新一輪稅制改革背景下地方稅收征管模式的重構

◆洪　暉　◆王明明

?

新一輪稅制改革背景下地方稅收征管模式的重構

◆洪暉◆王明明

內容提要：根據黨的十八屆三中全會提出的增值稅、消費稅、個人所得稅改革以及完善地方稅收體系的財稅體制改革基本任務，文章分析了新一輪稅制改革對地方稅收征管工作的影響；探討了重新構建稅收征管模式面臨的機遇，進而提出了建立完善地方稅收征管模式的建議。

關鍵詞：稅制改革；地方稅收；征管模式

一、引言

20世紀90年代初，為適應當時改革開放和社會經濟發展形勢，我國開始了財稅體制改革，創立了以中央與地方分稅制為主要內容的財稅體制，分設了中央和地方兩套稅務機構。稅制改革以后，我國稅收增長速度持續高于國民經濟增長速度，實現了提高“兩個比重”——即稅收收入占GDP比重和中央稅收占全部稅收收入比重的稅制改革目標。持續、大幅度增長的稅收收入極大地支持了各級政府民生改善和經濟建設。經過20多年社會經濟高速發展，以往高投入、高消耗、高污染增長方式已不可持續，我國經濟發展進入了新常態。以習近平為總書記的黨中央提出了改革開放、簡政放權，發揮市場作用，鼓勵大眾創業、萬眾創新，激發經濟內生活力等治國新政。國家治理方式的轉變，必將催生新一輪財稅體制改革，而新財稅體制也是國家治理體系的重要內容。

2013年，黨的十八屆三中全會確定了財稅體制改革的基本任務。2015年，國家稅務總局工作重點是全面推進營業稅改征增值稅，并著手準備將增值稅擴大到建筑業、房地產業、金融保險業和生活服務業等行業。2015年10月，中央深化改革領導小組通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，待營改增工作到位，地方稅收第一主體稅種——營業稅將消失，新財稅體制下的地方稅源及地方稅收體系將發生深刻的變化，傳統地方稅收管理理念和管理模式面臨著重大的挑戰和全新的發展機遇。本文意在討論新一輪稅制改革背景下地方稅收征管模式的重構問題。

二、新一輪稅制改革的基本特點

適應我國經濟發展新常態，中央提出了全新的國家治理方式。政府宏觀經濟管理重點是發揮和保障市場的資源配置作用，大幅度減少政府審批，降低社會負擔；以大數據、云計算、“互聯網+”等高端制造業和現代服務業作為發展引擎，推動經濟調結構轉方式，鼓勵大眾創業、萬眾創新，激發經濟增長內生驅動力，與之相適應的新一輪財稅體制改革也已經起步。

黨的十八屆三中全會明確了推進增值稅改革，調整消費稅征收范圍，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快資源稅改革，推進房地產稅、環境保護稅立法，以及完善地方稅體系的財稅體制改革的基本任務。從黨的十八屆三中全會做出的財稅體制改革部署，可以看出本輪稅制改革有以下幾個重要特點。

（一）強化“中性”增值稅的地位，支持新常態下經濟發展轉方式、調結構

1994年的稅制改革，在商品服務領域保留了增值稅、消費稅、營業稅三個流轉稅，增值稅抵扣監督鏈條只在生產、消費領域實現。營業稅全面改征增值稅后，避免了營業稅對服務業收入的重復征稅；增值稅全面覆蓋生產、消費和投資領域，形成了完整的增值稅抵扣鏈條，實現了各行業稅收公平負擔，有利于發揮市場配置資源的主導作用，有利于我國調整經濟結構和轉變發展方式。

（二）改革資源稅和開征環境保護稅，支持國民經濟可持續發展

目前，全社會已經形成共識，高投入、高消耗、高污染的增長方式不具有可持續性。為了節約資源，保護環境，國家提出了改革資源稅和通過立法開征環境保護稅的稅制新規劃。改革資源稅，實現資源稅從價計征，取消涉及礦產資源行業的行政事業收費；擴大資源稅的征收范圍，促進有限的自然資源的節約。立法開征環境保護稅，通過對重點污染物及對自然資源和環境生態造成不利影響的廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音征稅，來達到限制特定行為、保護資源環境的目的，支持國民經濟的長期可持續發展。

