江蘇省社會救助“一門受理”平臺的探索與實踐

章大李

社會救助是托底線、救急難、保民生的基礎(chǔ)性制度安排。從20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)過多年不懈努力，我國逐漸形成以城鄉(xiāng)最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，與災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)制度相配套，以臨時救助為補充，與慈善事業(yè)相銜接的新型社會救助體系，在很大程度上保障了困難群眾的基本需求，但也面臨著救助制度的碎片化、救助經(jīng)辦的分散化、救助管理的粗放化和救助服務(wù)的差異化等突出問題，社會救助的效率和效益沒有得到充分發(fā)揮。從2014年5月1日起，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》正式實施。《社會救助暫行辦法》規(guī)定，“民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)”，“建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉(zhuǎn)辦申請事項”等重要內(nèi)容。這些新舉措一方面賦予了民政部門新的工作職能，為推進社會救助體系建設(shè)，發(fā)揮社會救助的整體功能和綜合效應(yīng)提供了法規(guī)依據(jù)。另一方面，更將新時期社會救助工作的重點聚焦到基層社會救助管理與服務(wù)上，對社會救助“一門受理”平臺建設(shè)提出了新的要求。對此，如何拓展社會救助“一門受理”的內(nèi)涵價值，創(chuàng)新基層社會救助管理模式，提升基層社會救助的工作能力，以及最大程度地整合現(xiàn)有的救助資源，成為當(dāng)前和下一階段我國民政工作必須面對和解決的重大現(xiàn)實問題。

一、江蘇省社會救助“一門受理”的各地實踐

江蘇省在2014年5月1日《社會救助暫行辦法》實施之前即完成了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”窗口的設(shè)置，并在實踐的過程中形成了各具特色的“一門受理，協(xié)同辦理”的基層社會救助服務(wù)管理模式，為“一門受理”的推進與優(yōu)化積累了先進的實踐經(jīng)驗。

（一） 南京市鼓樓區(qū)“一門受理”平臺建設(shè)實踐

南京市鼓樓區(qū)地處蘇南地區(qū)，位于江蘇省省會南京市主城西北部，轄13個街道、118個社區(qū)。早在2007年，鼓樓區(qū)江東街道已建成體系完備、特點鮮明、管理規(guī)范的社會救助服務(wù)中心，基本形成“一站式受理”、“一體化推行”、“一口子上下”的基層社會救助管理模式。2014年5月1日《社會救助暫行辦法》施行以來，南京市鼓樓區(qū)在建立和完善街道社會救助服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，探索出了一條具有鼓樓特色的“一門受理、協(xié)同辦理”基層社會救助工作新路徑。

1.在強化組織領(lǐng)導(dǎo)，打造綜合平臺

鼓樓區(qū)在區(qū)和街道層面建立了社會救助工作聯(lián)席會議制度，形成了由分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、區(qū)民政局牽頭、衛(wèi)生等27個相關(guān)部門配合、慈善等16個社會組織參與的社會救助工作格局，完善了每月一次的政策溝通、辦理協(xié)商、問題研究、情況通報等多項統(tǒng)籌工作制度，綜合指導(dǎo)督促街道開展“一門受理、協(xié)同辦理”工作。全區(qū)在13個街道統(tǒng)一建立了綜合型的社會救助服務(wù)中心。所有救助項目通過街道社會救助服務(wù)中心受理，所有政府職能部門及社會慈善救助款物統(tǒng)一由街道社會救助服務(wù)中心發(fā)放，各類救助信息在街道中心共享，基本形成了“一站式受理”的管理模式。在崗位建設(shè)上，街道社會救助服務(wù)中心主任統(tǒng)一由街道分管副主任擔(dān)任，民政助理（科長）擔(dān)任中心副主任，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理工作。中心工作人員由街道統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一使用，參照社會工作師待遇，納入社會救助專職協(xié)理員序列進行管理。

2.強化救助管理，規(guī)范運行機制

進行除了加強“一門受理”平臺建設(shè)以外，鼓樓區(qū)還規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范了社會救助管理的各項工作。在管理模式上，建立了區(qū)聯(lián)席會議制度和民政管理指導(dǎo)、街道一門受理、社區(qū)協(xié)助辦理的三級管理制度，并通過“一門受理”平臺將相關(guān)部門與社區(qū)群眾相連接；另外采取了收納整合方式，將原來分散在教育、住建、衛(wèi)生等十幾部門的“碎片化”救助，整合于街道社會救助服務(wù)中心集中管理。并通過信息化的方式，將各類救助項目的救助申請統(tǒng)一納入街道社會救助受理信息系統(tǒng)，從技術(shù)層面規(guī)范了各項工作的有效運行。社會救助服務(wù)中心不但對窗口輪值負(fù)責(zé)人、相關(guān)職能部門經(jīng)辦專人，還對救助項目的實施進行了制度化管理。針對人員少、工作量大等情況，鼓樓區(qū)加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，對街道社會救助服務(wù)中心人員和社區(qū)協(xié)理員采取了“全科醫(yī)生”的培養(yǎng)模式。

