中國戶籍制度改革的困境及對策探析

霍亞楠　謝明榮

[摘 要]我國的戶籍制度形成計劃經濟體制時期，在中國現代化進程中，具有維持治安，提供戶口信息，防止城市化過快發展等功能，但是，也存在著戶籍改革缺乏合力、登記管理手段落后和立法滯后等弊端。新一輪的戶籍制度改革對策要從統一思想、遵循改革基本原則、推動戶籍管理規范化和信息化和完善立法等方面著手。

[關鍵詞]戶籍制度；改革；困境；對策

[中圖分類號]D631.42 [文獻標識碼]A

戶籍制度不僅是政府管理其管轄區內人與戶之間的關系的必要手段，還是政府制定各種公共政策的參考依據。我國沿用至今的戶籍制度是在新中國成立之后，是伴隨著我國經濟發展不斷建立與健全的。但是隨著我國經濟市場化水平不斷提高，我國戶籍制度在經濟，政治和社會等方面產生了許多困境。

1 中國戶籍制度的形成和演變

我國戶籍制度的起源于夏商時期，建國前我國不存在嚴格的戶籍管理制度，公民的遷移基本是自由的。

1951年7月，為了維護社會治安，掌握人口數量狀況，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立以來最早的一部戶籍法規，使城市戶口登記在全國內的基本統一得以實現。

1958年1月9日，全國人大常務委員會通過并頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，這標志著我國戶籍管理法制化的開端，是全國城鄉統一戶籍制度正式形成的重要標志，也是新中國戶籍制度史上重要的里程碑，并且一直沿用至今。

1977 年，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出要控制市鎮人口增長，使其與農業生產的發展水平相適應，]從此提出了“農轉非”問題，并在此后制定了若干項政策，標志著中國進入了嚴格控制戶籍時期。

1978年，我國進入了改革開放的新時期，國家也開始逐步調整放松對人口遷移的控制，并著手改革戶籍制度。2014年，國務院提出《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中最大的亮點就是確立城市與農村相統一的居民戶籍登記制度。這意味著以“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史，今后每一位中國公民的戶口均統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。

2 我國戶籍制度改革的現實困境

我國的戶籍制度曾在提供戶口信息，維持社會安定，防止城市化過快發展等方面發揮了積極作用。隨著經濟與社會的快速轉型，這一制度與社會系統的運行極不不協調，逐漸成為建設社會主義和諧社會的一大障礙。因此，推進新一輪的戶籍制度改革也成為了一種必然舉措，但是，在戶籍制度改革還面臨以下困境：

2.1 對人口流動趨勢的認識問題

隨著我國城市經濟的快速發展，城鄉之間的人口流動已成為一種主要趨勢。但是這種流動趨勢主要是指農村人口向城市的單向流動。改革開放以來，政府相關部門不斷地對戶籍政策作出相關調整，與戶籍相關的各項配套政策也隨之完善起來。這一定程度上導致了我國公民對于戶籍制度的價值取向上產生了一定的變化。例如：在經濟十分發達的一些地區，比如，北京，上海，這些地區中有些人們在郊區的生活質量與城市的人們相比較而言沒有較大差異，于是這些農民想去城市生活的欲望并不是十分強烈。與之相反的是，現在城市生活與就業壓力不斷增大、交通越來越擁擠，城市環境越來越差，想去郊區生活的城市居民反而越來越多。所以，現在的人口流動也可能不只是過去的那種單向流動模式。因此，改革者在進行改革時也要考慮到人口遷移雙向流動的可能性。

2.2 戶籍改革缺乏合力且登記管理手段落后

戶籍制度改革缺乏合力。戶籍制度改革牽涉城鄉居民多方面利益，與多個政府職能部門相關。當前的戶籍制度改革主要由公安部門推進，在公安部門采取改革措施的同時，其他相關職能部門卻沒有同步進行配套改革，不僅造成各項政策之間的不銜接，而且使得戶籍制度改革流于形式，無法收到實質性的成效，廣大人民難以實際享受到戶籍制度改革的好處。

戶籍登記及管理手段落后。由于我國實行控制城鎮人口增長的政策等原因，不按規定申報和登記戶口的情況也越來越嚴重，有的地區擅自凍結戶口，有的地方不準超生嬰兒申報出生，登記戶口，特別是農村地區，不報，漏報戶口的現象十分嚴重；居民更改基本信息的管理不夠嚴格，流動人口登記和管理也不夠規范。

2.3 立法滯后

現行的《中華人民共和國戶口登記條例》是1958年實施的，《條例》曾在健全戶口登記，保障公民相關利益等方面發揮了積極作用。但是首先，這一條例限制公民的自由遷徙，這實際上限制了勞動力資源的合理流動，造成公民之間身份地位的不平等；其次，滯后的戶籍法規與不斷變化的實際相脫節，給居民在實際的工作與生活中造成諸多障礙，致使戶籍管理出現一定程度的失控；最后，隨著我國社會法制化程度的不斷提高，與戶籍工作相關聯的法律，例如《婚姻法》，《繼承法》，《出入境管理法》等相繼都進行了調整和改革，這就使《條例》在有關方面與這些法律發生矛盾或沖突，國家的立法部門需要盡快地對其進行修訂或重新立法。

