“管辦評分離”下黑龍江省高等教育治理 能力現代化實現路徑研究

李娜

[摘 要]高等教育的任務是向社會輸送人才、促進科技創新和推進社會現代化建設，提高高等教育治理能力是促進一個國家或地區高等教育水平的有利保障。“管辦評分離”高等教育治理新方式的提出是高校治理去行政化、簡化政府職能、鼓勵社會參與高校建設發展的最好體現。本文深入闡述了“管辦評分離”的含義，分析三者之間的關系，結合黑龍江省高等教育治理能力現狀，嘗試探尋黑龍江省提升高等教育治理能力的路徑。

[關鍵詞]管辦評分離；高等教育治理能力；路徑研究

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A

1 高等教育治理能力現代化路徑的形成

上世紀50年代初，為了與高度集中的經濟體制改革相配合，我國進行了以“院系調整”為主要內容的高等教育改革，并將此方式延續至今。這種高等教育治理體制的主要特點是：中央政府嚴格掌握和控制高等教育政策及方針的制定，并由政府統一領導全國高校治理工作，在高等學校的治理上始終延續著兩種“條塊分割”的管理方式，即一部分由中央政府各部委直接領導，一部分由當地政府直接管理。而無論哪一種治理方式，政府與高校在行政體制上都屬于上下級關系，中央或地方政府的指令是高等學校辦學的重要依據，高等學校缺乏獨立辦學的權力，而且政府具有對公立高校校長的任免權。

到了90年代，我國高等教育治理體制伴隨政府職能的轉變也開始走上轉型之路。在高教治理方面，政府職能從微觀轉向宏觀，從原來的既當運動員又當裁判員轉為只做裁判員。毫無疑問，在深化我國高等教育體制改革的背景下，要實現教育治理能力現代化，需要遵循教育規律，立足基本國情，從原來的由政府統一治理逐漸轉變為政府、高校及社會三者聯動式的教育體制改革。

2015年，教育部正式發布《關于深入推進管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，以文件的形式明確了政府職能在教育改革方面的轉變，建立一個“政府管、學校辦、社會評”的協同機制。“管”是指政府負責依照法律法規制定政策和進行宏觀管理；“辦”的主體是大學，提升大學辦學的自主權；“評”是指第三方評估機構，由中介組織客觀公正地評價大學的辦學水平，其評價結果能為教育部門政策制定和提升教育水平提供參考。

2 “管辦評分離”的含義及三者之間的關系

管辦評作為一個有機整體，在促進三個主體的作用方面需要考慮到各自的權責分配，在互動中考量協同機制的發揮。首先，教育行政部門應當形成正確的教育理念，制定相關政策，引領我國教育事業朝著更好的方向發展；而學校應當把全部精力投入到如何辦好學的事情上來，把提升教育質量作為主要任務，讓高校去行政化，讓教師們安心從事教育；評估機構作為獨立的第三方主體，主要任務是客觀、公正地評估測評大學的辦學水平和人才培養質量，評的目的在于提升教學質量，為教育行政部門政策的制定提供依據。由此可以看出，管辦評三者之間管是基礎、辦是核心、評是導向。

在以往由政府分飾“管”和“評”兩種角色的情況下，教育行政部門對高校的評估不僅僅是教學水平的測評，其評價結果也影響著教育資源的分配，這樣政府就可以通過評估的方式將對高校的控制之手伸向各個角落，影響高校辦學的自主性。甚至有些高校為了迎接評估工作專門投入大量的人力，重新建立教學檔案、根據評估需要“完善”教學文件、學生試卷造假等等。這些做法都嚴重違背了高等教育評估的客觀性的原則，在評估中取勝的心態也無法使高校投入更多的精力在教育改革創新上。因此，要實現“管辦評分離”，最終目的是實現“評”和“辦”的分離，讓高校在辦學過程中享有更多的自主權。“管”和“評”的分離是實現“管”、“辦”分離的基礎，只有讓“評”不再是教育行政部門“管”的手段，保持價值中立，才能最大限度地控制政府對高校辦學的干預。

3 黑龍江省高等教育治理能力現狀分析

首先，黑龍江省高等教育管理體制的改革創新能力有待提高。近年來，雖然黑龍江在高教管理方面緊隨國家出臺的各項政策，但是鮮有針對地方特點的政策出臺，國家的政策是面向全國高等教育管理而制定的，缺乏針對性。同時，黑龍江高等教育管理在治理理念方面的滯后，管理模式的陳舊等問題都是制約其治理能力的限制因素。在高等教育治理能力建設方面，黑龍江省與其他發達地區相比還存在很大的差距，只有針對本省的高等教育現狀特點，制定適合本省特色的改革之路才是縮小差距的唯一途徑。

其次，行政權力過度干預治學環境。這也是我國高等院校管理中的共性問題，高等學校不同于其他單位，高等學校是培養專業人才的最高學府。在高校內部治理方面，應當將行政權力與學術權力分屬于不同部口或個人，行政工作的原則應當是服務于學術工作。但是在實際工作中，行政管理部門往往過度干預學術權力，利用直接干預或政策制定的方法影響學術權力，強行將學術部門和個人控制在行政管理之下。將行政權力和學術權力的關系錯位或顛倒。由于行政權力的過度膨脹，往往導致學術權力得不到正常的發揮。在高校治理中，主要由行政權力部門掌握著學校主要領導的任免權，并且由行政部門規定和布置教師應當完成的教學及科研任務。這就導致了學術權力依附于行政權力、學者聽從官員的現象，即導致行政權力和學術權力上的上下級關系。這種關系長此以往必然會阻礙行政的服務宗旨和學術發展、科研進步，使高校教師沒有更多的精力投入到教學或科研上面。對高校教師的考評，一方面要完成規定的教學任務，同時為了職稱評定等還要完成一定論文發表的數量、主持相應級別的課題，繁重的教學和科研任務催生了學術不端行為的發生。