3.拓展救助功能，提升整體效益

鼓樓區(qū)還通過拓展救助功能，拓寬監(jiān)督渠道，建立了困難群眾精神關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)、救急難信息網(wǎng)絡(luò)、社會救助資訊網(wǎng)絡(luò)等，實現(xiàn)了街道“一門受理”窗口功能的向外延伸。

（二）南京市棲霞區(qū)堯化街道“一門受理”平臺建設(shè)實踐

2012年底，南京市已實現(xiàn)所有街鎮(zhèn)社會救助服務(wù)中心全部掛牌，實現(xiàn)了“前臺一門受理、后臺統(tǒng)一辦理”。隨著《社會救助暫行辦法》的出臺，南京市在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合棲霞區(qū)實施街道政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的契機，在堯化街道開展了新一輪基層救助受理模式的改革試點。

1.通過街道政務(wù)中心升級“一門受理”平臺

2013年8月，堯化街道整體規(guī)劃建成以社會救助為主要內(nèi)容的政務(wù)服務(wù)中心，根據(jù)業(yè)務(wù)量需求開放了5個全科服務(wù)窗口。街道政務(wù)中心按前臺導(dǎo)辦、領(lǐng)號引辦、柜臺通辦的銀行服務(wù)模式，提供民政、勞動、計生、衛(wèi)生等8個部門的98項政務(wù)服務(wù)及公共管理事項，并將其審核流程標(biāo)準(zhǔn)化、條目式化的，變行政審批為事項審核，審批項目、審批人員、審批權(quán)限、審批公章“四進駐”，涉及到社會救助的所有部門的業(yè)務(wù)，均實現(xiàn)在窗口“一站式”辦理。

2.通過培養(yǎng)全科社工提高基層工作能力

堯化街道對原先民政、人社、衛(wèi)生、計生等幾條線的社工進行整合，在原有科室和社區(qū)100名工作人員中擇優(yōu)選拔，并采取赴外地現(xiàn)場學(xué)習(xí)、救助政策理論知識進行培訓(xùn)等方式，最終選拔出了11名全能型政務(wù)服務(wù)人員（全科社工），確保每一個人都能辦理所有事項。目前11名人員均取得社會工作師或相關(guān)資質(zhì)證書。在基層街道層面打破了部門障礙和業(yè)務(wù)壁壘，提高了救助服務(wù)的效率。

3.通過拓展服務(wù)聯(lián)動提升救助服務(wù)成效

一是街道政務(wù)服務(wù)中心除辦理政務(wù)業(yè)務(wù)之外，還接受群眾訴求及臨時求助，依托街道政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)與各區(qū)信息指揮中心聯(lián)網(wǎng)派單，并進行跟蹤、反饋，力求消除救助工作的盲點。二是通過街道政務(wù)服務(wù)中心與社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)的并網(wǎng)，借助“數(shù)字化”居民信息庫，查詢辦事居民基本情況。同時，網(wǎng)格信息的動態(tài)化采集也為“救急難”工作提供了信息支撐。三是在社區(qū)建立全科政務(wù)代理點和咨詢點，明確了“街道受理、社區(qū)協(xié)同”的工作制度，實現(xiàn)了“政社”有效互動。

4.通過改變服務(wù)辦結(jié)方式提供人性化的服務(wù)

街道政務(wù)服務(wù)中心所提供的98項政務(wù)服務(wù)中，有即辦件60項，即在街道審批權(quán)限范圍的，承諾居民半小時內(nèi)辦結(jié)；有代辦件38件，即在街道辦理權(quán)限之外的事項，受理之后由中心人員代替居民到相關(guān)的上級部門進行材料審批。此外，中心還提供陪同辦理和上門辦理服務(wù)，主要針對特殊人群，由居民提出申請，中心核實后安排工作人員全程陪同或上門辦理。這些便民利民服務(wù)舉措獲得了困難群眾的一致好評。

（三） 蘇州市社會救助“一門受理”平臺建設(shè)實踐

蘇州市地處江蘇省南部，現(xiàn)轄6個區(qū)、4個縣級市，55個鎮(zhèn)、40個街道。自2014年5月《社會救助暫行辦法》出臺之后，蘇州市率先提出“一表登記、一門受理、協(xié)同辦理”的工作方法，率先出臺基層社會救助窗口服務(wù)規(guī)程，率先提出窗口設(shè)置“去行政化”，從民政辦剝離，歸并到“一站式”政務(wù)大廳。在“一門受理”平臺建設(shè)上基本實現(xiàn)了“統(tǒng)一設(shè)罝、一表登記、協(xié)同辦理”的工作模式。

