墨西哥公眾參與的法律保障機制研究

韓 晗

(中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007)

墨西哥公眾參與的法律保障機制研究

韓 晗

(中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007)

墨西哥沿襲歐洲大陸法系，法律體系較為嚴謹。公眾參與行為作為受到法律保護的一項公民權力，對其研究也從傳統的政治民主化路徑擴展到法學領域。法律對這一權力的保護是多層次的，公眾參與行為不僅受國家基本法及其他相關法律法規保障,也得到越來越多的政治制度建設以及政府政策的有力支持。墨西哥公眾參與在各領域的研究，也為中國的相關領域帶來了借鑒。

公眾參與；墨西哥；法律保障；公民權利

在拉美地區，對公眾參與的廣泛關注興于20世紀60年代末期。20世紀最后30年，墨西哥等拉美國家逐步經歷了深刻變革。而最顯著的政治變革是隨著全球范圍內將民主作為政治-行政機構的實踐內涵，逐步出現了將公眾參與納入法律的發展進程，并出現了該進程推動政治民主化的趨勢。①

公民權是民主在法律框架下的一種映現，公眾參與是其具體的權利形式之一，亦是一種具化的民主。公眾參與，是社會—國家關系的實現方式之一。是一系列參與者以非偶然的形式參與這一過程，有所計劃地溝通。在這一求同存異的博弈過程中，公眾參與行為力圖成為一種具有雙重途徑(精神、道德上的和法律規范上的)的分析模式，將社會目標(包括個體目標)和國家目標同時融入其中，形成規制內涵。它既受民主和公民權的指引，亦是構建民主和公民權的內涵。②

拉美地區的公眾參與相關法律的制訂與實施，雖有早期學習、借鑒西方的經歷，但在近當代也逐步實現了本土化及可行性增強的發展階段。這一經歷是否值得借鑒，還有待于我國學者從政治學、法學、規劃學乃至哲學學科對其做進一步分析。與此同時，亦可從比較研究、案例研究入手，分析研究地區內部各國間的差異性及近似性，或從外國研究為中國發展有所裨益的角度出發，對該地區的公眾參與進程有所界定。因篇幅所限，筆者在本文中僅以近年拉美具有代表性的國家之一——墨西哥為例，對該國公眾參與的法律體系建設進行初步評析。

一、墨西哥公眾參與權的法制化進程

墨西哥沿襲歐洲大陸法系的法律建設傳統，法律體系既有大陸法系特點，也受北美其他國家影響，兼具一定的英美法系特征。

該國于1824年頒布了其獨立后的第一部憲法。1917年2月5日，頒布《墨西哥合眾國憲法》，此憲法歷經了多次修改，沿用至今。憲法規定了國家立法、行政、司法的三權分立原則；總統由直接普選的形式產生；土地、水域及其它一切自然資源歸國家所有；工人有權組織工會、罷工等。憲法賦予聯邦各州有制定本州內法律的權限，州政府權力受憲法約束，且州內法律不得與憲法或其他國家法律相抵觸。這些憲法所規定的基本原則，在當代墨西哥社會發展中起著重要作用。同時，墨西哥《憲法》解釋文本中也提出3大目標：提高人類的發展、促進國家治理和加強公眾性。③

墨西哥城的公眾參與法制化進程，可謂是具有系統性和早期的邊緣性特點。存在于政治體制內的該項權利，因公民對民主表達的訴求、市民渴望參與城市政策制訂和實施的愿望而產生。與世界其他地區一樣，墨西哥的公眾參與也在該國的法律體系建設中具有深遠影響，不僅推動著政治民主進程，更促進著國家法治化進程。

(一)墨西哥公眾參與法制化進程具有階段性的發展特點

墨西哥公眾參與法制化進程的發展大致可分為幾個階段：1824-1928年，公眾參與在法律文本中的初現；1928-1980年，公眾參與法制化建設時期；1980-1996年公眾參與法律體系發展期；1996年至今，墨西哥公眾參與法律建設新機遇期。④

1. 第一階段：公眾參與在法律文本中的初現

1824年3月，墨西哥近代歷史上首次實現了公民意見參與政府決策，由全民投票形式決定恰帕斯成為墨西哥的一個行政州，正式脫離危地馬拉轄區。此前的3個世紀中，恰帕斯一直是危地馬拉轄區的一個省。

1867年8月14日，貝尼托·華雷斯建議，立法機關對兩院負責，即取消政府對法律決議的否決權。此外，他還提出建立臨時更換國家總統時期的應急機制等，但該決議后被投票否決。

1917年《墨西哥憲法》的頒布，讓墨西哥在公眾參與領域的有了又一重大進步。該憲法第5條中，第一次規定了政治權利的含義；第一次提到了公民選舉權和被選舉權。此外，在其39條中規定國家主權來自于人民，源于人民；一切來自人民的公共權力用于保護人民。但當時該憲法第41條規定將該權利的使用權限于聯邦權力機構，從而限制了公民權利。在獲取信息方面，該部憲法第6條規定知情權受國家保護，較之1875年的憲法更為完善。在1875年憲法條文中，僅對表達權的自由進行了法律界定。⑤

