資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中的環(huán)境法律問題探析

步云

[摘 要]可持續(xù)發(fā)展是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的應(yīng)然發(fā)展方向，然而在資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型過程中，卻面臨著諸多制約該類城市轉(zhuǎn)型的瓶頸問題，如土壤污染、固廢污染、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取１疚膹姆梢暯牵诤?jiǎn)要分析資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的主要環(huán)境法律問題基礎(chǔ)上，為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型提供有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]資源枯竭型城市；土壤污染；生態(tài)補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

資源型城市是指依靠自然資源建立起的、以資源性產(chǎn)業(yè)為主打的工業(yè)城市。此類城市的興起和發(fā)展主要依托其豐富的自然資源，而其中大多數(shù)依賴的又是不可再生資源，如煤、石油等礦產(chǎn)資源。因而，經(jīng)過長(zhǎng)期的開發(fā)利用，這類城市陷入枯竭或?yàn)l臨枯竭的境地難以避免，而與此同時(shí)，由于資源被掠奪式的開發(fā)利用，資源枯竭型城市產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問題等，危害很大，造成嚴(yán)重的人員傷亡以及財(cái)產(chǎn)損失，威脅著人身安全和環(huán)境安全。在資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型過程中，有許多環(huán)境法律問題亟待解決，特別是在先前資源不合理開發(fā)利用過程中所產(chǎn)生的環(huán)境問題，其中以土壤污染、固廢污染和生態(tài)補(bǔ)償問題尤為突出。

1 資源枯竭型城市土壤污染問題的法律問題分析

資源枯竭型城市最初開始階段多是以采礦、冶煉工業(yè)為主，由此，因礦渣廢棄物而引發(fā)的土壤污染問題日益嚴(yán)重。若不解決這些土壤污染問題，必將阻礙資源枯竭型城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型。對(duì)于資源枯竭型城市，解決土壤污染問題是必要的，而依靠法律制度手段來保障土壤污染的防治是可行的。

但是目前我國(guó)對(duì)于土壤污染防治法律上的缺陷，給資源枯竭型城市土壤污染的治理帶來了困難。首先，在立法層面上，現(xiàn)行立法中，已有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定。但是涉及土壤污染防治的規(guī)定零星又分散，沒有專門的、系統(tǒng)的、綜合的土壤污染防治立法，而且關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定都不深入，基本上都只是確立制度的宣示性規(guī)定，缺乏相關(guān)的配套規(guī)定來支持制度得到切實(shí)的實(shí)施。這些法律規(guī)定對(duì)滿足現(xiàn)代資源枯竭型城市中土壤污染防治的要求來說，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，在制度層面上，土壤污染防治的相關(guān)法律制度均未空缺狀態(tài)，如土壤污染治理基金制度，對(duì)土壤污染治理基金的收取、管理及運(yùn)用均急需通過制度規(guī)范起來。然而由于我國(guó)尚未建立相關(guān)制度，嚴(yán)重的阻礙了資源枯竭型城市對(duì)土壤污染治理的進(jìn)程。最后，在管理體制層面上，我國(guó)目前土壤污染防治的行政管理體制不夠明確，存在多頭管理的問題。夠涉及到我國(guó)土壤污染防治的部門有環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、礦產(chǎn)資源部門、國(guó)土資源部門。由于涉及的管理的主體職能交叉、權(quán)能不統(tǒng)一、監(jiān)管效能不高。必然使土壤污染治理效率大打折扣。容易造成“多頭管理”或者“無人管理”的現(xiàn)象。

為保障資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的進(jìn)行，利用法律手段來解決其土壤污染防治問題是非常有必要的。在立法層面，我們認(rèn)為，作為一部綜合性的法律《土壤污染防治法》的制定與實(shí)施是非常必要的，由其宏觀指導(dǎo)土壤污染防治工作的進(jìn)行。而由于資源枯竭型城市大多都是礦產(chǎn)資源型城市，不同類型的礦產(chǎn)資源又會(huì)對(duì)土壤產(chǎn)生不同類型的污染。故由各個(gè)政府根據(jù)自身的污染特定制定與《土壤污染防治法》的相配套法規(guī)，為資源枯竭型城市土壤污染防治提供法律保障。在制度層面，亦可以在借鑒國(guó)外有益的土壤污染防治制度的基礎(chǔ)上豐富和發(fā)展我國(guó)地方立法中的一些制度。建立土壤污染整治基金制度，受污染的土地必然需要大量的資金來治理。而國(guó)家每年向資源枯竭型城市提供的資金援助，除了可以大力發(fā)展基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之外，還可以通過建立基金的方式來設(shè)立土地污染治理基金，以此基金治理受污染的土地，改善資源枯竭型城市土壤污染情況，以此作為受污染土地的治理的經(jīng)濟(jì)援助。在管理體制層面，制定與我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制相一致的監(jiān)管體制：統(tǒng)一監(jiān)管與分部門監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制。應(yīng)以環(huán)境保護(hù)行政管理部門為統(tǒng)一的監(jiān)督管理部門，同時(shí)規(guī)定礦產(chǎn)，農(nóng)業(yè)，水利，等行政管理部門的權(quán)限和職責(zé)。