1.加強“一門受理”的制度建設(shè)

2012年9月，蘇州市民政局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，由市民政局牽頭，協(xié)調(diào)市級各社會救助管理部門，經(jīng)多方調(diào)研和反復(fù)論證，以市政府名義印發(fā)《蘇州市基層社會救助服務(wù)窗口工作規(guī)程》，從三方面規(guī)范“一門式”窗口建設(shè)：一是明確窗口設(shè)置實行“五統(tǒng)一”：即統(tǒng)一人員配備、標(biāo)識設(shè)置、便民資料、崗位職責(zé)及備案登記；二是創(chuàng)新窗口服務(wù)“一表登記”，窗口予以先行代理，防止推諉扯皮；三是厘清轉(zhuǎn)辦流程，實行“一次性告知”制度，做到“轉(zhuǎn)辦”不“轉(zhuǎn)嫁”。

2.規(guī)范“一門受理”平臺運行

蘇州市對“一門受理”平臺的主要環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，形成了“一表登記、一門受理、協(xié)同辦理”的工作方法。“一門受理”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立統(tǒng)一的社會救助服務(wù)窗口，受理、轉(zhuǎn)辦救助申請事項；社區(qū)（村）做好社會救助申請代受理，以及配合做好入戶調(diào)查、民主評議等工作。“一表登記”是針對申請人難以確定所需救助辦理機構(gòu)時，窗口采用“一表登記”，先行代為受理，再商定具體辦理機構(gòu)，通過人工或信息交換平臺轉(zhuǎn)相關(guān)部門辦理。“協(xié)同辦理”要求凡涉及兩個（含）以上救助管理部門共同辦理的求助事項，由最終審批部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)同辦理。

3.結(jié)合實際推進“一門受理”平臺的分塊實施

蘇州市根據(jù)各區(qū)（市）場地緊張、編制難以突破的實際情況，通過采取系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑、購買服務(wù)等多種方式推進窗口建設(shè)。對于部分沒有“一站式”政務(wù)大廳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），采取了“一門式”窗口與“社會管理中心”或社會保障、住房保障等公共服務(wù)大廳納入合并的方式，解決了窗口辦公場地問題，強化了綜合服務(wù)能力。

4.強化“一門受理”平臺建設(shè)與運行的監(jiān)督檢查

蘇州市民政局開展了多次檢查督查，推動“一門受理”平臺建設(shè)工作深入開展。2014年下半年，市民政局結(jié)合社會救助專項治理和“救急難”試點，對全市10個板塊隨機抽取20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行“一門式”窗口設(shè)置“回頭看”檢查行動，確保了辦公場地、人員配備、操作流程、崗位責(zé)任與便民服務(wù)的“五到位”。2015年市民政局采取“三不兩直、現(xiàn)場錄像”，即不打招呼、不要陪同、不作匯報和直接到基層、直接到窗口的方式進行督查，并將督查實錄短片在社會救助市級部門聯(lián)席會議和全市社會救助工作會議上播放，表揚了“示范窗口”，曝光了“問題窗口”，以此推動了工作落實。

（四）揚州市社會救助“一門受理”平臺建設(shè)實踐

揚州市地處江蘇省中部，現(xiàn)轄3個區(qū)、1個縣、2個縣級市，62個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)、15個街道。揚州市在貫徹《社會救助暫行辦法》、《江蘇省社會救助辦法》過程中，通過創(chuàng)新工作機制，強化政策銜接，規(guī)范操作流程，逐漸探索出社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”的新模式。

1.完善體制機制，強化社會救助各部門協(xié)作配合

2014年揚州市出臺了《市政府辦公室關(guān)于建立揚州市社會救助市級部門聯(lián)席會議制度的通知》，建立了市、縣兩級社會救助部門聯(lián)席會議制度，明確了各個職能部門的工作職責(zé)和聯(lián)絡(luò)員，下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于做好城鄉(xiāng)居民社會救助“一門受理”工作的指導(dǎo)意見＞的通知》，統(tǒng)一設(shè)計了社會救助申請受理、轉(zhuǎn)辦流程及表格，各縣（市、區(qū)）也出臺了相應(yīng)的制度文件，在全市層面初步建立起了社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”的工作機制。

2.因地制宜，搭建“一門受理、協(xié)同辦理”平臺

揚州市依托當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心的載體平臺，統(tǒng)一設(shè)置了社會救助受理窗口，完成了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的全覆蓋，從而實現(xiàn)了相關(guān)業(yè)務(wù)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各類困難群眾社會救助申請的統(tǒng)一受理。明確了部門職責(zé)，以及受理、審核轉(zhuǎn)辦流程和辦理時限，為救助訴求不知向誰申請的困難群眾順暢了求助渠道。同時，揚州市各地均結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺適合本地區(qū)的“一門受理、協(xié)同辦理”工作實施細則（辦法），進一步明確了工作程序和職責(zé)，規(guī)范了更加社會救助窗口的運行。