1918年7月2日，聯邦《選舉法》規定了禁止連任；選舉的有效性；直接選舉；普選的政治參與自由。但該法律也有相應的局限性，它沒能實現完全意義上的普選自由，因為其條文規定，只有年滿21歲的單身男性或年滿18歲已婚男性才具有公民權。

這一時期，在具體的法律文本中，并無直接關于該權利的規定與保護。但在不同部門法的制訂與修改過程中，參與行為被初步納入了法律范圍，社會制度也因參與權的初步法律化得到一定改善。

2. 第二階段：1928-1980年，公眾參與法制化建設時期

1928-1940年被視為第二階段前半期，可謂墨西哥政治體系中，限制公眾參與的法律發展階段。1928年墨西哥進行了憲法修訂，該修正案影響直至1940年。《組織法》中有關地方制度的規定體現了本次憲法修訂案精神：強化地方政府與中央政府的集權。這一提升中央政府國家行政能力的過程，是以限制公民政治權為代價的。

1928年12月，墨西哥城經議會頒布了《聯邦區和聯邦區土地組織法》。首部《組織法》的頒布也是民主表達權受到法律限定的標志。對政府機構的參與模式，有較多限定條件和政治性監管。時任總統艾米利奧·波特斯·希爾(Emilio Portes Gil)在該法頒布后不久，就修改了其中有關市政府形式的條款，使之更為嚴格。同時規定市政府直接對總統負責。法律內容的執行，主要由當時的聯邦區辦公室(Departamento del Distrito Federal,DDF)負責。⑥當時，這一機構的建立，并不符合三權分立原則，負責人可由政治機關自由任免。同時，在《組織法》第十章，規定了協商委員會同該辦公室的相互關系，同時辦公室與13個當時聯邦區的政治團體直接相關。也就是說，這一聯邦機構同時具有土地及行政管轄權。

1940-1970年，是第二階段的后半期。雖在新《組織法》中，并未完全實現對公眾參與權的界定與保護，但其他領域法律的相關法條提升了對該權利的保護。第二部聯邦區組織法于1941年12月31日簽發，時任總統卡馬喬將軍肯定了地方政府對所轄區域的絕對管理權。新法減少了公民代表機構的職能。同時，該法也從法律角度賦予了市級政府的民主性。⑥

1953年10月17日，墨西哥國會通過法案，成年婦女同樣具有公民權，公民投票權的擴大，在法律范圍內對更廣闊的公眾參與提供了保障，讓墨西哥公民有了更多的參與權。但是，同以前的改革一樣它也有其局限性：婦女只有在市一級政府投票的權利。不過在1954年聯邦《選舉法》改革中，婦女所有形式的選舉權和被選舉權都得到了承認。

墨西哥在60年代末之前，社會組織的存在形式只有工會團體(包括工會、農會、企業協會和民眾組織等)，這些組織由國家認可或直接由國家建立。隨后，逐漸產生了以保護團體或特定利益為目的的團體。而這其中，公民社會組織參與了公共事務以及與國家利益有關的決策。這些組織的重要作用在于，提升了公眾參與權利的受重視程度和社會關注程度，在他們之前這些權利雖被憲法或其他法律所規定，卻并未真正得到施行。此外，公民社會組織的社會運動還促進了人權、政治權利的保護等。

1969年，墨西哥憲法修改過程中加入了有關公眾參與的一些條款，修改了憲法第34條中關于選舉權和獲得公民權的限制，將獲得選舉權和公民權的年齡由21歲降至18歲，擴大了公民權利范圍。

之后，對于墨西哥公眾參與權利起到巨大推動作用的主要動因之一，當屬(20世紀)70年代以來的一系列社會運動。例如：在1968年世界范圍的學生運動中，墨西哥也建立了一系列學生團體、組織。它們并未隨著學生運動走向平靜而消亡，相反，一些組織逐步發展為政治力量，其價值觀與利益傾向逐步影響了轉型過程中政治參與問題的解決方式。這些團體的目標是追求人本主義、多元主義、公共性和開放性、參與性，同時強調法治原則。這些公民社會組織的精神內核，有力地推動了公眾參與及其法律化進程在墨西哥的發展。但其不足之處在于，這些組織一旦獲得權力，就很難將其所追尋的基本社會價值納入其執政目標當中。⑦

在1972年的又一次憲法修訂中，憲法第55條和第58條得到修改，由此降低了被選舉人的最小年齡限制：眾議員參選資格由25歲以上降為21以上；參議員參選資格由35歲以上降至30歲以上。此后的1999年憲法改革中，第五十八條得到了進一步修改，參議員當選年齡資格由30歲降至25歲，該法條沿用至今。

1973年，新的《聯邦選舉法》頒布。該法令明確限定了選舉的要求，所有類別、級別的公民選舉都應該是廣泛的、直接的、公正的、保密的。并規定選舉是“公民的一項權利和義務”。