（三）改革個人所得稅，改善民生，維護社會公平

1994年稅制改革后，個人所得稅實現了較快增長。但個人所得稅收入占稅收總額比重偏低，個人工薪收入繳稅占個稅總額比重過高，成為社會詬病的焦點。我國改革開放30余年后，一部分人先富的階段已經完成。當下，急需改變工薪人員繳納了絕大多數個人所得稅，企業投資人、經營者繳納個人所得稅占比偏低的不公平現狀，現行個人所得稅分類申報計征方法是產生稅負不公的根源。為了更好地發揮個人所得稅組織收入、調節分配的功能，黨的十八屆三中全會確定了“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”的改革目標。可以預期的改革內容，是將個人經常性所得如個人工資薪金、勞務報酬、出版稿酬、財產租賃、個體及承包經營所得等歸并為一類，實行差別累進稅率，按年計征；將個人非經常性所得如財產轉讓、特許權使用、股息紅利、偶然所得等歸并一類，實行比例稅率，按次計征，進而加大對高收入者的稅收調節力度，促進社會的公平正義。

（四）在財富持有環節設置稅種，增加地方財政收入

基于過去我國經濟發展相對落后的客觀現實，之前稅種的設立往往注重生產流通領域和收入分配環節。20世紀70年代改革開放至今，隨著國民經濟的快速發展，社會積累了相當的財富。從公平稅負、籌集財政收入角度，改革房產稅、增設遺產稅和贈與稅都具備了初步條件。加快房地產稅改革立法，對個人住房征收房產稅，對充實地方財政收入有積極作用。

（五）落實稅收法定原則，構建地方稅收體系

我國現行18個稅種中有15個稅種未經全國人大立法，給稅收征收管理帶來了一些嚴重問題：一是稅收條例層級低，執行中常常受到其他法規和行政權力的干擾；二是有些稅收條例嚴重滯后于經濟發展，征稅的可行性、公平性、正當性不足；三是現行的《稅收征收管理法》，遠遠落后于社會和科技發展進程，稅務機關依法獲取涉稅信息，依法征稅監督的權限不足。按照全國人大常委會《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，《環境保護稅法》《增值稅法》《資源稅法》《房地產稅法》《關稅法》《船舶噸稅法》《耕地占用稅法》等將率先進入立法規劃；目前，《環境保護稅法（草案）》已向社會公開征求意見；①《人大立法規劃大調整房地產稅法定路線細化》，《21世紀經濟報道》，2015年8月11日。《稅收征收管理法（修訂方案）》已上報國務院，逐步建立新地方稅收體系的線路圖已經成型。

三、新一輪稅制改革對傳統地方稅收管理模式的沖擊

新一輪稅制改革與1994年分稅制改革相比更具有廣泛性和深刻性，對地方稅收管理工作將帶來顛覆性、革命性的影響。對此，本文將結合福建省的相關數據進行具體分析。

（一）組織收入的巨大壓力，可能造成稅收征管扭曲

表1　2010-2014年福建省地方稅收收入　單位：萬元

2014年福建全省營業稅收入總額581.7億元。如果全面實現營改增，地方稅收的靜態收入將減少581.7億元。按照目前國家“營改增”財政結算辦法，地方政府可以取得相應改征增值稅的收入。但是，從2010-2014年營業稅平均增長率17.22%趨勢看，地方失去了與流轉額直接關聯的重要稅種，也就失去了穩定增長稅源，這些將給地稅機關組織收入帶來長期的壓力。在上級和地方政府以組織收入為中心的考核機制引導下，各地為了完成稅收任務更易采取“寅吃卯糧”、“結轉稅款”等違背稅法的征收管理行為。

（二）地方稅收稅源更趨于分散，稅收征管難度增強

表2　2012-2014年福建省地方稅收收入結構

從近三年數據看，地方稅收結構比較穩定，營業稅收入占地方稅收總額比重保持在35%左右。“營改增”后，只有企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅占地方稅比重在12%以上，其他地方稅收都是小稅種。面對稅源零星分散、收入增長彈性小、監控專業性強、征收管理難度大的小稅種，如何分配管理資源、構建管理體系、提高征管績效，對地稅機關是一項全新的任務。

（三）現代治稅理念，對傳統管理模式的沖擊

傳統稅收管理從稅務登記開始,取得納稅戶籍信息；再從納稅人申報資料中，取得納稅人收入信息；然后從稅務審批工作取得計稅依據信息。以習近平為總書記的新一屆中央政府的治國思路是進一步簡政放權，給經濟主體更多的活力。伴隨商事制度改革，政府大量減少審批范圍，新辦企業注冊資金由實繳制轉變為認繳制，以及推行工商、質監、稅務“一證一碼”等改革后，納稅人向稅務機關申報事項減少，稅務機關的審批范圍縮小。傳統稅務機關依賴于“事前登記”、“事前申請”、“事前報備”、“事前審批”的管理方式已經不再適用。在這種情況下，地稅機關如何取得納稅人的涉稅信息，如何監督納稅人履行稅法義務，如何組織稅收管理活動都是全新的課題。改革地方稅收的管理理念、管理模式已經是箭在弦上，不得不發。