3.加強宣傳，豐富社會救助工作效果

揚州市開通了全市統(tǒng)一的急難家庭救助熱線“87995995”，并通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、社會救助窗口和營運出租車等媒介廣泛宣傳“一門受理、協(xié)同辦理”的工作意義和程序。同時，儀征市、寶應(yīng)縣、邗江區(qū)等地還分別制發(fā)了市、縣（市、區(qū)）層面對困難對象“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助”的工作實施辦法或細則，部署開展了困難群眾的摸底調(diào)查和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫冊的建設(shè)工作，初步形成了困難對象主動發(fā)現(xiàn)、及時響應(yīng)和綜合救助的工作機制。

（五）鹽城市阜寧縣社會救助“一門受理”平臺建設(shè)的實踐

阜寧縣地處蘇北地區(qū)的鹽城市中北部，縣轄12個鎮(zhèn)、4個街道和“兩區(qū)一園一湖一港”①“兩區(qū)一園一湖一港”是指，省級阜寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、縣現(xiàn)代服務(wù)業(yè)園區(qū)、澳洋工業(yè)園、金沙湖旅游度假區(qū)。。2014年，鹽城市為加強“一門受理”平臺建設(shè)，選擇在阜寧縣開展托底救助工作機制和服務(wù)方式的改革試點。

1.阜寧縣通過建立和完善托底救助的體制機制，保障了社會救助各項工作的順利實施

在體制構(gòu)建上，樹立“大救助”工作格局，成立由縣長任組長的社會托底救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門資源，將生活救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助、住房救助、法律援助、臨時救助及受災(zāi)人員救助等8個類型68項救助政策，整合成為一套完整的托底救助制度。在機制運行上，建立了托底救助“五個一”的運行機制，即通過搭建一個平臺、編制一張網(wǎng)絡(luò)、出臺一個政策、制定一套流程、設(shè)立一套班子，創(chuàng)新了托底救助工作機制。在制度建設(shè)上，阜寧縣在試點探索基礎(chǔ)上制定出臺了社會救助窗口工作規(guī)程，保障“一門受理、一表登記、協(xié)同辦理”機制有效運行。

2.阜寧縣根據(jù)試點計劃，將“一門受理”平臺建設(shè)作為構(gòu)建托底救助制度的突破口

阜寧縣建立了1個縣級社會托底救助中心，在13個縣直部門和18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立社會托底救助分中心，在341個村居設(shè)立社會托底救助工作站的三級社會托底救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。困難群眾向身邊的工作站提出救助申請并受理成功后，按照“部門核定、財政審核、銀行代發(fā)”的方式，實行救助資金社會化發(fā)放。另外，阜寧縣還通過在每個村（社區(qū)）建立“民生臺賬”，將托底救助服務(wù)的觸角延伸到村（社區(qū)）。為方便救助群眾，開通了“12345”政府社會托底救助服務(wù)專線，并采用了“一表辦理”等措施。由此完善社會救助對象主動發(fā)現(xiàn)機制和托底救助保障體系逐步完成。

3.阜寧縣托底救助保障體系

在資金保障上，阜寧縣一方面加大財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，將社會托底救助工作所需經(jīng)費足額列入財政預(yù)算，并設(shè)立社會托底救助專項資金，縣財政、慈善總會、福彩公益金每年安排一定數(shù)量的資金作為社會托底救助專項資金，確保各項社會托底救助政策的落實。另一方面著力拓寬社會救助資源，鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與社會托底救助。

二、江蘇省社會救助“一門受理”平臺建設(shè)的創(chuàng)新

（一）強化了社會救助“一門受理”的制度保障

江蘇省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳、省編辦、省財政廳、省人力資源社會保障廳《關(guān)于加強基層民政機構(gòu)建設(shè)的若干意見》，并根據(jù)國務(wù)院《社會救助暫行辦法》，迅速于2014年12月以省政府令形式出臺了《江蘇省社會救助辦法》，從省級層面對社會救助工作的目標(biāo)、范圍、原則、內(nèi)容，社會救助管理部門的工作方式，以及“一門受理、協(xié)同辦理”社會救助窗口的建設(shè)等方面提出了要求。各地遵循由民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的社會救助集成化管理的理念，按照“一門受理、協(xié)同辦理”的工作思路，根據(jù)自身實際相繼制定和出臺了相關(guān)指導(dǎo)性和規(guī)范化制度，如蘇州市、鎮(zhèn)江市、鹽城市等出臺了《社會救助服務(wù)窗口工作規(guī)程》；揚州市制定了《關(guān)于做好城鄉(xiāng)居民社會救助“一門受理”工作的指導(dǎo)意見》；南京市出臺了《關(guān)于加強和改進社會救助工作的意見》等，為規(guī)范“一門受理”窗口建設(shè)，厘清各類社會救助辦理流程，創(chuàng)新基層社會救助服務(wù)提供了制度性保障。