1977年12月 6日，墨西哥在憲法修訂中，對73條第VI款進行了修改：法律規范與法律法規的制定必須經公民投票或由公眾提議，符合公眾要求才可施行。這一改革的重大意義在于，完善了聯邦憲法的民主機制。該法令頒布后10年，墨西哥成立了聯邦地區代表委員會，用以實現該憲法內涵。

1977年，墨西哥還就憲法第六條內容進行了修改：所有公民都有知情權。這一權利包括信息獲取、信息發布以及信息接收權。上述權利都受到國家保護。⑦

1977年4月1日，時任內政部長赫蘇斯·雷耶斯·埃羅萊斯(Jesús Reyes Heroles)發表講話，提出當年的政治改革所包含的內容，是國家利益要求擴大公民政治代表選擇權，這樣聯邦政府才能了解廣大民眾的訴求與需要。根據民主原則，政治決議的公眾參與將會逐步擴大參與范圍，進而實現政治需求中的少數服從多數人。通過這一過程，墨西哥逐步建立了政治團體、學術機構的新空間，并為廣大民眾提供了他們對政治改革獻言獻策的機會。⑧

第二階段的公眾參與權發展對今天墨西哥的法律體系發展有較深遠影響，雖一波三折卻最終承認并擴大了參與權內涵及其公眾認知，從而推動了該國公民權的發展。

3. 第三階段：1980-1996年公民參與法律體系發展期

進入80年代，墨西哥在信息透明與信息獲得權方面取得了真正的巨大進步，而其主要推動作用來自外部。其時的墨西哥于1982年在圭亞那簽署了《知情權原則宣言》(la Declaración de Principios sobre el derecho a la Información)。該宣言是在第四屆國家信息系統行動大會內容框架下制定的。宣言要求簽約國尋求適當的機制，滿足所有公民行使知情權的需求。⑨

關于信息透明與信息獲取，在1991年，全國團結計劃委員會工作日趨完善，讓社會發展部門的受助人群能夠監管政府資源在社會救助方面的使用情況。同時，聯邦審計總署(即當時的公共部，在09年危機中并入聯邦審計總署)同國家監管機構一起，負責向受助者通報工作內容，并負責收集整理他們的需求與反饋。這一系列行動讓墨西哥成立聯邦共和國以來，第一次有了完整的評估機制，以保證公民在參政、諫言的同時，政府可以了解其政策效力。

公共職能部門通過社會審計一體化體系，逐步實現了上述職能，通過公眾參與項目，實現了對社會組織的形式控制與管理。此外，新的公眾參與體系形式還包括：政府—社會間交流領域；公眾參與培訓與輔導項目；接受投訴及其解決體系；社會對政府的評價與決議機制等。這其中最卓有成效的建設當屬信息透明、知情權和問責制，這些權利在《信息透明與獲取政府公共信息聯邦法》中得到保障。同時該法律還規定了關于個人信息保護，促進公民參與機制的建立等。⑦

這一階段呈現出兩大特點：該國公民參與權的擁有得益于國際社會力量的推動；行政公開、行政監管以及信息透明化的法制化，為公眾參與權提供了客觀條件。這也為公眾參與權在后來的進一步擴大提供了有效法律支持。

4. 第四階段：1996年至今，墨西哥公眾參與法律建設的新機遇期

推動公眾參與的又一歷史時刻是議會于1996年2月建立關于政治改革的討論工作組。該次會議中提出了議題——新型政府與社會關系問題。該議題隨后在法律界、政府以及學術機構引起反響，并引發關于國家在這方面所面臨挑戰的多學科討論。

繼任總統福克斯上臺后，也將公眾參與視為其國家發展計劃中政策的工作重心之一，雖然并沒有一個特別計劃用以廣泛推行，但在各領域工作中都會部分提到公眾參與或在工作計劃中提到關于尋求增強公眾參與的途徑。

與此同時，隨著2004年2月聯邦法律《關于提升公民社會組織活動開展》的頒布，公眾參制得到進一步健全。該法律正如其名稱所示，規定了促進公民社會組織公眾參與的方式、機制、體系等內容，明晰了公民社會組織的權利與義務，同時規定了這些機構的權利應符合上述法令。

在法律制度建設方面，公眾參與在墨西哥的進行并非一帆風順，制度討論持續多年，其間經歷了2002年6月、2004年2月兩次憲法修改。其間學術研究及社會關注，推動了公眾參與相關法律機制的完善。根據社會發展和法律建設需要，更合理、民主的新公眾參與機制已獲議會通過。在地方政府層面，公眾參與有助于政府對復雜城市問題的把握，社會治理日趨制度化、法律化。立法、司法、執法等多層面法律手段的參與，改變了政府原有的主要依賴行政手段的單一路徑，避免了社會發展問題蔓延的同時，也增強了政治民主化與國家法治化進程。

