納入、“滲透”到其他規劃之中，在其他規劃(如城市規劃及有關經濟發展規劃)編制、實施之前未雨綢繆，實現與其他規劃的協調和有機銜接。

當前，我國宏觀經濟進入新常態，國家推行供給側結構性改革，開發新的經濟增長動力，跨越“中等收入陷阱”。“一帶一路”已經啟航，十三五規劃即將實施，我國正在偉大復興的“中國夢”道路上前進，迎來了全面建成小康社會這“第一個百年目標”的最后沖刺，環境規劃也迎來大有作為的戰略期。

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[15]朱華，曾光明.3S及VR技術在環境規劃中的應用[J].湖南大學學報，31(4)，2004，8.

Environmental Planning Position and Function in Multiple Planning Integration

SUN Bingyan

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：This paper analyses environmental planning position and role in multiple planning integration，in order to further promote the construction of environment planning，the integration of multiple planning，and to realize the perfect development of multiple planning integration.

Keywords：environmental planning；position and function；multiple planning integration

作者簡介：孫炳彥，研究員，主要研究方向為環境政策

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0013-05

引用文獻格式：孫炳彥.環境規劃在“多規合一”中的地位和作用[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：13-17.