（二） 創(chuàng)新了社會救助“一門受理”工作機制

江蘇省針對傳統(tǒng)社會救助工作存在的困難群眾求助受理部門多、配合差、辦理慢等問題，整合分散受理窗口，推動建立綜合性社會救助服務(wù)中心，設(shè)置社會救助“一門受理”窗口；針對工作人員少、任務(wù)重等實際情況，推動建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員輪值制度，將工作人員集中到一門受理窗口統(tǒng)籌使用；針對救助業(yè)務(wù)條線多、專業(yè)性強、融合度低等情況，推動建立統(tǒng)一招聘、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、定期輪崗制度，按照培養(yǎng)“全科醫(yī)生”的要求，打造“一專多能”的工作隊伍；針對困難群眾政策知曉度低、受理周期長、救助資源分散等情況，通過購買服務(wù)實行“政社互動”、“三社聯(lián)動”，建立入戶到人的救助網(wǎng)絡(luò)和登記備案制度。在此基礎(chǔ)上總結(jié)出“救助有門、門里有人、人人全能、能解急難”的基層社會救助工作新思路，逐步形成“一門受理、一表登記、一體推行、一口上下”的管理服務(wù)工作模式，有效整合了基層分散的救助資源，形成了各項救助制度的合力，提升了基層救助能力。

（三） 推動了社會救助管理部門間的有效協(xié)作

為克服平臺建設(shè)中遇到部門間的協(xié)作困難、區(qū)域管理模式差異大等問題，江蘇省在實踐中采取“自上而下推動、部門共建共贏”舉措，通過建立聯(lián)席會議機制，與人社、住建、衛(wèi)生、教育、財政等部門加強配合，聯(lián)合調(diào)研，聯(lián)合督查，共同推進“一門受理”平臺建設(shè)。指導(dǎo)有條件的地區(qū)加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)部門間信息共享，用技術(shù)手段打破壁壘，確保“一門受理”機制落到實處。

（四） 加強了基層工作人員的能力建設(shè)

為了優(yōu)化基層社會救助管理隊伍，避免簡單的人員擴充，在基層服務(wù)隊伍選拔上，江蘇省汲取南京市堯化街道實踐經(jīng)驗，圍繞“一門受理”平臺建設(shè)，提出了以打造專業(yè)化、職業(yè)化基層“全科社工”人才隊伍的建設(shè)思路。推廣統(tǒng)一招聘人員、統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)、統(tǒng)一競爭上崗、提高薪酬待遇的辦法，從基層經(jīng)辦人員中選拔“全科社工”，從事包括社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等在內(nèi)的一系列“一門受理”范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)辦理，實現(xiàn)了辦事效率和服務(wù)水平明顯提高。在人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)上，結(jié)合《社會救助暫行辦法》政策的實施，江蘇省各地加大了學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，組織民政系統(tǒng)救助管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦理人員和社區(qū)相關(guān)服務(wù)人員開展了形式多樣的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為“一門受理”工作落在實處提供了有效保證。

三、江蘇省社會救助“一門受理”建設(shè)存在的問題

（一）基層人員工作能力與“一門受理”業(yè)務(wù)要求還不匹配

按照“一門受理”平臺建設(shè)的工作要求，社會救助窗口人員在受理救助的過程中，須要通曉民政救助業(yè)務(wù)，以及其他住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、司法等救助政策，不但加大了基層社會救助的工作量，更對業(yè)務(wù)辦理人員的能力與素質(zhì)提出了更高的要求。與之相矛盾的情況是，目前基層民政工作人員數(shù)量與工作需求相比還較為缺乏，與自身所要承擔(dān)的事務(wù)和群眾的需求還不相適應(yīng)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作人員普遍年齡偏大，學(xué)歷偏低，素質(zhì)參差不齊，無法適應(yīng)新形勢下社會救助工作信息化建設(shè)的實際需要，加大了信息系統(tǒng)建設(shè)工作向基層延伸的難度。

（二）社會救助管理部門間協(xié)作不夠緊密

雖然《社會救助暫行辦法》和《江蘇省社會救助辦法》都對民政部門統(tǒng)籌社會救助體系建設(shè)提出了明確要求，各地也通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助服務(wù)中心，將社會救助管理部門所管理的各項相關(guān)業(yè)務(wù)納入到一個平臺之下統(tǒng)籌管理和集成辦公。但是，具體到辦理環(huán)節(jié)，一些地方救助工作協(xié)調(diào)配合程度和救助工作的實際成效并不高，救助碎片化、資源整合難的現(xiàn)象依然存在，“一門受理”還沒有完全實現(xiàn)“一門一人”集成受理。少數(shù)地區(qū)個別部門仍存在業(yè)務(wù)推諉現(xiàn)象，部門之間救助信息缺少共享。由于雖然出臺了救助政策但疏于溝通，因此民政部門難以充分發(fā)揮統(tǒng)籌牽頭作用。真正實現(xiàn)“一門受理、一表登記，一體推行，一口上下”的局面，還有做出很大努力。