(二)墨西哥公眾參與法制化進程的橫向發展與影響

1. 公眾參與法制化進程促進部門法建設

墨西哥公眾參與法制化過程不僅具有階段性特點，同時也與其他部門法的發展息息相關。例如，在城市建設與規劃方面，墨西哥城與世界其他現代城市一樣，面臨著城市快速發展與居民需求不能滿足間的不協調問題。除了《規劃法》等部門法涉及該問題外，《公眾參與法》也有涉及，可謂該法對城市規劃法律規制有一定作用。此外，墨西哥城市政府在以建立新型政府為目標的城市發展計劃框架下，積極發展公民社會組織等社會機構同政府部門的協作項目，切實有效地推進了公眾參與在城市規劃方面的實踐。公眾參與在城市規劃民主的基礎上逐步發揮其實質意義。可以說，隨著政治領域民主化概念的不斷深化，公眾參與行為既作為一種民主政治實現形式，又是受到法律保護的一項公民權力，具有政府、公眾兩方面含義。這一權力擁有國家基本法及其他法律法規、政策文件保障，同時受到越來越多的政治制度、現行政策等方面的有力支持。

2. 墨西哥發展計劃對公眾參與法制化的作用

推動墨西哥現代化進程的國家發展計劃，同時也是公眾參與在該國興起的基石。墨西哥國家規劃制定中，對其過程及結果的“民主”要求較高。建立在私有權以及自由經濟基礎上的民主，因為有了公眾參與，才能實現國家規劃中公民權益的最大化。墨西哥的內部法律體系借鑒了西方經驗，這一引進法律的實驗基本是成功的，不僅促進了本國法律自身的快速發展，更在這一過程中找到了更適合本國法律體系和具體國情的法律制度，同時也為被借鑒國研究自身法律體制的廣泛適用性有所幫助。⑧

隨后，1995-2000年的墨西哥國家發展計劃中，首次承認了當時的墨西哥因各種內外部因素限制，國內的公眾參與還不充分，并不能保障公民有機會在政府制定決策的過程中得到應有的重視。盡管該發展計劃并未細化公眾參與公共政策決策的具體機制與參與模式，但它加入了建立新的政府—公民關系的提議。墨西哥時任總統賽迪略基于他的聯邦制計劃，在該國家發展計劃中提出發展公眾參與機制的關鍵，在于聯邦法律和地方法律的進一步完善，認為相對完善的法律保障，才能實現公民的直接代表權。⑨

在墨西哥，憲法保障加之國際社會對該問題的重視，讓公眾參與作為公民權利的一部分不斷獲得法律層面地位的提升。同時，公眾參與權的法制化進程也為國家多領域發展帶來幫助，尤其是民主政治發展領域。受國際和國內雙重影響的公眾參與權，一方面讓墨西哥的現代化國家發展歷程得到完善，推動了法律領域的公民權利實踐，使之更加符合國際法有關公民政治權、社會權的描述；另一方面，也從國家內部為政府的民主性、執政合法性等，起到規范和完善的作用。⑩

二、法律體系對公眾參與權的保障

目前，墨西哥的公眾參與權利受以下聯邦法律保護：《憲法》(確立了公眾參與權利：第1條中的信息知情權；第8條中的請愿權；第9條中協作權；第26條中的發展計劃參與權；)、《墨西哥規劃法》(Ley de Planeación)、《聯邦政府公共信息透明與知情法》(ley federal de trasparencia y acceso a la informacion publica gubernamental.)、《聯邦公民社會機構活動開展促進法》(Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental)、《聯邦促進公民社會組織開展活動法》(Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.)等，這些法律法規逐步構建并發展了墨西哥公眾參與領域的法律體系，有力地保障了公民參與權利的實現。

(一)《憲法》對公眾參與權的保障

墨西哥憲法第6條，為公民參與的民主發展提供了知情權和言論自由權兩大基本保障。除了人身攻擊、損壞第三方權益，或產生犯罪、擾亂公共秩序等行為外，禁止對表達觀點行為進行任何法律審查。同時，國家保障公民知情權。

憲法第7條賦予了公民自由寫作、書面出版文章的權利；第8條中要求公共部門職員、雇員尊重公民行使請愿的權利。在政策方面，尤其是涉及國家公民權益的，需要考慮全體公民的意愿。在第35條有關公民權利的規定中，包含合法參與協商的請求權。憲法第9條提出了保障國家公民擁有參加國家政治事務的參與和機會權，確定反對某一行為或某一當局的活動，請愿的非暴力大會、集會為合法并不受政府限制。

憲法第25條規定，國家有義務規劃國家發展，切實保障國家主權與民主制度的發展同樣重要。為實現該目標，應努力推動經濟發展，提高就業率，實現收入和財富的分配公正。該憲法條文除了規定國家的發展權外，同時規定了發展的各項內涵。如：發展應是一體化的發展、促進經濟和就業水平的發展。通過這一方式加強國家主權和國家機制中的民主制度進步。為了完成該政治、社會遠期目標，憲法在其第26條規定：國家將建立民主的規劃體系，民主的覆蓋將通過 “社會不同部門的規劃”來實現，以滿足社會大眾的需求。與此同時，公民也應參與到計劃和發展項目中。這意味著憲法本身承認計劃(planeación)不僅是國家的工作，更不僅是政府職責，而是公民努力獲得自身權益的方式。墨西哥憲法指出：公民參與應包含在規劃過程中，應尊重公民需求，為其謀求相應的發展。憲法第35條規定，公民個人擁有以和平形式參與國家政治活動的特權和自由。

