公共工程項目招投標審計思考

胡靈潔

近年來隨著國家經濟實力的增強以及拉動內需的需要，公共工程項目呈現逐年增長的態勢，公共工程項目的實施、管理越來越受到社會各界的關注和重視。由于公共工程項目在實施和管理過程中，必須解決由誰來做和以何價格做的問題，項目招投標成為了關注的焦點。從目前情況看，項目招投標依然是問題頻發的環節，審計工作必須高度重視。

一、引言

公共工程項目實施主體的選擇備受關注，由于我國主要采用的項目招投標制度，因此防范及查處招投標中的合謀、串通行為成為審計及相關部門工作的重點。我國已建立并完善了有關招投標活動的法律、制度體系，但由于其中的合謀、串通行為一般較為隱蔽，存在發現難、定性難等諸多監督難點，加之工程項目被一些不法之徒視作“唐僧肉”，違法違規行為尤其是串標行為屢禁不止，對社會及經濟危害巨大。本文結合審計工作中發現的典型違法違規行為，對相關法律制度、存在的主要問題及審計工作的主要內容和方法，進行了探討。

二、項目招投標相關法律規定

1.有關招投標的主要規定。

《招標投標法》規定大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的以及全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，其勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購必須進行招標，任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。

《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》進一步規定，施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的，重要設備、材料等貨物單項合同估算價在100萬元人民幣以上的，勘察、設計、監理等服務單項合同估算價在50萬元人民幣以上的以及項目總投資額在3000萬元人民幣以上的必須招標；并進一步明確，依法必須進行招標的項目，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的，應當公開招標。

2.有關防止串通投標等的規定。

《招標投標法》規定招標人與投標人、投標人之間不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，損害招標人或者其他投標人的合法權益等。

《招標投標法實施條例》則進一步明確招標人直接或者間接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息，不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出，不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異等若干情形屬于招投標人或投標人之間串通投標。

3.有關中標合同的規定。

《招標投標法》規定招標人和中標人應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。

4.其他有關規定。

《招標投標法》以及《招標投標法實施條例》對招投標的程序、時限等作了相關規定，為規范相關行為提供了有效的法律依據。

當然，上述所列是公共工程項目招投標過程中涉及的主要的法律條款，在審計過程中須具體問題具體分析，對癥下藥。

三、公共工程項目招投標中存在的問題

1.以各種形式規避招投標。

公共工程的實施是一個典型的委托代理過程。在此過程中存在著諸多的信息不對稱，由此產生了一系列問題，而項目是否按照規定進行招標是其中一個重要的方面。當前存在的主要問題是，一些建設單位往往以各種形式規避招投標，其中最為常見的就是化整為零使相關內容低于招標的規模標準。

2.相關單位串通投標。

由于公共工程的實施必須選擇合適的勘察設計、施工、監理等單位，而目前較為有效的選擇手段是項目招投標，在充分競爭的基礎上優勝劣汰、實現優質低價。而一些單位或個人由于存在特定的動機和目標，往往采取各種手段降低招投標的競爭性，提高特定單位中標的概率，其較為常見的形式就是各種類型的串標行為。

3.合同約定與招投標不一致。

由于各種原因，投標單位中標后一些單位或個人往往又在合同訂立、履約等環節背離招投標約定，如簽訂和招投標內容不一致的補充協議、違規擴大實施內容和范圍等，并從中謀取利益。

4.程序、時限等方面不合規。

圍繞著由誰來做和以何價格做以及讓特定單位中標的目的，招標人往往還會在資格審查、招標時限等方面進行一些操作，以提高特定單位的中標概率。

上述情形是當前公共工程項目招投標過程中存在的主要問題，也是各級審計機關審查和監督的重點環節，具有典型性。當然在招投標的其他方面和環節往往也存在問題，也需引起重視、加強監督。

四、公共工程項目招投標審計內容與方法

1.審查是否存在規避招投標的情形。

這種情形的審查主要是看未經招標的項目在合同訂立后，是否又簽訂其他有關的補充協議或相關約定。如有則需進一步審查具體約定內容或范圍是否為主合同所遺漏、金額之和是否超出限額標準以及補充的理由等方面；審計過程中還經常發現相關單位將內容肢解、范圍切分甚至委托不同實施單位等情形，需仔細檢查相關合同并分析原因以判明是否屬于規避情形。除上述情形外，近年審計的項目中還發現某單位采用設計施工一體化招標的形式確定某工程的中標單位，其理由為時間緊迫，但審查過程中發現，其招標所用圖紙為中標單位事先提供的，且主管單位在招標前已進行了初步設計批復，而后采用一體化招標的形式規避設計招標。

2.審查招投標是否存在不合規定的情形。

這種情形的審查主要是看招投標程序是否合規、是否按照規定的時限操作等，從法規及制度設定的角度來看，主要是增強招標的競爭性，因此任何削弱或影響競爭性的調整均應引起審計工作的重視。近期對某項目進行審計時發現，招標單位提供不出另外2家未中標單位的投標文件，也未能查到投標保證金，招標單位解釋為以前的項目可以用支票、未中標當即歸還，延伸審計至未中標單位發現同時期賬面余額不足以開具保證金所需支票，未中標單位也未能提供任何與投標有關的資料，虛假招標的問題浮出水面。

3.審查招標及投標人是否存在串通投標等情形。

在招投標階段最突出的問題便是相關單位串通投標，雖然法規對此情形的規定較為具體、細致，但問題仍是層出不窮，且有道高一層、魔高一丈的態勢。就法律法規出發點而言，任何涉及招投標人、投標人之間的合謀、串通從而影響競爭性的行為都可被定義為串通投標，因此審計工作更加需要耐心細致。舉幾個比較典型的案例，某公開招標的項目僅有3家單位投標，由于未設定資格條件，某成立僅半年且注冊資金僅50萬元的公司亦參與了投標。由于投標保證金及相關規模遠超該公司現有能力，在進一步審查時發現其投標保證金來源于中標單位的關聯公司，由此延伸另一家投標單位發現資金為同一出處。某公開招標的項目，投標文件中發現在文字說明及圖紙部分中標單位與其他2家投標單位有相似、甚至雷同的地方，由此延伸審查中標單位委托的設計單位發現另2家單位的投標文件亦由此設計單位制作。某工程服務項目招標時，中標單位所列人員中赫然出現了招標單位人員等。還有一個比較夸張的案例是，某項目審計過程中發現未中標單位委托代理人均來自中標單位，但不是同一人，招標單位以此進行了對抗性的狡辯。

4.審查中標協議及結算等是否符合招投標約定。

項目中標后，中標協議背離招投標是常見的違規形式，比較巧妙的做法是簽一個一致的報備、再簽一個不一致的履行，也就是通常所說的“黑白合同”；還有一種常見的形式就是通過補充協議的形式，變更招投標的約定。對此類情形的審查，主要是靠研讀招投標文件，尤其是在中標文件的基礎上，檢查后續協議的對應情況。如某項目就出現了協議更改招投標調價百分比的情況。

5.審查其他相關內容。

項目招投標的工作細致而繁雜，上述僅列舉了常見的一些情形，審計工作需按照法律法規的本意檢視相關工作及其內容的合規性和真實性，不能放過任何一個影響公開、公平、公正的操作。

公共工程項目招投標審計是一個系統工程，需要審計人員熟知相關的法律法規，熟悉招投標的全過程，了解常見的違法違規情形，以嚴謹的態度審查相關的環節，發現其中可能存在的問題。