論土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理

張磊

[摘 要]當(dāng)前土地利用轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究已經(jīng)在我國開展，這方面的研究成果也開始大量涌現(xiàn)。當(dāng)前國際上對土地利用轉(zhuǎn)型的研究得到了強化，林地轉(zhuǎn)型研究成為當(dāng)前人們關(guān)注的熱點問題。在未來土地利用轉(zhuǎn)型、土地資源管理的研究上，應(yīng)著重強調(diào)創(chuàng)新土地資源政策性法規(guī)及相關(guān)制度，最終促進土地資源管理水平的提升。基于此，文章從不同角度針對土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的相關(guān)問題展開了分析。

[關(guān)鍵詞]土地利用；轉(zhuǎn)型；土地資源；管理

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

自古以來土地就是人類進行社會經(jīng)濟活動的主要載體，通過鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展可以暴露出很多社會經(jīng)濟問題，這些社會經(jīng)濟問題都可以在土地利用方面得到體現(xiàn)。對土地利用形態(tài)的變化以及相關(guān)問題進行研究，可以為解決土地資源管理問題提供一種新途徑。相關(guān)研究指出，國家決策部門應(yīng)該按照土地利用形態(tài)的拜年話對土地資源管理進行適當(dāng)調(diào)整，在考慮目標(biāo)區(qū)域所處土地利用轉(zhuǎn)型階段的相關(guān)問題，不斷增強土地資源管理決策的科學(xué)性與合理性。

1 土地利用轉(zhuǎn)型的概念內(nèi)涵

土地利用轉(zhuǎn)型的概念最早是英國Grainger提出來的，后來該研究方向逐漸傳入中國，結(jié)合中國社會經(jīng)濟特點得到了快速發(fā)展，這方面研究工作中涉及到了土地利用轉(zhuǎn)型的理論及假說等，土地利用轉(zhuǎn)型實際上就是指土地利用在時序上發(fā)生的形態(tài)變化[1]，通常情況下它和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是相對應(yīng)的。在土地利用轉(zhuǎn)型領(lǐng)域中，土地利用形態(tài)是其中的核心內(nèi)容，后來隨著這方面研究的深入，土地利用形態(tài)的內(nèi)涵也得到了進一步延伸。

最初土地利用形態(tài)實際上就是指一個國家或地區(qū)在特定時期，由土地利用類型組成的結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟發(fā)展情況是對應(yīng)的，國家或者區(qū)域土地利用形態(tài)主要有空間、分空間兩種表現(xiàn)形式，其中空間表現(xiàn)形式是指由草地、耕地及林地等組成的地圖，而非空間表現(xiàn)形式具體是指不同土地利用類型在愛該國家或者地區(qū)中占有的份額。后來隨著農(nóng)村宅基地利用轉(zhuǎn)型中，土地利用形態(tài)改變變化的出現(xiàn)，土地利用形態(tài)成為單一土地利用類型在其高一級類型中占有的份額。在當(dāng)前社會經(jīng)濟變化的影響下，該土地利用形態(tài)改變開始超出結(jié)構(gòu)、數(shù)量的范疇，其內(nèi)涵也更加深刻。

總之，土地利用轉(zhuǎn)型是指在社會經(jīng)濟變化的影響下，在一定階段中、某一區(qū)域中，由一種土地利用形態(tài)轉(zhuǎn)變成另外一種土地利用形態(tài)的過程，土地利用轉(zhuǎn)型實際上和社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是相對應(yīng)的。某時點上土地利用形態(tài)不僅是上一時間段土地利用轉(zhuǎn)型的結(jié)果，同時它也是后一時段土地利用轉(zhuǎn)型的開始。實際上土地利用轉(zhuǎn)型并不是最終的土地利用形態(tài)格局，它是土地利用形態(tài)在空間中不斷發(fā)展變化的過程。

2 土地資源管理對土地利用轉(zhuǎn)型的影響

2.1 土地資源管理經(jīng)濟手段的影響

所謂土地資源管理經(jīng)濟手段是指管理者結(jié)合客觀經(jīng)濟規(guī)律對土地利用活動進行引導(dǎo)，從而使管理職能得到實現(xiàn)。土地資源管理利用對土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在當(dāng)前引導(dǎo)著土地利用形態(tài)的變化，國家也利用不同稅種、稅率對土地的開發(fā)與利用進行指導(dǎo)。比方說，為了使耕地面積更加穩(wěn)定，國家相關(guān)部門利用征收耕地稅的方式對非農(nóng)建設(shè)占用耕地進行控制，這樣耕地就可以朝著非農(nóng)建設(shè)用地方向轉(zhuǎn)變。除此以外，還利用財政撥款等措施對土地利用展開宏觀上的調(diào)控，通過金融機構(gòu)利用銀行信貸的方式為用地單位提供貸款，通過這種方式刺激用地單位為土地做出投資。總之，通過加大對土地的投入來提升土地利用集約度，最終促進土地利用隱性轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。

