溫州農村“兩權”改革啟示

唐如鈺

業務覆蓋廣、惠及農戶多、盤活資金大的農村金融創新模式惠及溫州。

今年3月，央行等多部委聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》（下稱“兩個辦法”），從貸款管理、貸款對象、配套支持、風險補償和試點評估等諸多方面，對落實“兩權”抵押貸款作出明確要求。這將對我國農村金融及“三農”經濟發展產生深遠影響。

2015年12月，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定，這意味著“兩權”抵押貸款在試點地區得到了法律授權。數十年的農村“沉睡資產”，加速“活”過來。

這一重大改革早有先聲，浙江溫州等地已經先行先試20余年。溫州市銀監局局長趙秀樂告訴《財經國家周刊》記者，溫州農房抵押貸款始于1990年代，當時基于農戶的融資需求，溫州樂清市農信社大膽邁出了第一步。20多年來，溫州已然形成了一套業務覆蓋廣、惠及農戶多、盤活資金大的農村金融創新模式。

溫州農村“兩權”抵押貸款能先行試水，首先是因其強有力的地方政策依靠。

提前試水

1990年代，溫州商業氣氛濃厚、民間金融發達，不少農戶開始從純農耕向經營小作坊、小工廠轉型。而經營需要資金，農戶便拿著自家的農房向民間借貸機構抵押借款。

民間需求大增后，為鼓勵農民經商、助其解決融資問題，在溫州當地政府的牽頭下，當地農信社開辦了農房抵押貸款的業務。此后，農房抵押貸款業務便在溫州蓬勃發展起來。

由于物權法和擔保法不允許宅基地的使用權、所有權作為財產抵押，要解決農民融資需求，又不能打破前述“紅線”，溫州市政府頂著壓力為該區域的農房抵押、流通開辟了一條通道。

為有序推進工作，溫州市政府直接指導和協調農房抵押。涉及到逾期農房產權處置、拍賣等可能抵觸現行法律的問題時，市政府往往在不逾越“紅線”的前提下，盡力協調各部門立案、處置。

以樂清為例，當地政府很早就制定了“農對農轉移，地隨房走”的抵押物處置規則。2009年，樂清重啟了農房抵押登記業務，并出臺了相關文件。

樂清農辦一名官員稱，該文件可謂是溫州2012年《關于推進農房抵押貸款的實施辦法》的超前版，允許農戶在持有農房“房產證”和集體土地使用權證的情況下，向金融機構申請抵押貸款，其抵押產權可在樂清縣域范圍的農業戶口間流通。而該“房產證”，主要是由當地政府與村委會聯合認可頒發的一種宅基地使用權憑證，目前僅適用于樂清縣域范圍，“市縣政府對此很堅持。”

由此，樂清建立起了農房抵押貸款體系和產權流轉市場。截至目前，樂清縣域內辦理了存量農房抵押貸款業務的銀行已超過15家，全市農房抵押貸款余額約410億元，惠及農戶7257家，貸款不良率為1.56%。

除了盤活資金額大、惠及農戶多之外，樂清農房抵押貸款還有流程簡化、放款迅速的特點，樂清市農商銀行更是以“3天承諾制度”聞名。

樂清的土地經營權抵押貸款業務，也頗為超前。早在2013年，樂清便發放了首筆土地經營權抵押貸款。

去年11月，為了讓農民與銀行有章可依，人民銀行樂清支行與當地農業部門共同出臺了《樂清市農村土地經營權抵押貸款管理辦法（試行）》。三個月后，樂清果蔬農戶章財富就以247畝耕地經營權作為抵押，向銀行申請到了當地首筆土地經營權抵押大額度貸款160萬元。

示范意義

溫州農村“兩權”抵押貸款能先行試水，首先是因其強有力的地方政策依靠。去年12月，全國人大常委會在給予各試點“兩權”抵押的法律授權后，各地政府所需承擔的風險已遠低于當年的溫州。

風控不因流程快速而松懈。樂清市各商業銀行對農房抵押申請人有著嚴格的“兩房三書”要求，即申請人必須擁有前述“房產證”、土地證、抵押物非唯一住房確認書、村集體同意抵押物處置證明書、被處置人不再申請宅基地承諾書。當以上資料完整時，銀行方受理審核該農戶申請。

同樣，農戶在申請土地經營權抵押貸款時，須在當地的土地承包管理部門進行土地經營權抵押登記，在“確權”后方可提出申請。

樂清市政府規定，農房抵押貸款申請人必須為還款人，杜絕借助鄉親鄰居等的農房來“騙貸”;各銀行均將農戶所經營項目、收入情況、自有資金等作為第一還款來源。并且，銀行還差別對待抵押產權，要求對變現能力弱的抵押產權，抵押率不超過其估值的60%。

不僅如此，為避免農房重復抵押造成過度借貸等風險，樂清還要求農戶在簽訂貸款合同后，須及時向房管登記機構報備。據了解，至2016年3月，樂清農房抵押貸款的不良率為1.56%，低于溫州平均不良率2.86個百分點。

趙秀樂認為，回看溫州近20年的探索，其超前的“兩權”抵押模式或許在全國范圍內有著一定的示范意義，“可以因地制宜，有所取舍。”

三大難點

多位受訪人士對記者坦言，溫州模式也不是萬能的，但溫州走過的彎路，有過的難點，很多也是全國性難題，值得參考。

其一，抵押產權處置難，其根本原因在于缺乏法律保護。

以農房為例，雖然溫州當地政府大力支持“兩證三書”制度落地，但其抵押仍受到諸多法律限制;立案、處置、拍賣時更涉及到諸多不可逾越的“紅線”。

其二，土地經營權抵押評估難、抵押率低。我國農地承包是多年一簽，但租金卻是一年一付，因而在所承包土地未來多年租金尚未支付的情況下，農戶難以向銀行申請到滿足其需求的貸款。

一位沿海省份金融辦官員說：“比如農戶土地承包了30年，但其租金仍是年付。由此，銀行無法認同農戶有30年的承包權，只能按照其具有一年承包權進行價值評估。”

雖然農地上的附加品如大棚、農作物等也可隨之作為抵押，但農地附屬物系非不動產，農作物更是受到自然因素和市場風險的影響，抵押價值充滿不確定性，抵押率偏低。

其三，單戶貸款額度小，這一問題更是全國普遍存在。其根本原因，仍是產權的評估難度大，以及農房、土地抵押處置困難。

以樂清市農商銀行為例，截至今年1月，其農房抵押貸款業務共支持農戶2000余戶，戶均貸款為70萬元。雖惠及農戶多，但鑒于溫州民間經商氣氛活躍，當地不少農戶早已脫離農耕轉而經商，其從事生意涉及手工作坊、餐飲、農家樂、咖啡廳、工業，等等，融資需求巨大。并且，當地也還有一批種植經營大戶，幾十萬元貸款難以滿足其生產、經營。