（四）地方稅收管理對象大幅增長，要求變革以稅收管理員為核心的管理模式

新一輪稅制改革后，新地方稅種的征稅對象和計征辦法發生了深刻變化，這將嚴重沖擊舊的稅收管理模式。改革后的個人所得稅、房地產稅和環境保護稅等將稅收管理領域從傳統的商品服務領域擴展到社會各個領域；將征稅對象從傳統的生產經營從業者擴展到自然人；將計稅依據從傳統的收入、收益價值形態擴展到特殊標的物實物形態。

由此，稅制改革將帶來地方稅收納稅人數量的大幅增長。以2013年數據測算，福建全省地方稅收納稅戶85.9萬戶，其中個人所得稅58.4萬戶，房產稅22.9萬戶。改革后個人所得稅、房地產稅將對個人征稅，兩稅種潛在納稅人分別擴大42.8和45.6倍。地稅機關傳統的以稅收管理員為核心的“管戶制”根本無法應對,稅務機關大包大攬“保姆式”工作方法也難以為繼，加之新稅種計稅方式、征收方式的變化，地方稅收申報方式、服務方式、管理方式等必然隨之變革。

表3　個人所得稅潛在納稅戶變化情況　單位：萬人（戶）

（五）營業稅改征增值稅后，地稅機關失去“以票控稅”監管手段

運用稅務發票監管稅收，不論是國稅機關的增值稅發票抵扣監控鏈條，還是地稅機關對建筑、房地產、服務行業推行機打發票、定額發票，都是稅務機關得心應手、行之有效的稅收監管手段。目前，稅務機關主要通過稅務發票來驗證納稅人申報收入的真實程度，從而達到管理稅收的目的；而對不使用發票的行業，稅務機關對收入監控的能力很弱。營業稅改征增值稅后，地稅機關不再管理發票，就失去“以票控稅”或者“以票管稅”監管手段，建立完善新的稅源監管手段和計稅依據的監管方式就顯得十分迫切和必要。

（六）地稅機關的信息獲取能力，尚不能適應新一輪稅制改革的要求

面向自然人征稅，需要強有力的稅收征管能力和良好的社會基礎，否則會影響地方稅收發揮籌措資金和維護公平的功能。改革后的個人所得稅要對我國居民各項收入實行綜合計征個人所得稅，房地產稅對全社會包括個人住房征稅，傳統的簡單依據納稅人申報信息的征稅方式難以勝任。

美國稅收管理經驗表明，代扣代繳和第三方信息報告制度是提高納稅人稅法遵從度的強有力手段。在美國，實行代扣代繳和有第三方信息報告的收入，例如工資薪金、利息、股息等，申報準確率達到96%；不實行代扣代繳、無第三方信息報告的收入，申報準確率約為50%。美國還于2012年1月投入使用納稅人賬戶數據引擎，從第三方獲取涉稅信息并實現了納稅人賬戶數據的每日更新。①許月剛：《我國稅收社會化管理的框架設計》，《稅務研究》，2014第12期。2014年美國又將獲取美國公民金融和資產信息的能力擴展到海外。2014年7月1日美國《外國賬戶稅收遵從法》正式生效，現已與全球80多個司法管轄區達成了該法律的相關協議，涉及超過7.7萬家外國銀行、投資基金和其他金融機構。2014年7月26日，中美兩國就《外國賬戶稅收遵從法》的實施達成一項初步協議，協議規定我國金融機構須將金額超過5萬美元的美國人賬戶信息提供給美國政府；而作為回報，美國將中國公民美國賬戶信息提供給中國政府。

相比之下，我國稅法并沒有要求金融機構主動向國內稅務機關提供本國企業和公民的金融信息；只有經縣級以上的稅務局長批準后，金融機構才許可稅務人員查詢偷逃稅嫌疑人的存款和資金往來信息。可見，我國稅務機關信息獲取能力和稅收執法權力與國際通行做法以及稅收管理需要相差甚遠，而社會各界對賦予地稅機關這些權力也有許多異議。

（七）我國居民的納稅意識有待加強

對自然人征稅，需要良好的社會法制基礎，而我國稅收制度起源于公有制為主體的計劃經濟時代，18個稅種中15個以暫行條例形式存在，具有濃厚的行政色彩。首先，新中國成立以來，我們對稅收工作的宣傳存在不足，人們對稅收正面評價不多，不少人仍然認為稅收是“苛捐雜稅”。其次，我國稅收主要征稅對象是企業。2012年，企業直接繳納的稅收88307.2億元，占全部稅收的87.76%；而個人直接承擔和繳納的稅收12307.08億元，占全部稅收的12.24%；個人繳納的個人所得稅5820.28億元，僅占全部稅收的5.78%。①胡怡建，徐曙娜：《我國稅制結構優化的目標模式和實現途徑》，《稅務研究》，2014年第7期。再次，我國有相當多居民沒有納稅經歷。我國直接對個人征收的稅收主要是個人所得稅，絕大多數居民的工資薪金所得納稅是由雇主代扣的；近10年部分居民出售、購買房產開始有了個人納稅經歷，但是總體上我國居民并沒有主動申報繳稅的傳統和意識。此外，普遍納稅后如何引導安撫群眾情緒是新課題。新房地產稅、個人所得稅實施后，自然人將納入稅收管理范圍，絕大多數居民需要納稅，對不產生收入、有些甚至還要償還按揭貸款的住房征稅，百姓極易產生抵觸情緒。面對如此巨大的納稅群體和可能出現的各種情況，地稅機關需要在針對性宣傳、人性化服務和有效監管上盡早進行科學合理的籌劃。