2 資源枯竭型城市固廢污染處理

資源枯竭型城市的固廢污染相當(dāng)嚴(yán)重，而造成污染的主要來源是礦山的尾礦廢渣。大量尾礦的堆存不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且還占用了大量的土地。此外，尾礦中含有的酸性、堿性、毒性、放射性或者是重金屬成分會(huì)污染周圍的土地、水域和大氣，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，長(zhǎng)期堆存存在嚴(yán)重的安全隱患。而我國(guó)在固廢污染處理方面仍然較為落后，尾礦的資源循環(huán)利用工作至今仍收效甚微，除了技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)利益原因外，立法不完善是也是其重要原因之一。

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)固體廢物污染防治立法雖然較多，但是其中還存在諸多問題。首先，立法體系尚不夠完整的，有關(guān)法律的可操縱性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：在許多涉及固體廢物處理的領(lǐng)域未有相應(yīng)法律規(guī)范；關(guān)于固體廢物防治的規(guī)定大多都散見于其他法律文件中；部分立法效率等級(jí)不足，未發(fā)揮起作用。其次，固廢污染防治相關(guān)制度不夠完善。我國(guó)固體廢物立法在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上考慮還欠妥，如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，顧名思義，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是指生產(chǎn)者對(duì)整個(gè)產(chǎn)品的生命周期承擔(dān)責(zé)任，不僅包括產(chǎn)品的生產(chǎn)，還包括產(chǎn)品消費(fèi)后的回收和循環(huán)利用，實(shí)質(zhì)上就是生產(chǎn)者在其生產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)?shù)难h(huán)利用和處置的責(zé)任。目前法律對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)。再次，立法強(qiáng)制力不足。我國(guó)《固體廢物污染環(huán)境防治法》大多都是指導(dǎo)性的規(guī)定，具體的強(qiáng)制性措施較少，而且有關(guān)懲罰性的規(guī)定更是不多。同時(shí)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中大部分是以引導(dǎo)性的規(guī)定為主，在法律強(qiáng)制性上也存在問題。而目前相關(guān)法律中有關(guān)于固體廢物的循環(huán)利用的規(guī)定，多為鼓勵(lì)和支持的政策性規(guī)定，而不管在形式上還是實(shí)質(zhì)上都將難以將立法真正目的轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)，這些法律均無法滿足我國(guó)固廢污染防治的迫切需要，對(duì)于固廢的防治污染所起的作用不大。而如果固廢污染處理不得當(dāng)，資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型工作就不能行之有效的進(jìn)行。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論下完善固體廢物立法，是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型必需的。首先，要構(gòu)建系統(tǒng)的固體廢物污染防治法律體系，固體廢物污染的治理僅僅是靠幾部法律是無法解決的，只有形成有系統(tǒng)的固廢污染防治立法體系，才是解決資源枯竭型城市的固廢污染。其次，完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十八條第二款的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的認(rèn)同，建議完善我國(guó)稅收激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)制度、政府采購(gòu)制度來促進(jìn)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施。最后，對(duì)固廢污染防治中引入公眾參與程序，通過公眾參與，提高政府、組織、民眾等各方的治理固廢污染環(huán)保意識(shí)。公眾的積極參與是固體廢物立法順利實(shí)施的重要前提。可以通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體的宣傳手段，以提高公眾的環(huán)保意識(shí)。

3 資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善

從總體上看，我國(guó)在立法上已初步確立了生態(tài)補(bǔ)償制度，并在實(shí)踐中得到廣泛的推廣和運(yùn)用，且已取得了一定的成效。但是，生態(tài)補(bǔ)償立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，實(shí)踐中遇到的許多問題沒有在立法上的針對(duì)性的解決，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)效果未能達(dá)到生態(tài)文明社會(huì)的基本要求，問題重重。以資源枯竭型城市為例，其在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，生態(tài)補(bǔ)償主體、標(biāo)準(zhǔn)及方式等重要內(nèi)容設(shè)置的不合理性，沒有真正體現(xiàn)環(huán)境公平正義的要求，更無法對(duì)生態(tài)建設(shè)主體起到其應(yīng)有的激勵(lì)作用。

就補(bǔ)償主體而言，目前對(duì)補(bǔ)償主體的規(guī)定是以“誰破壞，誰補(bǔ)償；誰受益，誰補(bǔ)償”為原則，補(bǔ)償主體模糊，可操作性不強(qiáng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)踐需求。就補(bǔ)償方式而言，現(xiàn)行的補(bǔ)償方式主要是依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償方式過于單一，一味以資金為主，不考慮如何改善資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式、減輕生態(tài)環(huán)境壓力，就很難實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是依靠行政公權(quán)力的推動(dòng)，由政府單方定價(jià)，并沒有真正反應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，與市場(chǎng)脫節(jié)。