此外，在尊重聯邦實體社會內部權益的前提下，憲法規定政府、工會代表大會同樣也有參與權。這說明規劃在憲法中被視為一項重要的社會工作，需遵照法律條款，由聯邦政府、州政府的行政行為以及公民的參與行為等來具體實施。其中，由全體墨西哥人參與是要件之一，也是實現“國家的”計劃的“必備”條件。缺少任何一方或某一層級的官員或社會部門，所制定的計劃就將是局部的、片面性的或地區性的，而非真正的“國家性”計劃。

但在墨西哥的憲法中，并未具體規定這些社會不同部門及政府不同級層的參與方式。

(二)聯邦層面公眾參與權利的法律與政策保護

1. 聯邦法律中的公眾參與權保護

在《憲法》框架下，公眾參與權在如下聯邦法中有更明確規定，包括：

1)《墨西哥規劃法》。該法律保障了國家發展規劃中的社會參與權。其中第20條規定不同社會組織的機構代表，可以長期質詢機制的形式參與同其組織活動相關的規劃。第28條規定國家發展規劃及聯邦計劃的制定，應由聯邦政府同相關社會團體共同制定。此外第32、37、38、39及40條中規定，政府行為的實施需接受社會團體特別是相關社會團體的集中監督。

2)《聯邦政府公共信息透明與知情法》。本法律的制定主要目的即是保障公民權益；實現公民對政府監督的基本憲法規定責任；推進墨西哥社會民主化進程；促進法治的全面實施。

3)《聯邦公民社會機構活動開展促進法》。該法的制定，旨在推進聯邦政府開展同公民社會組織間的協作，推動該法律框架下相關活動的開展。為建立公民社會組織活動促進委員會的制度化，該委員會將規范公民社會組織參與公共政策機制化作為成立宗旨之一。因此《促進法》第1條即規定成立相關問題促進委員會；第5條，規定了推動有關公共利益事務中的公眾參與程度；第6條規定了《規劃法》，尤其是有關民主的規劃中公民社會組織權利的建立。

2. 國家層面涉及公眾參與的政府性文件

除相關法條外，2007-2012年墨西哥國家發展規劃(el Plan Nacional de Desarrollo, PND)中，也曾將公眾參與納入多個戰略規劃內，如下部分涉及了該內容：

第1部分，法治與安全。1.5款中第9條規定公民有信任公共部門的義務，尤其信任公共安全部門維護公正、賦予公民公正(procuración e impartición de justicia)；戰略9.2居民獲得的公共服務實施過程透明化；第10條關于反對公開形式的腐敗行為；戰略10.1促進反腐敗文化發展。

第5部分，有效的民主與負責任的外交政策。5.3款公眾參與，第3條規定發展公民政治文化，促進公眾參與在公共政策制定與評估過程中的參與程度；戰略3.3，建設公眾參與機制，提高該機制與聯邦公共管理部門的依存度與協作能力；5.4款政府的有效性與效率，第4條，在福利保障和公共服務領域，提高聯邦公共部門在滿足公民需求方面的制度、管理、程序及收效；戰略4.5，評估政府規劃制定及其對民眾的作用；5.5款賬戶透明與可監督(transparencia y rendición de cuentas)，第5條促進和保障賬戶的透明度與公開，維護信息問詢權，同時保護所有政府人事信息；戰略5.5 促進對政府公共信息機制建設更加透明、有效、適當且可信；戰略5.9實現政府計劃及項目中有效信息對公眾的發布。

除墨西哥本國的法律外，該國還積極參與相關國際協定的簽署。在國內，墨西哥將公眾參與納入政府—社會合作中，以推動公共事務開展。利用公眾參與監督貧困及種族平等問題等做法，已廣泛獲得國際社會認可。同時，近年來墨西哥還將公眾參與權利納入所參加的國際協定、談判、論壇及多邊機構文件中。其中僅在反腐敗問題上，墨西哥即分別同聯合國、美洲國家組織以及經濟合作與發展組織簽署了3個國際協定。

(三)聯邦區的公眾參與權利的法律保障

目前，墨西哥城的公眾參與在多個領域取得了長足發展，不僅法律制度建設日趨完善，例如特別法《聯邦區公民參與法》(Ley de Participación Ciudadana en el Distrito Federal)的頒布實施。同時，政府也將公眾參與發展等有關項目納入了行政法規內涵，以法律形式從政府層面予以保護。