（三） 社會救助“一門受理”平臺建設(shè)不夠標(biāo)準(zhǔn)化

江蘇省在推行“一門受理”平臺建設(shè)的過程中，雖然已經(jīng)探索出蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)各具特色的地方式實踐模式，部分地區(qū)也從制度層面對“一門受理”的管理和申請辦理流程進行了規(guī)范，但是還沒有從省級層面出臺適用全省的標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范與制度。地區(qū)間在“一門受理”的平臺建設(shè)、設(shè)施配套、人員配置和服務(wù)模式等方面出現(xiàn)較大差異，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。甚至仍有少數(shù)地區(qū)只是簡單地將一門式窗口納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面綜治條線的“社會管理中心”或社會保障、住房保障等公共服務(wù)大廳，崗位設(shè)施與人員素質(zhì)還沒有真正達到“一門受理”的要求，從而影響了基層社會救助工作的辦事效率和服務(wù)水平的提高。

（四）基層救助業(yè)務(wù)辦理的信息化程度還不高

基層民政部門在辦理社會救助業(yè)務(wù)時，還沒有完全實現(xiàn)信息化操作。受資金短缺的影響，一些地區(qū)社會救助工作的基本必備條件尚未能滿足。大量的家庭收入核實、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與傳送、基礎(chǔ)檔案材料的制作和管理等，仍要靠手工來完成，時效性和準(zhǔn)確性大打折扣。同時，社會救助各管理部門基于自身業(yè)務(wù)建立的信息管理系統(tǒng)之間并沒有實現(xiàn)信息對接與信息共享。這種由信息化不足而帶來的問題，即不利于破除部門壁壘，又不利于對求助人員進行基本信息的核實，影響了辦事的效率性和救助的精準(zhǔn)性。

四、社會救助“一門受理”平臺建設(shè)的發(fā)展路徑

（一）強化政策制度建設(shè)，明確社會救助管理的職責(zé)定位

在政策制度層面，國務(wù)院《社會救助暫行辦法》對八項社會救助制度以及各個社會救助管理部門的職責(zé)范圍進行了劃定，為我國社會救助事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前和下一階段，首先要繼續(xù)加強《社會救助暫行辦法》的貫徹和執(zhí)行力度，進一步強化民政部門在社會救助體系建設(shè)中的統(tǒng)籌作用，進一步在思想和行動上強化、坐實民政部門在社會救助協(xié)調(diào)工作中的牽頭作用。其次，各社會救助管理部門在制定和完善相應(yīng)的社會救助政策時，要充分考慮各項社會救助政策之間的銜接性和整合性，不斷加強民政部門與人社、住建、教育、財政等部門的交流和配合力度，提高部門間協(xié)作水平，避免各項政策之間出現(xiàn)重復(fù)救助與相互矛盾的情況。第三，在職責(zé)劃定上，要細化部門分工，明確“一門受理”平臺建設(shè)的各責(zé)任主體。要進一步拓展民政部門的功能定位，將“一門受理”平臺的建設(shè)、管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定納入到民政部門職責(zé)范圍中。形成由民政部門制定“一門受理”的平臺的建設(shè)、管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一建設(shè)與管理，各社會救助管理部門協(xié)同辦理各項社會救助業(yè)務(wù)的新型“一門受理”建設(shè)與運行框架。

（二）升級“一門受理”平臺，推廣“全科政務(wù)”理念

目前，雖然江蘇已在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面建立起“一門受理”平臺，基本實現(xiàn)了社會救助的一站式辦理，但是現(xiàn)有的平臺建設(shè)其實質(zhì)還是一種“外合內(nèi)散”的組織架構(gòu)（如圖1），還未從根本上打破部門壁壘，在很大程度上造成了人力資源粗放化使用，降低了服務(wù)效率和群眾滿意度的提升。為了更好地克服這些發(fā)展困境，以南京市棲霞區(qū)堯化街道為模板，革新“一門受理”服務(wù)管理模式的，植入“全科政務(wù)”理念，升級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”平臺。“全科政務(wù)”是指，在“一門受理”辦事大廳內(nèi)，開設(shè)不分辦事類別的服務(wù)窗口，針對各類行政服務(wù)事項，通過前臺受理、后臺審核與協(xié)作，實現(xiàn)同一窗口一站式辦理和跨部門無縫對接的政務(wù)服務(wù)模式。具體而言，要將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”平臺升級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)大廳，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄的政務(wù)服務(wù)進行重新分類。通過建立平行的“全科政務(wù)窗口”，實現(xiàn)所有民生保障服務(wù)都能在一個窗口集成化辦結(jié)（圖2）。