（八）社會協稅、護稅體系尚未健全

多年來，各級地方政府以發展經濟為其主要職責，政府工程和政府投資遍布各個領域；政府更多的是將稅收工作視為促進經濟發展的杠桿，政府和其他部門對稅務機關提出的主要是“扶持”、“優惠”、“照顧”等要求，在組織收入方面往往是地稅機關一個部門獨立進行。地方政府對組織稅收收入認識不足，政府部門協稅職責不明晰，導致地稅機關在獲取工商、房產等部門信息時仍有困難；在金融部門查詢存款、執行入庫稅款等方面仍有阻力。這些現狀與稅制改革后的稅收管理要求差距極大，地方稅收征管將面臨全新的挑戰。

四、新一輪稅制改革為重構地方稅收管理模式帶來的機遇

如上所述，新一輪稅制改革給傳統的地方稅收管理帶來許多困難。但同時，新一輪稅制改革是對30多年改革開放和經濟建設經驗的總結，反映了我國經濟發展新常態的要求，運用了計算機互聯網等現代科技成果，這必然為重構地方稅收管理模式帶來全新的發展機遇。

（一）新的地方稅種修訂立法，將是推動地方稅收管理的巨大動力

稅收征管工作從根本上說還要依賴于科學、完備的稅收實體法，也就是人們常說的“良法利行”。新稅制改革將經全國人大立法對稅收條例重新修訂，同時，對新增設稅種完成立法過程。全國人大立法修法須經過立法修法預案、向社會征求意見、辯論審議、會議通過的程序，這將成為最具權威性的稅法宣傳，能增強人民對稅法的認識和理解，有利于形成社會守法納稅的共識。重新立法建立地方稅體系，國家需要統籌中央和地方政府事權與財權、統籌考慮征稅水平與負擔能力、統籌協調經濟結構與稅收收入。在制度層面做出公平稅負、合理征稅的安排，消除對房地產轉讓和產權交易重復征稅的現象，即對房地產行業征收增值稅后的土地增值稅、契稅、印花稅的存廢，以及征收了個人住房的房地產稅后，在繳納個人所得稅時如何扣除繳納的房地產稅款和個人住房按揭貸款利息。簡化稅制、公平稅負是稅制改革的核心，對舊稅種進行重新修訂，令其更具科學性、公平性、便利性，有利于改變公民對稅收的偏頗認識，有利于人們自覺遵從稅法，有利于稅務機關提高征管工作績效。

（二）修改完善后的《稅收征收管理法》，將賦予地稅機關比較完備的稅收管理權力

《稅收征收管理法》是稅收管理的基本法律。修訂《稅收征收管理法》已經列入全國人大的修法議程，本輪的《稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》，總結了改革開放30多年來稅收管理的經驗，借鑒了國際稅收管理的先進理念和最新發展的科技成果，充實完備了內容：一是建立針對自然人的稅收征管制度；二是稅務機關和其他部門的涉稅信息共享；三是規定金融機構和其他涉稅單位協稅義務，這為做好稅收征管工作提供了基本的法律保障。

（三）重新確立的地方稅收體系，有利于建立地方稅收征稅、協稅、護稅機制

國家提出了發揮市場作用、減少政府干預、促進公平正義的治國理念，以及逐步建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度。地方稅收將以滿足地方政府維護社會穩定、保障民生為重點，營業稅改征增值稅后，地方稅收在生產服務領域中的征稅數量大幅下降，地方稅收要更多地回歸其組織收入的本源，地方稅務機關要更多地承擔起組織稅收收入和保障地方財政收支平衡的任務。基于此，地方政府將更加重視地方稅收征管工作，并盡快建立適應當地實際的資源稅、環境保護稅、個人所得稅、房地產稅等地方稅收協稅、護稅體系。

五、重構地方稅收管理模式的建議

根據國家治國理念、治稅思想，利用稅制改革創造的有利條件，打通獲取第三方涉稅信息的通道；依托計算機網絡技術，健全納稅人數據庫，推進稅收風險管理和信息管稅工作；全面提升地稅機關對稅源及計稅依據的監控能力；設立集約化、扁平化的征管機構，重新構建職責明晰、流程通暢、運轉高效的地方稅收管理模式。具體內容如下：