1. 《公民參與法》

墨西哥聯邦區在執行如上相關公共參與法律內涵基礎上，為發展城市公眾參與，頒布了《公民參與法》。該法律于1998年12月21日由聯邦區頒布實施，其中對該聯邦區法律的分析指出：該法律的制定旨在促進、提升、規范公民參與組織及其職能并建立相應機制，有助于在公民心中建立參與意識。《參與法》第一條中，規定了墨西哥城的政府機構如何通過提供充分的機制，幫助實現公眾參與。此外，也規定了公民參與的內涵，包括：公民投票、全民公投、民主倡議、居民協商、居民協作、申訴和檢舉團體、公眾審訊，以及國土民主管理政策機制和居民代表制等。

聯邦區《參與法》規定了公民具有參與公民投票的權利。聯邦區政府負責人通過公民投票在選民中征詢意見，該機制可以讓選民通過選舉同意或提前拒絕政府的行動或決議，決定深刻影響聯邦區公共生活的政策。甚至是1%的選舉者，都可能在選舉過程中改變政府提出議案。例外情況包括如下兩種:第一，聯邦區政府行政長官行為或決定。第二，以下決議無需公眾參與投票決定：分配問題或財政內容；聯邦區收入；聯邦區公共管理內部制度；涉及法律實施的行為；其他法律規定內容(16條)。

除公民投票外，全民公決是通過直接參與機制體現的公民權，先于相關法律委員會的意見，通過或提前否定法律委員會有關制定、修改、刪除新法律的決定。參與全民公決是國會的一個特別職能，公決最終須獲得國會2/3成員投票通過。

此外，《聯邦區公民參與法》還提出了對民眾倡議機制的保護，建社區意見咨詢會聽取居民意見；建立社區合作機制、投訴與指控機制、公共信息發布機制等內容。

2. 《聯邦區政府條例》

除《聯邦區公民參與法》外，還有多部聯邦區法律中涉及公眾參與內容。

《聯邦區政府條例》第22條規定公眾參與以獨立、集體等形式發展，并制定有關解決公共利益問題解決辦法的規定、計劃，以促進公民組織的發展。同時，作為公共參與的一種方式為公共事務處理提供交流觀點的平臺。

第46條中IV款規定，墨西哥城市民可以出席立法委員會與自身相關法律項目會議。此外，第67條及第113條中分別賦予公民對其利益相關地區、工程及設施通過政府相關部門及報刊等媒體，了解進度及現狀的權利。

3. 《聯邦區公共管理組織法》

與《聯邦區政府條例》相關的《聯邦區公共管理組織法》規定，社會發展委員會有責任在促進、推動、執行社會發展政策、項目過程中關注公眾參與，同時促進公民、公共組織參與。此外，墨西哥聯邦區文化委員會在豐富公民文化生活過程中，有責任促進參與組織方式的發展，激發公民參與的積極性。其中規定，相關政策—管理機構的職責包括: 制定、執行幫助婦女參與計劃，在轄區社會發展項目中切實施行公眾的參與；推動教育及社會公共參與和個人參與；在有關預防犯罪工作中執行公開、公共監督、協作及公眾參與。

《聯邦區政府條例》中，關于公眾參與的相關內容在《聯邦區公眾參與法》中進一步細化、規范。1998年12月21日，聯邦區官方刊第189號中公布，參與法旨在促進、推動、規范并建立公眾參與組織與智能的機制及其同墨西哥城政府機構關系。該部法律相對獨立，其中對于所有活動中公眾參與機制的作用、駕馭規范、內涵，在其他法律中的具體內容中也有所體現。如《城市發展法》(Ley de Desarrollo Urbano)中第1、7、10、11、12、23、26、75及76條中，都有公眾參與的具體內容。例如：在需核查轄區內B類營業執照時，相關職能部門需通知、訪問居民委員會及其他轄區內相關居民機構。又如：當申請查證咖啡館B類營業執照時，核查團隊應對整個轄區內進行居民咨詢，具體過程應遵循《聯邦區公民參與法》相關內容。此外，其他重要相關州法律包括《聯邦區公共信息透明與知情法》 (Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Dstrito Federal)，該法律是聯邦地區政府改革的基本組成部分，構建起通過公眾參與實踐的民主機制，并重點強調：“在公眾參與的幫助下確定公共決策。”

在墨西哥具體執行法律規定的公民參與權時，一些國家法律在墨西哥城的具體實施也依賴《聯邦區公民參與法》的規定。2008年8月，墨西哥公布、施行《煙草控制法》。該法律的頒布，是對《憲法》中關于保障墨西哥公民不因煙草消費受到尼古丁危害的進一步細化。《煙草控制法》保障了不吸煙居民的生活及其日常在公共環境中的健康權益。這法律的真正實施，離不開《公民參與法》的支持，對禁煙場所的監督依賴于公民參與權的實現。在該法律中，明確規定了公民參與權在監督、舉報、制止等具體控煙措施中的責任與義務。