（三）加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范“一門受理”管理與服務(wù)

圖1：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心架構(gòu)

標(biāo)準(zhǔn)化在于建立最優(yōu)秩序，而秩序的維護和建立就是人們的社會實踐經(jīng)驗不斷規(guī)范化的過程。在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要盡快制訂與出臺省級層面的《一門受理平臺建設(shè)指導(dǎo)意見》，為“一門受理”平臺的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供政策依據(jù)與制度保障。認(rèn)真推廣與實施《街道全科政務(wù)服務(wù)規(guī)范》和《網(wǎng)格化社會服務(wù)管理規(guī)范》江蘇省地方標(biāo)準(zhǔn)。逐步統(tǒng)一街道全科政務(wù)在平臺建設(shè)、服務(wù)條件、人員配置、服務(wù)事項、服務(wù)模式、服務(wù)流程、服務(wù)要求以及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督與評價等方面的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，要對已建立的“一門受理”平臺的標(biāo)準(zhǔn)體系進行大力宣傳落實，使每個工作人員掌握相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，具備一定的標(biāo)準(zhǔn)化知識，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)化流程工作，讓服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化深入人心，滲透到工作的每一個環(huán)節(jié)。此外，要建立標(biāo)準(zhǔn)化實施的監(jiān)督檢查制度，對“一門受理”平臺的建設(shè)和運行實施持續(xù)性的檢查與修正，進一步提高標(biāo)準(zhǔn)體系的充分性和有效性。

（四）設(shè)立“全科社工”崗位，加強基層人員的能力建設(shè)

圖2：江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)大廳架構(gòu)

基層社會救助工作水平的高低最終體現(xiàn)在人的能力建設(shè)之上。面對社會救助基層管理和辦事人員短缺、素質(zhì)較低的人員配備現(xiàn)狀，以及為避免簡單的人員擴充，應(yīng)借鑒“全科醫(yī)生”的理念，推廣“全科社工”的人員配備（如圖3），實現(xiàn)基層政務(wù)服務(wù)人員的“全科化”，從而提高基層人員素質(zhì)，優(yōu)化服務(wù)管理隊伍。具體而言，“全科社工”是指，具有社工師資格的，了解各種政務(wù)服務(wù)事項業(yè)務(wù)辦理渠道與程序的，以及掌握社會工作、社區(qū)管理等方面相關(guān)知識的，能夠辦理全科政務(wù)服務(wù)窗口所有事項的基層管理與辦事人員。其崗位設(shè)置可分為前臺服務(wù)崗、后臺服務(wù)崗、導(dǎo)辦員崗、值班主任崗。對于全科社工的工作范圍與流程，主要通過對申請者進行資格審核之后，在“一門受理”平臺基礎(chǔ)上的服務(wù)分流轉(zhuǎn)介機制，或向上對社會救助管理各部門進行業(yè)務(wù)上報，為申請者申報所需救助政策；或根據(jù)低保對象的不同需求，將其轉(zhuǎn)介給專門的社工服務(wù)機構(gòu)，使困難對象的需求得到有效和及時解決。而對于全科社工的選拔和培養(yǎng)，可采用從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)現(xiàn)有基層經(jīng)辦人員中選拔，或是面向社會對外招聘的方式。統(tǒng)一招聘人員、統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)、統(tǒng)一競爭上崗，并提高崗位薪酬待遇，以打造專業(yè)化、職業(yè)化、全科型的基層政務(wù)人才隊伍。

（五）加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)部門間有效協(xié)作

為克服傳統(tǒng)政府管理中因“條塊分割”所造成的基層社會救助工作中的部門壁壘和辦事效率低下等問題，除了需要對“一門受理”平臺建設(shè)硬件設(shè)置和管理模式上實現(xiàn)創(chuàng)新以外，也需要通過開發(fā)統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”網(wǎng)絡(luò)平臺軟件，實現(xiàn)各類救助和政務(wù)服務(wù)的聯(lián)網(wǎng)化辦理。首先，將各類社會救助服務(wù)與“一門受理”網(wǎng)絡(luò)平臺軟件進行縱向上的信息化連接，整合各項業(yè)務(wù)專網(wǎng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面形成一個統(tǒng)一的社會救助信息管理項目，建立“一口上聯(lián)“各社會救助管理部門的信息傳遞與交換系統(tǒng)。其次，再將統(tǒng)一的社會救助管理信息系統(tǒng)與歸屬于人社、公安、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、銀行、交運等各項政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)一起與“一門受理”網(wǎng)絡(luò)平臺軟件相連，最終形成一個綜合性的基層政務(wù)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)所有進駐事項進入一個政務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)上聯(lián)動辦理，以方便數(shù)據(jù)的共享和有效利用，以及街道全科窗口統(tǒng)一辦公。再次，要健全完善申請救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制。通過加強公安、人社、工商、房管等部門的數(shù)據(jù)交換與信息比對，著力搭建跨部門、多層次、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的申請救助家庭經(jīng)濟狀況信息比對平臺，實現(xiàn)信息化核對、網(wǎng)絡(luò)化管理、核對信息資源共享，推進精準(zhǔn)、高效、公正救助。最后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一門受理”網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)上，搭建社區(qū)民生服務(wù)信息化系統(tǒng)，將“一門受理”信息系統(tǒng)延伸至社區(qū)。從而形成省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)五級聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)體系，為街道一門受理平臺和政務(wù)管理系統(tǒng)提供支持。