（一）建立“綠色”地方稅收征管考核機制

根據國家治理體系的要求，重新構建稅收征管工作的考核機制。一是堅持依法治稅的基本原則，在稅收征管工作中堅持依法治稅，依率計征；二是建立“綠色”征管考核體系，改變以稅收任務為中心的考核辦法，圍繞提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本的總目標，建立稅收征管綜合考核指標體系；三是完善地方稅收任務考核指標，新稅制后，改變地方稅收任務與GDP增長掛鉤的做法，建立地方稅收收入增長與地方稅源結構相一致、地方稅收收入規模與地方政府的事權相匹配的科學考核方法。

（二）建立健全地方稅收協稅、護稅體系

地方稅收具有地域性、受益性、穩定性的特點，與地方政府履行職責密切相關，與社會經濟負擔能力密切相關，與當地居民利益密切相關。所以，地方政府對地方稅收的征管工作應有一定的領導權和組織權。

1.建立地方政府對地方稅收的領導機制。地方稅收是地方政府取得財政收入的主要來源，在中央統一立法的前提下，賦予地方政府對地方稅收一定的開征、停征、減征、免征權力，以及地方政府對地方稅收工作的領導權。一是組建跨部門房地產評估機構，新的房地產稅開征后，需要地方政府組成跨財政、地稅、物價、住建、國土等部門的房屋土地價值的評定機構，統一評定房屋土地的征稅價值；二是組織涉稅信息的交換工作，地方稅收具有獨特的地域性，地方稅收的許多信息必須從當地取得，因此要在地方政府的領導下，建立工商、住建、國土、林業、礦管、電力、供水等部門與地方稅務機關的信息傳遞交換機制。

2.建立社會化、專業化協稅體系。地方稅收的特點決定其需要當地政府領導和相關部門的支持協助。一是鞏固住建、國土部門“先稅后證”的協稅體系。2005年，建設部、國土部、國家稅務總局聯合發文對營業稅、土地增值稅、契稅，實行“一窗式”和“先稅后證”管理，發揮了維護納稅秩序、減少稅收流失的積極作用。新稅制改革后，要做好制度銜接，繼續鞏固已有的協稅、護稅關系。二是探索建立法院協稅機制。目前地稅機關的行政強制能力受到限制，在納稅人財產抵押、破產案件中地稅機關也往往處于被動地位。因此，建立法院協稅代征機制，由法院協助代扣稅款，可以最大幅度地減少國家稅款流失。

3.建立國稅、地稅深度合作征管機制。落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合，打破部門籓蘺，建立國稅、地稅深度合作征管機制。一是建立聯合辦稅服務廳或者相互委托代征稅款，方便納稅人辦稅。二是國稅、地稅機關互認對方核定的納稅額，聯合開展重大涉稅案件稅務稽查。三是共用稅收管理系統，互通稅收信息。2016年全國“金稅三期”工程到位后，從國家稅務總局層面，統籌安排國稅、地稅機關在征管系統上共享納稅人登記、申報、發票、停業、注銷等信息，解決基層稅務機關手工交換、紙質傳遞煩瑣、滯后的問題。四是完善金稅系統中國稅、地稅相互代征稅費功能，實現主管稅收與代征稅費同時計征，實時傳遞信息，實時繳入對應金庫，自動產生代征稅費報表；改變目前窗口人員代征稅費在不同系統切換時重復錄入申報數據，月底匯總更改入庫的落后模式，減少手工操作差錯，實現主管稅收與代征稅費的系統監管。在有條件的地方建立聯合辦稅大廳，或者互派工作人員，一站式征收稅款。

4.建立地方稅收監督體系。地方稅收更直接地體現社會主義稅收“取之于民，用之于民”的本質特征，地方稅收的征收、減免關系到當地政府和居民的切身利益。新稅制改革后，社會各界對地方稅收的支持和監督的主動性、積極性將大幅提高。要廣泛宣傳稅法，發揮新聞報刊、網絡媒體的輿論引導作用；表彰遵守稅法納稅人，揭露逃避納稅行為；建立逃稅舉報獎勵制度，健全包括社會團體、中介機構、納稅人在內的全方位的稅收監督體系；擴大稅務代理渠道，讓有資質的會計師事務所、律師事務所進入稅務代理范圍，提高稅務代理水平和納稅申報質量。