2.4 與戶籍制度相配套的社會政策難以與其相一致

我國戶籍制度是社會分配體制的基礎，人們在享受醫療，教育，社會保障等資源項目上都與自身的戶籍性質相掛鉤，使得戶口承擔了除基本職能以外的許多社會職能。所以，戶籍是社會資源分配不平等的重要原因之一，對其進行改革也變得更加艱難。相關部門要考慮到各方面因素，才能做出有關的改革措施，在時間上和實際操作中，戶籍改革與配套社會政策改革的進程不可能完全一致，一旦兩者出現矛盾或者不協調的地方，戶籍制度的改革措施就難以落到實處。我國有一些城市如：鄭州，首先試點改革戶籍制度，放寬了戶口遷移的條件，農村居民逐漸遷移到城市，這就對城市公共資源如：交通，醫療，教育等造成一定的沖擊，城市承載力容納不了新涌入的人口，導致改革不得不戛然而止。

3 中國戶籍制度改革的對策分析

我國新一輪戶籍制度改革已拉開了序幕，其改革的總體方向是從強制性政府社會性管制制度逐步轉變為戶口登記制度。要想實現這一長期目標，必須先做好充分的準備工作，同時對改革中可能出現的問題及時制定科學可行的對策，加快改革步伐。

3.1 統一思想

改革主體部門要樹立統一的指導思想：改革必須適應社會主義市場經濟體制，有利于縮小城鄉差別和加快城市化進程，有利于合理調配勞動力資源，促進人口有序合理流動，有利于保障公民的合法權益。改革要以我國國情為出發點，吸收發達國家的先進經驗，改革既要加大力度，又要避免不必要的社會震蕩。與此同時，還要加大力度宣傳戶籍制度改革的政策以及其重要意義，讓居民認識到戶籍制度改革是一項關系人民切身利益的重大改革，使其在思想上與改革保持一致性，調動他們的主動性與積極性，參與到改革過程中來。

3.2 遵循城鄉統籌，因地制宜，循序漸進的基本原則

我國幅員遼闊，地理環境差異大，經濟政治發展不平衡，所以改革不能采取一刀切的辦法。國家層面可以先從全局出發，綜合考慮各方面因素，制定戶籍管理制度改革的總方案和總原則，通過制定相應的法規，進行管理和指導。可以授予各級地方政府一定的自主權，他們可以根據國家法規和政策，從本地區經濟，社會，人口等綜合狀況出發，在認真調查研究基礎上制定相應計劃和實施方案，分地區、分步驟，先試點后逐步推進改革。改革條件比較充分的城市，可以根據自身情況加快改革步伐，條件還不成熟的城市，還要做好充分的準備工作，為以后的改革步驟的實施打下基礎。鑒于戶籍制度改革內容多，難度大，牽涉面廣，政策性強，改革中的每一個步驟都要積極穩妥地推進。

3.3 推動戶籍管理規范化和信息化

加強管理機構。全國要自上而下地設立和健全戶籍專職管理機構，要提高戶籍管理的專職工作人員的素質，對其定期進行理論知識與實踐的培訓，調動戶籍管理人員和機構的工作積極性，提高工作效率，同時，針對現實存在的一人多戶、錯誤戶口登記等問題，必須以法律手段嚴懲腐敗行為，才能以儆效尤，從源頭上遏制買賣戶口的行為，同時還必須加強對權力的監督；

完善管理手段，提高管理技術。建立健全戶籍網絡化管理，有計劃地配置先進的技術設備，建立和完善現代化全國人口基本信息網絡管理系統，這不僅能為戶籍制度改革提供準確依據，還可以提高人口戶籍管理的科學化水平，有利于推動戶籍管理的規范化，信息化，實現戶籍制度的動態管理。

3.4 完善戶籍立法工作

應該以國家根本大法——憲法的形式明確規定和保障公民的基本遷徙自由。因為，遷徙自由權是現代公民的一項基本人權，所以，應以憲法形式重新確立下來，任何制度和法律都不能違反憲法。

以《中華人民共和國戶籍法》為根本基礎，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的，科學系統的戶籍法規體系。有立法權的地方人大可以先根據當地的經濟，政治實際情況，在其管轄范圍內內展開立法調研工作，廣泛聽取人民群眾的意見，嘗試編制地方性的法規和條例，來解決緊急問題，并對實施情況加以總結，以加強立法經驗的積累。

3.5 大力推進相關配套制度改革

戶籍制度是具有中國特色的一項中觀層次的社會管理制度，是具有經濟和政治功能的社會管制工具，具有鮮明的中國特色。所以，它與我國其他的社會制度有著關聯性，戶籍制度改革不單單僅改革其本身，必須以相應的配套制度改革為支撐。循序漸進地削弱與戶籍制度關聯甚微的附加功能，有計劃地、合理地、緩慢地逐步剝離附著在戶籍制度之上的利益機制，加強其人口登記功能，這既有利于實現社會公平，又有助于加強政府的日常管理。另外，有關部門在制定相關新政策時要遵循戶籍改革的總體方向，盡量不與戶籍制度相關聯，這才是真正意義上的改革。

綜上所述，戶籍制度改革必須既遵循我國國情和經濟發展規律、因地制宜，又統籌兼顧、有序穩步推進。在中國這樣一個地域廣闊、情況復雜、發展不平衡的大國，要做到改革進程與經濟社會發展水平和資源環境承受能力相適應、與人民群眾自主定居意愿相契合。我國戶籍制度改革是一個緩慢而有又艱難的過程，需要充分調動各職能部門的積極性，還要人民群眾的大力配合，這樣才有助于改革的穩步推進，有利于社會主義和諧社會的建設。

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