圖3：基層“全科社工”的工作模式

（六）拓展社會救助的業(yè)務(wù)范圍，實現(xiàn)救助服務(wù)的社會化提供

除了要完善“一門受理”平臺內(nèi)所提供的各項政務(wù)業(yè)務(wù)服務(wù)之外，還必須積極向外拓展業(yè)務(wù)范圍，將“一門受理”平臺與網(wǎng)格化、社會化的基層民生工作機制相對接，使社會救助工作外援化、主動化和積極化。首先，要盡快實現(xiàn)“一門受理”平臺與社區(qū)網(wǎng)格系統(tǒng)的相對接。建立聯(lián)動機制，并充分利用基層社會管理和公共服務(wù)平臺、群團組織、企事業(yè)單位內(nèi)部組織等，建立困難群眾動態(tài)監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)，為社會救助工作提供信息支撐。其次，建立與社區(qū)服務(wù)聯(lián)動機制。要在社區(qū)建立“一門受理”全科政務(wù)服務(wù)代理點和咨詢點，在社區(qū)層面實現(xiàn)全科政務(wù)服務(wù)咨詢，使社區(qū)與街道政務(wù)中心在業(yè)務(wù)上互通辦理。再次，培育專業(yè)社會工作者介入社會救助服務(wù)。一方面要構(gòu)建以社會工作機構(gòu)為核心的社會救助合作共享平臺，通過這個平臺，社會工作者能夠更加高便捷地獲取社會各界提供的信息和資源，并與解決救助對象問題的其他部門進行良好的溝通和合作，形成一個立體化和長期性的社會救助網(wǎng)絡(luò)，為救助對象提供多元化、個性化服務(wù)，協(xié)助其融入環(huán)境、適應(yīng)社會、不斷發(fā)展，使社會工作更好地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)生最優(yōu)化的救助效果。另一方面要抓好專業(yè)社會救助社會工作人才隊伍的建設(shè)，并大力培育和發(fā)展專業(yè)社會救助工作服務(wù)機構(gòu)，壯大專業(yè)社會工作者和社工機構(gòu)的力量，為社會救助的有效開展提供有力的專業(yè)和社會支撐。

（七）加強監(jiān)督與評估，確保“一門受理”有效運行

為了保障“一門受理”平臺的順利和有效運行，還需要從制度性檢查、信息化監(jiān)察、群眾性監(jiān)督、第三方專業(yè)評估等方面建立并完善社會救助立體式與長效性的監(jiān)督檢查機制，以確保“一門受理”平臺管理與基層社會救助工作的陽光運行。一是要建立部門聯(lián)動機制，共同實施“一門受理”平臺的監(jiān)督檢查和目標(biāo)考核，確保“一門受理”落到實處。盡快制訂專門針對“一門受理”平臺的規(guī)范管理制度，以及監(jiān)督、考核和評估制度。加強對基層工作人員辦事與服務(wù)的規(guī)范管理，以及對社會救助工作情況全面的考核檢查，實現(xiàn)管理與監(jiān)督檢查的制度化、常態(tài)化。二是要廣泛借助“第三方”專業(yè)力量，聘請專業(yè)的科研機構(gòu)、社會組織和專業(yè)人員對“一門受理”的服務(wù)進行考評，實現(xiàn)核查方式客觀化與社會化。三是要不斷拓展監(jiān)督渠道，實現(xiàn)“一門受理”的全方位監(jiān)督。一方面要在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），尤其是社區(qū)（村）層面建立并規(guī)范長期公示制度，并通過網(wǎng)絡(luò)和公示欄等渠道，及時將社會救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)等信息在網(wǎng)站和社區(qū)（村）進行長期公示，廣泛接受群眾監(jiān)督；另一方面要建立困難群眾電子檔案，生成可自動排序的救助指數(shù)，使各救助職能部門能夠依據(jù)指數(shù)排序確定救助范圍，實現(xiàn)動態(tài)管理和及時救助。