（三）理順征管職責，優化資源配置

目前，福建省地稅征管采用的是建立在計算機網絡基礎上的申報征收（納稅服務）、稅收管理、稅務稽查三大系列組成的模式。其中征收服務并沒有法定組織機構，而是由長期抽調人員組成的稅收服務場所承擔其職責；稅收管理職能由基層分局、征管、稅政部門承擔，配備人員最多；稅務稽查單獨組成一個系列。稅制改革之后，地稅機關絕大多數事前審批權將消失，僅保留少量減免稅等審批權。傳統意義上的管資料、管發票、管申報工作不復存在；對納稅人事后的催報催繳、風險排查、納稅評估將成為工作重點。應據此理順稅收征管職責，優化資源配置。

1.建立獨立的具有執法主體資格的辦稅服務大廳。一是將市、縣兩級辦稅服務廳設置為獨立的法人機構，辦稅廳可以冠名為征收局或者稅務分局，使之具有相對完整的稅收征收、稅務審批和行政處罰權；二是擴大辦稅服務廳管理職責，依納稅人申請到稅務機關辦理稅種鑒定、納稅申報、發票領用、減免稅備案及信息錄入等事項，以及簡單違法行為（如逾期申報處罰等）可轉入辦稅廳辦理；三是充實辦稅服務廳人員，與辦稅大廳擴充職責相適應，增加辦稅大廳的業務骨干，使之能夠獨立承擔起征收、管理、服務的任務。

2.組建專職的稅收風險分析和風險應對機構。新稅制改革后，稅收管理由管戶制向管事制、事前管理向事后監督轉變，稅務機關工作重點是監控納稅人的計稅收入和征稅對象，發現稅收風險點后，組織納稅評估和稅務稽查。因此，各級地稅機關要在現有機構和編制的基礎上，組建專職稅收風險分析機構和納稅評估機構，并增加專職稅收風險分析和納稅評估人員的配備。

3.突出稅收管理崗位的事后監督職責。稅制改革后，一些簡單的管理服務工作前移辦稅廳，稅收管理部門的主要職責放在對納稅人履行納稅義務情況的事后監督上；稅收管理員職責重點是納稅定額調整、征收方式認定、納稅催報催繳，以及低、中等級稅收風險應對等工作。稅收管理部門內部也要變“管戶制”為“管事制”，實行崗位分工，專業化管理，建立起監督制約的工作機制。

（四）加強計算機網絡建設，推進信息管稅進程

國家推進“一照一碼”等商事制度改革后，地稅機關不再直接辦理稅務登記，這將導致第一手掌握的納稅人稅收基礎信息不全；“營改增”后地稅機關失去“以票控稅”手段，也就沒有納稅人的收入信息。此時，地稅機關重點工作是拓展第三方信息來源，推進信息管稅工作。

1.拓展第三方信息來源，建立云計算支撐的地方稅收數據庫。作為福建省地稅局來說，一是積極落實《福建省稅收保障辦法》。推動地稅機關與工商、公安、國稅、建設、國土、房管、交警等部門的信息交換機制的建立，做好第三方信息系統接收工作。二是積極充實地方稅收數據庫內容。地稅機關要及時掌握企業與自然人的房地產登記與交易信息、股權與商標專利權轉讓信息、資金往來與結存信息、經營收入和利潤信息、增值稅發票與增值稅入庫信息，豐富涉稅信息的內容。三是建立統一的納稅代碼制度。運用互聯網、云計算技術與金融部門的資金證券信息、國稅部門的發票增值稅信息、國土部門房地產信息、公安部門的人口信息互聯互通。將社會信用代碼和居民身份證號碼作為稅務識別碼，并規定企業、單位和個人在辦理銀行開戶、證券投資、銀行貸款、產權交易、教育就業、養老保險時必須使用稅務代碼，形成完整的社會稅收監控體系。四是建立地方稅收信息分級管理機制。重點建設省級地方稅收數據庫，由省局統一組織加工分析，確定稅收風險對象后發下級應對處置，下級稅收機關根據稅收管理需要，由授權人員查詢、運用數據庫內容。五是制定地方稅收信息管理制度。嚴格規范采集、錄入工作，定期檢查、維護稅收信息，重點提高戶籍登記、資產權益、申報納稅等信息質量；建立完善地方稅收信息運用和保密制度。

2.以涉稅數據分析運用為重點，積極推進信息管稅工作。面對千萬級納稅人以及海量涉稅信息，地稅機關需要將工作重心轉移到稅收數據分析、信息處理上來，重點發揮省、市兩級稅收風險監控部門的作用，聯合計財、征管、稅政、法規、規費等部門，梳理政策疑點，制定風險預警指標。利用計算機技術分析海量數據，排查稅收風險對象；比對從其他部門取得的增值稅發票、資金收入、房地產、股權及知識產權轉讓等信息，佐證核查納稅人申報的信息，督促納稅人提高申報質量；加強經濟趨勢分析，研判政策效應，挖掘經濟增長熱點，將潛在稅源轉化為現實稅收收入。