三、墨西哥對公眾參與法律保障機制問題的主要學術觀點

墨西哥憲法的發展，需要公眾參與的法律制度完善。憲法規定的自由權利和社會權利不僅是憲法內涵，更是一種社會建設。公眾參與法制化進程亦是尋求實踐和(或)發展公民權、社會權和政治權的過程。1.公民權是保護人們在法律面前平等的基礎，也包括公民自由、表達自由、信息自由、財產自由和結社自由等；2.政治權利，包括結社權和政治參與權等，是可通過政府管理實現的直接權利，亦可為間接權利；3.社會權利，是在其群體生活中，承擔社會責任的個人，獲得基本福利的權利。

公眾參與的作用并非直接實現如憲法規定的公民基本權利，而是通過法律機制保障公眾參與行為，逐步完善對憲法所規定權利及其實施途徑的保障。誠如墨西哥學者埃斯皮諾薩所說，根據目前研究，公眾參與有如下主要作用：1.推動執政者和被管理者間對話機制的發展，在建設性政策以及具有公眾影響的決議上實現最廣泛意見綜合，并使政治代議性行為在法律上有所保障；2.建立一種日常以及集中性行為，解決如政治沖突、具有公眾影響的決議，或建立政策相關的自主法制性公眾行為和自主管理性的空間；3.推動政治共同體引導能力的發展，讓其能將私人、個體想法向憲法規定的自由權(公民權和政治權利)方向引導，同時引導個體或私人利益向具有同一性的公共利益轉化；4.公眾參與并非控制言論的行為，而是一種指引討論的表達方式，從松散的、無明確公共利益的個人行為，逐步發展為協助政治機關完成政策選擇的集體行為，并能讓與國家利益相關的訴求過程體系化、法律化，即形成政府行為公開化的有效、合法途徑。

現行法律保障機制有待完善。《聯邦區公民參與法》還有不足與矛盾的地方，對公民基本權利的保護還有待提高。如何完全保證公眾參與的獨立性，公民的直接參與如何實現等問題有待解決。雖然所有政治行為體和社會團體接受并表示需要公眾參與，關于公眾參與實踐與政府的管理也在蓬勃發展，但就具體參與的范圍及政策的界定仍需相關法律的進一步改善。

實際上，新的、政府公開項目中所說的公眾參與，需要的是公民、社會組織、學術機構與政府的廣泛關注與參與。同時，還需進一步通過法律制定與施行將其進一步發展為制度與方式，從而借助公民力量實現政府行為的日趨有效性。目前，政府開展的公眾參與卻更多地關注公共政策如何更好管理，將公眾參與行為視為一種實現社會政策的工具，或是一種出于自身考慮的實踐。

此外，關于公眾參與在近些年的新自由主義理論中也有提及。例如，由世界銀行推動的公共政策，以及當代第三產業的深化討論，公司的社會志愿和責任等問題的探討等。此外還有一類政治項目，是將公眾參與視為構建政治的新形式。作為政策實踐的中心，允許公民參與有關集體利益的事務，通過建立民主討論的政府—公民平臺，實現不同層級政府的政策與工作。這一關于公民參與的修正觀點主要得益于近些年各地無數社會實踐，以及民主理論的發展，尤其是公民社會理論、公共領域理論深化、協商民主與參與式民主自身的發展。

在公眾參與的概念發展中，同樣重要的其他因素是法律制定的社會化。換句話說，法律項目應該問詢公民社會及其組織。墨西哥雖然擁有較為完備、明細的法律條例，但很多時候保障公民參與權利的條款并未被使用，甚至不為民主認知。此外，受政府政治權利影響，公眾參與權利真正制度化的問題，或因人為因素或政府組織結構問題而很難實現。

四、初步結論

縱觀墨西哥公眾參與的法律體系建立，其過程是循序漸進又充滿曲折的，是各方政治力量博弈、國際社會影響的雙重產物。目前，墨西哥公民參與的主要特點為：呈現與拉美其他國家的政治和意識形態的和諧統一。也就是說，墨西哥的公眾參與發展是具有地區特點的。

同時，公眾參與法律建設的發展歷程即是國家政治進程的縮影，具有本國特點：一方面，承認國家發展需要參與，它作為一種提升管理和公共政策執行過程的機制；另一方面，民主參與國家決策的過程，也賦予了參與權作為政治表現形式的新視角。墨西哥在新政府建設及國家5年發展計劃中都曾對公民參與的重要性有所闡釋。

墨西哥的公眾參與法律實踐，注重多領域的協調。法律執行以公民參與權的保障為目標。在不同層級的政府管轄權內，注重縱向的參與；社會團體在不同領域發揮著自身特點，踐行民主理論并助力發展。橫縱結合，為墨西哥社會的公共空間、自由民主和參與形式以有力法律保障。