隨著高等院校改革、升級大潮如火如荼地開展，黑龍江省在2010年前后也有一大批高校從專科升為本科或從“學院”更名為“大學”，隨著招生的擴大也導致了學校行政機構設置的增加和管理人員的擴充。院校升級嚴格意義上來說是高等教育的進步與提升，但是行政機構的膨脹與行政權力的過于強大使得本該服務于教學與科研的機構相比于教學規則更傾向于政治規則，使高校主體的師生 享受不到行政機構的服務，這嚴重地限制了高校學術的發展，本該是“凈土”的校園也充滿了“官氣”。

4 “管辦評分離”對提高黑龍江省高等教育治理能力的啟示

要實現高等教育治理能力的現代化，需要促進高校管理理念和體制、大學辦學模式和教育評價三個方面協調發展，并發揮高校管理理念和體制的主導作用，使其轉變為一種管理能力的提高，進而促進公眾社會評價辦學的能力。結合當下黑龍江省高教治理能力的現狀，可以從以下幾個方面理解“管辦評分離”的含義，并將其運用到提升黑龍江省高等教育治理能力的工作中來。

首先，開創高等教育新格局，重構大學新型關系。高等教育體制改革的基本問題是正確處理政府、學校、社會之間的關系，推進高等教育治理能力現代化，首先應該明確政府與社會的職能權限，構建政府、高校和社會共同治理高等教育公共事務的新格局，即政府應主動向其他兩個主體放權。同時，引入市場競爭機制，形成行業評價評判標準，逐步建立以“公開、公平、公正”為基本原則，建立開放、多元、立體的高質量評價機構與監督體系。第三方評估機構的獨立性能夠不斷提高其對高校監測的科學性、專業性和社會公信力，完善治理監督機制。此外，以政府為引導，充分調動學校和社會的主動性和積極性，逐步形成政府宏觀管理，社會有效參與、學校自主辦學的教育新體制，各司其職，最終形成多方嵌入，合作育人的新型辦學模式。

其次，建立中介組織體系，緩沖政府與大學關系。在黑龍江省，高等教育質量評價在社會參與機制和中介組織建設方面有所推進，但要改變當地政府與大學之間過于直接的關系，中介組織體系建設還需推進，需要加大政府對中介組織體系建設的扶持，很多規章制度尚待建立。中介組織的存在不僅緩沖了政府對高校的直接作用，還為大學訴求的表達和大學自治提供一定的空間，在政府與大學之間構建了充足的緩沖地帶。除此之外，加強政府與中介組織的合作，也有助于提升政府對社會發展的掌握能力，并增強社會組織能力，這將有助于未來黑龍江省高等教育長遠發展和實力的提升。

第三，完善大學內部治理結構，平衡行政權力與學術權力。大學章程的制定標志著大學內部治理正規化的開端，但還不能說從此行政權力與學術權力之間權重的確立，或學術權力已經在兩者博弈之前已經占有主導地位。完善大學內部治理結構是要幫助學術權力在大學治理過程中獲得更多的話語權，提升學術水平在大學建設中的主體地位、推動大學的發展。理順兩者之間的關系，減少大學行政化的色彩，增進大學與政府、大學與社會之間的信任和互利，這不僅有助于提升大學的實力水平和內部治理能力，也有助于提升政府的治理能力。

第四，多種治理手段和治理工具相結合，垂直治理和水平治理相結合。與其他地區相比，黑龍江省的高等教育的垂直治理水平較高，垂直治理的分權已經較為細化。在水平治理方面，雖然條塊治理解決了一部分垂直治理當中存在的問題，但是對多中心治理方式的重視還不夠，社會、學校或個人的發生得不到重視，政策研究機構提出的建議未予采納，導致其在指導大學如何更好運轉方面的作用也沒有充分發揮出來。毫無疑問，未來黑龍江省在提高高校治理能力建設方面需要充分發揮多種治理方式，并使用更多的治理工具運用到提高高校治理能力的工作中來。

第五，借助信息技術的發展，建立完善的信息公開制度。高等教育治理現代化理念的實現需要科學技術的做保障，比如教育行政部門對高校大規模多元化的管理、大學對內部資源的分配、復雜的財政制度、審計制度、研究評估制度等等，這些都依賴于信息技術的發展和信息的流通。在黑龍江省，雖然應用于高等教育中的技術不斷發展，信息公開制度初露苗頭，但還無法滿足對復雜的高等教育體系進行治理的需要，推動信息技術發展、建設完備的信息公開制度將成為未來高等教育治理改革的重要方向。

綜上所述，只有完善黑龍江省高等教育治理體系的建設，加大全面深化高等教育綜合改革的力度，才能實現高等教育治理能力現代化。在這個改革的行進過程中，需要調動校內外各相關利益和行為主體的積極性，充分發揮高等教育行政部門的宏觀調控作用、鼓勵高校辦學的自主性、發掘第三方評估機構的潛在作用，并使之相互協調。與此同時，不斷完善機制，推動高等教育治理體系建設，進而將高等教育改革的構想轉化為現實，實現治理能力的現代化。

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