考慮到資源枯竭型城市關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償問題的急需，建議盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，為資源枯竭型城市環(huán)境鏈的修復(fù)改善提供相應(yīng)的法律意見。而這種城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)內(nèi)容的創(chuàng)建，是從其補(bǔ)償主體，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式這幾方面著手。

在資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，我們認(rèn)為補(bǔ)償主體是由以下幾塊組成：（1）政府。政府是最有權(quán)威控制生態(tài)補(bǔ)償問題，政府可以依靠各種方法方式，對(duì)資源枯竭型城市的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督，并出臺(tái)相應(yīng)政策以及治理的手段來規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償問題，首先起到帶頭作用，結(jié)合法律、經(jīng)濟(jì)以及行政管理方式，制定合理的法律法規(guī)，使得生態(tài)補(bǔ)償中遇到的困難，問題落實(shí)到相關(guān)管理部門，將投入到資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償中的資金，管理人員以及技術(shù)都能落實(shí)到實(shí)處，科學(xué)合理的運(yùn)用到環(huán)境治理中去。（2）環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者以及因環(huán)境改善而受益者。對(duì)環(huán)境污染者進(jìn)行相應(yīng)處罰，受益者分擔(dān)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，資源枯竭型城市的環(huán)境污染者、生態(tài)破壞者以及因環(huán)境改善而受益者理應(yīng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

在生態(tài)補(bǔ)償方式方面，首先該城市地方政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)責(zé)任，推出相應(yīng)的措施進(jìn)行生態(tài)綜合管理，是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一種新型的管理理念。“生態(tài)綜合管理”由“生態(tài)”、“管理”、“綜合”三個(gè)詞語(yǔ)組成。管理是為了補(bǔ)償環(huán)境恢復(fù)所需目的而進(jìn)行的決策、組織、實(shí)施、控制的過程，綜合是將不同事物、不同屬性按照一定的邏輯關(guān)系和標(biāo)準(zhǔn)組合起來作為一個(gè)事物來對(duì)待。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞剑梢酝菩胸?cái)政激勵(lì)手段，采取目標(biāo)考核的獎(jiǎng)勵(lì)政策，確定對(duì)各項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和工程的生態(tài)補(bǔ)償支持力度。另一方面，可以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和實(shí)踐諸如政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)确墙?jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)與建設(shè)的內(nèi)生原動(dòng)力以及支撐力，那就是實(shí)現(xiàn)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展。其次，還可以大膽引入市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，比如國(guó)際上比較盛行的排污權(quán)交易制度，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)采取措施實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，減少污染，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的目的。最重要的是，以上這些生態(tài)補(bǔ)償方式都應(yīng)當(dāng)在政策和法律的約束下有序進(jìn)行。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律，因時(shí)因地因需求制定出反映地區(qū)差異的合乎市場(chǎng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的立法過程中，建議納入公眾參與程序，由政府和利益相關(guān)者共同參與制定，具體來說，可以由雙方共同選定具有一定資質(zhì)的社會(huì)中間層組織，并委托由其依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律擬定，并出具詳細(xì)的補(bǔ)償依據(jù)。補(bǔ)償依據(jù)應(yīng)經(jīng)過充分的市場(chǎng)調(diào)研，反映市場(chǎng)需求。同時(shí)，我們還認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映地區(qū)差異，實(shí)際上，因各資源枯竭型城市生態(tài)環(huán)境狀況有所差異以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)有所差別，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義，切實(shí)發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償所具有的激勵(lì)效用。

4 結(jié)語(yǔ)

因?yàn)槲覈?guó)資源枯竭型城市的數(shù)值增長(zhǎng)的越來越快，對(duì)社會(huì)與環(huán)境有跟大的影響，而且對(duì)自然資源修復(fù)難度大，還是一個(gè)很漫長(zhǎng)的過程，所投入的資金也很多，所以，在資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展這個(gè)問題中，我認(rèn)為可以用法律機(jī)制來管束，用法律監(jiān)督資源枯竭型城市的改變。本文主要從環(huán)境法角度分析了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中存在的三大環(huán)境問題——土壤污染、固廢污染以及生態(tài)補(bǔ)償，并就這些問題提出了相關(guān)的完善建議，以保障資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行。譬如，通過制定《土壤污染防治法》及配套法規(guī)，完善土壤污染整治基金制度和管理體制等法律手段來解決資源枯竭型城市的土壤污染問題；通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)及完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度處理資源枯竭型城市固廢污染；從補(bǔ)充生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、方式和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容來完善資源枯竭型生態(tài)補(bǔ)償制度。

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