公眾參與法律體制的發展對其國家法治化進程也發揮了重要作用。公眾參與作為社會—國家關系的現代化紐帶，日益成為民主、公民基本權利等概念的重要組成部分。在墨西哥當代國家發展進程中，公民參與權的相關法律法規的制訂與執行，以及不斷規范的相關政府行政行為，成為當代墨西哥法律、政治生活中的一大綜合性問題。對該問題的把握，攸關國家發展與民主政治、社會生活的改善。在公眾參與權的發展過程中，政治與社會參與各方發揮了積極作用。各方在發展過程中，都承認并強調參與的重要性。但基于不同的自身需求，各自又賦予了公民參與以不同內涵。對拉美地區，尤其是墨西哥的《公眾參與法》及相關權利保障的法律實踐研究，將為我國進一步推動行政管理法治化進程，完善相關法律法規及實施、加快我國依法治國方針的發展提供啟示。

注釋

① 參見：Serme o A.:“Ciudadanía y teoría democrática”, en Metapolítica, núm. 33, vol. 8. enero-febrero del 2004, México, pp. 87-94.

② 參見 Mario Espinosa： “La Participación Ciudadana como una Relación Socio-Estatal Acotada por la Concepción de Democracia y Ciudadanía” Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

④ 參見Mario Espinosa: “Historia Y Cultura Política De La Participación Ciudadana En La Ciudad De México:Entre Los Condicionamientos Del Sistema Y El Ensueo Cívico”. En Revista Andamios, núm. 1, otoo-invierno, 2004.

⑤ Somers Margaret: “La ciudadanía y el lugar de la esfera pública: un enfoque histórico”, en García, S. y Lukes S.(compiladores) Ciudadanía: Justicia social, identidad y participación. Madrid: Siglo XXI, 1999. pp. 217-289.

⑥ 參見Mario Espinosa: ¨Historia y Cultura Política de la Participación Ciudadana en la Ciudad de México: entre los Condicionamientos del Sistema y el Ensueo Cívico¨, Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009, pp 71-109.

⑦ Participación Ciudadana. http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Eje_tematico/2_pciudadana.htm#_ftnref1

⑧ 參見Insunsa Vera: El reto de confluencia. Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política mexicana. México: Universidad Veracruzana.

Francisco Javie Osornio Corres: La Participación Social para la Planeación: los Casos de México y Francia P2

⑨ 參見Gordon S.: “Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México”, en Revista Mexicana de Sociología. Ao LXIII, núm. 3, julio-septiembre 2001. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 193-210.

IBD. (2008). Análisis de la Legislación en las Entidades Federativas sobre instrumentos de Participación Ciudadana.

⑩ Canto Chac: “Las políticas públicas participativas, las organizaciones de base y la construcción de espacios públicos de concertación local”. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/canto.pdf.2005

[1] Alejandro Guzmán Ramírez, La ciudad como escenario y escenografía de la participación ciudadana.

[4] Canto Chac. Introducción a las políticas públicas, en Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. México: Movimiento Ciudadano por la Democracia，2002.

[5] Canto Chac. Las políticas públicas participativas, las organizaciones de base y la construcción de espacios públicos de concertación local[EB/OL]. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/imagen/File/ canto.pdf.

2005.

[6] CORRES Francisco Javie Osornio: La Participación Social para la Planeación: los Casos de México y Francia.

[7] Font J.. Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y metodologías[EB/OL]. www.urbared.ungs.edu.ar/download/documentos/Joan%20Font%20Urbared.doc>.

[8] Francisco Javier Osornio Corres, La particiapación social para la planeación: los casos de México y Francia.

[9] Gordon S. Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México, en Revista Mexicana de Sociología[J]. México: Instituto de Investigaciones Sociales-Universidad Nacional Autónoma de México.Ao LXIII, núm. 3, julio-septiembre 2001.

[10] IBD. (2008). Análisis de la Legislación en las Entidades Federativas sobre instrumentos de Participación Ciudadana.

[11] Insunsa Vera.El reto de confluencia. México: Universidad Veracruzana. Los interfaces socioestatales en el contexto de la transición política mexicana.2004.

[13] Ley de participación ciudadana del distrito federal. publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 21 de diciembre de 1998.

[14] La participación ciudadana[EB/OL].http://www.df.gob.mx/leyes/participacion/participacion2.html p2

[15] Mario Espinosa.La Participación Ciudadana como una Relación Socio-Estatal Acotada por la Concepción de Democracia y Ciudadanía[J]. Revista Andamios, Volumen 5, número 10, abril 2009:71-109.

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An Initial Research on the Law Guarantee Mechanism for the Public Participation in Mexico

HAN Han

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 1000071, China)

Mexico follows the European Continental Law System and has established a strict and elaborate legal system. The public participation, as one of the civil rights protected by the law, has been studied not only in the field of the traditional political democracy, but also has been extended to the law areas. Law gives this right of participation a multilayer protection, such as the National Basic Law and other relative regulations. This right is also being more and more supported by political system construction and government policies. We may see that the research of Mexico’s public participation in different areas has brought inspiration to China’s public participation in the relative fields.

The public participation； Mexico； Law protection； Civil right

2016-01-25

韓晗(1985-)，女，助理研究員，博士在讀。研究方向：拉美政治與法律。

D909.731

A

1672-4860(2016)03-0012-10