2.2 土地資源工程的影響

土地資源管理涉及到對土地整治技術(shù)、系統(tǒng)工程技術(shù)及土地規(guī)劃技術(shù)的應(yīng)用，土地資源工程實際上是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中涉及到了工學(xué)、理學(xué)及管理學(xué)等學(xué)科的交叉，土地整治是土地利用轉(zhuǎn)型的一種重要手段，土地開發(fā)、整理及復(fù)墾都是土地資源工程技術(shù)的領(lǐng)域。當(dāng)前我國城市土地利用結(jié)構(gòu)中還存在很多問題，農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)模缺乏經(jīng)濟性等問題，可以利用土地整治的手段進行解決，以后土地資源管理工作更多的會集中于土地整治工作中。中國土地整治的主要任務(wù)是形成合理的土地利用結(jié)構(gòu)，不僅要增加有效耕地的面積，同時土地利用效率也要得到提高，從而更好的與社會經(jīng)濟發(fā)展形勢相適應(yīng)。土地整治實際上是利用對土地利用隱性形態(tài)的優(yōu)化來實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。土地整治真正實施以后，可以對農(nóng)地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，將零散地塊歸并到一起，促進土地利用及產(chǎn)出效率的提升。

2.3 土地資源管理政策制度的影響

政策制度因素對土地利用方式起到了強制性的作用，管理者應(yīng)該從宏觀角度制定相關(guān)政策和制度，利用這些政策與制度來引導(dǎo)土地利用轉(zhuǎn)型，促進土地利用總效益的提升。①城鄉(xiāng)二元土地管理制度。《土地管理法》中明確規(guī)定，不能出讓農(nóng)村集體所有土地的土地使用權(quán)，也不能將其轉(zhuǎn)讓或者出租用在非農(nóng)業(yè)建設(shè)中。在該規(guī)定的影響下，集體土地之間的轉(zhuǎn)變或者集體與國有土地之間的轉(zhuǎn)變都受到了限制，這些限制性法律的影響直接造成了當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后。因此，中央現(xiàn)在正努力推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，展開積極的土地改革，建立起城鄉(xiāng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地統(tǒng)一的市場，在該舉措的影響下，中國農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)型必然會得到大力推進。②農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實際上是發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)變化，當(dāng)前國家出臺了指導(dǎo)文件，針對現(xiàn)在可以進場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種給出了相關(guān)規(guī)定，隨著流轉(zhuǎn)市場的快速完善與發(fā)展，以土地權(quán)屬轉(zhuǎn)型為主的用地轉(zhuǎn)型將會被大規(guī)模推進。③節(jié)約集約用地制度。該制度體現(xiàn)了土地利用強度發(fā)生了變化，當(dāng)前我國已經(jīng)出臺了很多促進建設(shè)用地集約化的制度與政策，但是收效甚微，農(nóng)村建設(shè)用地效率低的情況依然非常突出，這種情況下對土地節(jié)約集約利用進行大力推進，對用地總量規(guī)模進行嚴(yán)格控制，對于提升工業(yè)用地效率非常重要，可以為土地民生提供切實有效的保障。

3 土地利用轉(zhuǎn)型對土地資源管理的影響

為了與當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的形勢相適應(yīng)，國家、地區(qū)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段土地利用的具體青苔，對土地資源管理政策進行及時調(diào)整。當(dāng)前美國土地利用形態(tài)直接表明，其林地、。草地比例和世界平均水平相比幾乎持平，但是在以前的不同發(fā)展階段卻存在巨大變化。美國土地資源管理隨著土地利用形態(tài)的變化做出了相應(yīng)的調(diào)整，在建國200多年以來近乎掠奪式的開發(fā)和利用土地資源，后來他們逐漸認(rèn)識到土地資源保護的重要性，然后形成了新的保護食物生產(chǎn)資源的土地理論，加強對土地資源的保護與利用，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型為背景展開了一系列變革。

經(jīng)過長期以來盲目開墾及毀林造成了嚴(yán)重的風(fēng)沙危害及水土流失問題，大量自然災(zāi)害對國家的生態(tài)安全造成了嚴(yán)重威脅。我國在2002年開始全面啟動“退耕還林”工程，在工程建設(shè)中，針對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中耕地不斷減少的態(tài)勢，為了充分保證糧食安全，在2006年通過世界全國人大四次會議，提出了有關(guān)18億紅線耕地保護的具體目標(biāo)。

土地流轉(zhuǎn)主要涉及到集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)兩方面內(nèi)容，隨著近年來我國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，當(dāng)前農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備的總體水平得到了進一步提升，加快了承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)在的一種必然發(fā)展趨勢。大量實際經(jīng)驗表明，適度規(guī)模經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一條必由之路。當(dāng)前我國正積極對適度規(guī)模經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度建設(shè)進行積極探索與創(chuàng)新，獲得了長遠(yuǎn)的進展，但是其中也暴露出很多問題，對承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)性造成了嚴(yán)重影響。這種情況下，為了合理引導(dǎo)我國農(nóng)村承包耕地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，大力展開農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，在2014年我國相關(guān)部門頒發(fā)了相關(guān)意見和決定，并選擇30多個區(qū)域作為試點。

4 結(jié)語

綜上所述，不同社會經(jīng)濟發(fā)展階段，不同區(qū)域的土地利用形態(tài)，必然會面臨特定的土地利用轉(zhuǎn)型過程。相信在以后的一段時間內(nèi)，我國土地資源管理工作的難點問題會集中于對經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)地資源保護關(guān)系的協(xié)調(diào)上，為了更好的與新形勢相適應(yīng)，決策部門必須結(jié)合土地利用形態(tài)變化，對土地資源管理政策進行實時調(diào)整，同時進一步推進土地資源管理制度建設(shè)與改革。

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