3.搭建綜合性管理系統，加強地稅信息化建設。一是建立稅收風險管理系統，利用風險管理系統，對海量涉稅信息自動處理，實現稅收風險自動識別、排序，為基層應對處置稅收風險提供對象；二是建立自動化辦稅系統，推廣網上申報、移動辦稅、財稅庫行聯網劃繳、網銀繳稅等自動化辦稅方式，為社會提供自動、多元、開放的納稅服務；三是加強征管系統的稅收監控功能，在征管系統中嵌入納稅提醒、風險預警、稅款催繳、資料催報、減免稅到期提示等自動化管理功能，促進納稅人遵從稅法，減輕稅務人員工作負擔。

（五）以納稅人需求為中心，再造納稅服務流程

從稅收遵從角度分析，納稅人多數愿意遵從稅法，另有部分人是主觀上愿意，但因對稅法不了解而造成的客觀上不遵從，真正惡意違法逃避納稅的只占少數。面對新稅制后千萬級納稅人，地稅機關為其提供寬敞的辦稅環境、便捷的納稅服務,讓納稅人體驗尊重和禮遇；用耐心的稅法宣傳、精準的疑難解答，讓納稅人正確履行納稅義務；給積極守法、誠實守信的納稅人以優待，為其提供金融商務的便利等，這些都是降低辦稅成本、提高服務效率、促進遵從稅法、提高征管效率的重要措施。

1.減少辦稅環節。辦稅廳成為獨立法人機構后，承擔起初次定額、代開發票、小額免稅、涉稅備案、簡易處罰的職責，使納稅人到稅務機關辦理的多數業務可在辦稅廳一站辦結。改變目前辦稅廳只是一個稅務受理、轉辦、代辦的場所，真正做到一個窗口受理，一個部門負責，以避免政出多門、令出多門而產生的讓納稅人在辦稅廳和管理局“兩頭跑，兩頭不著調”的現象。

2.簡化辦稅程序。稅務機關應當依法辦事，不得擅自增加審批環節。對非行政審批、許可的事項，由納稅人申請，辦稅大廳現場審核、現場辦結。辦稅大廳辦結業務后，通過稅收征管系統傳遞給相關業務部門，進行事后監督。對自然人的申報征稅、減免稅業務，由辦稅廳負責；在大廳實行內部分工，崗位制約，一站辦結。對辦稅廳受理的重大、復雜的減免稅申請，大廳審核后直接傳遞給稅政部門組織調查，提交集體研究審批，從而簡化“前臺受理——稅收管理員——分局長——稅政部門——分管領導——辦稅廳執行”的六級流轉審批程序。

3.建立開放式辦稅模式。充分發揮計算機網絡和移動互聯技術對稅收管理服務的支撐作用，建立健全移動開放辦稅平臺。對于納稅人可以自主決定的涉稅業務，經納稅人在網上申請，系統認證授權后，納稅人可以進行自主申報、自動繳稅、自助查詢等操作。對于今后大量增加的繳納房地產稅、個人所得稅的納稅人，提供通暢的網上繳稅、移動繳稅等互聯平臺，以減少納稅人集中到地稅機關申報繳稅出現的擁擠現象。

（六）以風險管理為引擎，再造管理流程

稅制改革以后，福建全省地稅管理的納稅人將從不到百萬級躍升至千萬級，稅收管理對象不再是全體納稅人，而是不遵從稅法和具有稅收風險的納稅人。稅收風險管理的實質是借助計算機的海量運算能力，結合征管經驗模型，對涉稅信息分析處理，發現不遵從稅法的納稅人和具有稅收風險的行業后，實施納稅評估、稅務檢查等應對措施。以風險管理作為稅收管理的引擎，在組織稅收征管活動中發揮統領作用，提前找出稅收流失的風險點，把有限的征管資源應用于風險高的重點行業或者納稅人，可以提高稅收管理工作的績效。

以風險管理為導向，再造管理流程的主要內容是“統籌稅收風險規劃——開展風險分析評判——識別風險等級——推送風險預警對象——采取風險應對措施（納稅評估或者稅務稽查）——化解稅收風險（糾正稅務行為或者稅收入庫）——評估監控反饋”，從而形成的稅收風險的發現、處置、糾偏、改進的閉環管理。

1.建立稅收風險管理領導體系和工作機構。一是成立省、市、縣級地稅機關稅收風險管理領導小組。領導小組統籌風險管理規劃、稅政、征管、計財、法規等部門，在各自職責范圍內提供稅費收入、政策變化和征管動態等風險監控線索。二是組建稅收風險監控部門。風險監控部門的任務是建立稅收風險指標體系，定期進行稅收風險分析、風險等級排序、確定風險預警對象；基層稅務分局、納稅評估分局、稽查局根據上級推送稅收風險對象以及風險等級程度，采取稅法宣傳、稅收提醒、納稅評估、稅務稽查等處置措施，督促納稅人糾正不遵從稅法的行為，從而形成風險導向、任務明確、部門合作的稅收征管常態運行機制。

2.稅收風險分析識別。由稅收風險監控部門專職收集、處理第三方涉稅信息。建立與地方政府和有關部門的信息交換機制，定期接收、處理第三方涉稅信息。對取得的涉稅信息與地稅征管系統的申報信息，開展比對分析，篩選出具有納稅風險的納稅人，進行稅收風險對象的等級排序，確定稅收風險預警對象。

3.稅收風險對象推送考核。各級征管部門根據稅收風險對象的高、中、低風險程度，制定稅收風險應對任務，并分配下發稅務稽查局、納稅評估分局、稅務分局進行稅收風險處置。征管部門定期組織對各單位風險應對情況及應對成果進行監督考核。

4.稅收風險應對。縣級稅務局辦稅廳、稅務分局、納稅評估分局、稽查局都應當樹立稅收風險管理的理念，將稅收風險應對作為自己的主要工作。在接到上級和本級稅務局的風險應對任務時，及時采取針對性的應對措施，促使納稅人遵從稅法，防范和減少稅收流失。

（七）推行專業化管理，完善地方稅收管理辦法

地稅機關在缺失“事前登記”、“以票控稅”等稅收管理手段后，要結合地方稅種特點，探索建立起新的稅收管理辦法。

1.建立完善地方稅收專業管理辦法。房地產稅納稅人眾多，管理不便，但房地產稅的征稅對象相對穩定。地稅機關要重視對房地產實物和信息管理,在國家實行房地產統一登記制度后，定期取得轄區內房產土地信息，與納稅人申報數據比對,發現風險，精準應對，實現“信息管稅”與“以地管稅”、“以房管稅”的有機結合。個人所得稅征管要堅持源頭扣繳制度，既要管理自然人，也不能放松對支付單位的管理，健全日常源頭扣繳、年終個人申報的管理制度。

2.建立專業化的稅收管理機構。為適應新的個人所得稅、房地產稅管理，根據各稅種納稅人、征稅對象以及計稅方法的特殊性，有必要組建個人所得稅、房地產稅的專業評估管理機構，培養個人所得稅和房地產稅的專門人才，開展專業化的稅收管理工作。

3.開展專業化稅收宣傳工作。納稅人只有真正理解稅法，才能從內心遵從稅法。稅收宣傳要常年堅持、常抓常新，既要讓百姓家喻戶曉，還要讓群眾真心認同。在地稅機關中，建立稅收宣傳和稅收咨詢的專家隊伍。一是善于利用報刊、電視、電臺等手段宣傳稅法，積極利用網絡、移動互聯等新興媒體開展地稅機關與納稅人互動交流，有目的地宣傳稅收政策精神，解決納稅人的實際問題；二是加強12366服務熱線建設，有計劃地組織政策咨詢人員的學習培訓，開展人員崗位交流，豐富工作經驗，提升工作能力；三是配備地方稅收專職咨詢人員，積極應對地方稅收新業務和大量增加的納稅人，在12366咨詢熱線和辦稅廳設置專家咨詢室，專職從事稅收咨詢工作，在第一時間解決個人繳納房地產稅、個人所得稅以及其他稅收過程中遇到的復雜問題，引導納稅人自覺遵從稅法，主動申報繳稅，提高地方稅收的征收管理效率。

參考文獻：

[1]王春雷.適應國家治理現代化的中國稅制體系：從傳統走向現代[J].稅務研究,2015,(2).

[2]胡怡建.我國稅收改革發展的十大趨勢性變化[J].稅務研究,2015,(2).

[3]孫開,沈昱池.大數據——構建現代稅收征管體系的推進器[J].稅務研究,2015,(1).

[4]許月剛.我國稅收社會化管理的框架設計[J].稅務研究,2014,(12).

[5]邵峰,蔣震宇,張海波.美國稅務機關信息管稅的經驗與啟示[J].稅務研究,2013,(6).

[6]楊志安，郭矜.完善地方稅體系 培育地方性主體稅種[J].稅務研究,2014,(4).

[7]大連市國家稅務局課題組.稅收征管模式的創新與完善[J].稅務研究,2013,(2).

[8]羅濤.對“先辦后審”稅收征管模式理論依據的認識[J].稅務研究,2012,(11).

[9]李林軍.稅源專業化管理與深化征管改革的思考[J].中國稅務,2012,(7).

（責任編輯：東方源）

中圖分類號：F812.423

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1280(2016)01-0019-10

作者簡介：洪暉，男，福建省三明市地方稅務局副局長；王明明，男，福建省三明市地方稅務局征管科主任科員。