縱向科研合同中科研經費使用不當的民事責任研究

潘凱群

【摘 要】當前的眾多科研腐敗案件暴露出科研經費管理與使用存在諸多問題，其中定性問題是探討該問題的前提和關鍵所在。通過從合同主體、合同客體以及合同內容等角度分析縱向科研合同，通過對行政合同與民事合同區分標準的探討，縱向科研合同應當屬于民事合同，科研經費應當歸于委托費用。對于當前出現的科研經費使用不當的行為，應當以民事責任救濟優先，以激發科研機構活力，促進科研創新。

【關鍵詞】縱向科研合同；科研經費；使用不當；民事責任

一、問題的提出

近年來，我國縱向課題特別是國家重大科技項目中科研經費使用不當導致的科研腐敗案不斷增多，北京中醫藥大學李澎濤、王新月案，中國農業大學李寧案，北京郵電大學宋茂強、鄒華案，中國人民大學潘綏銘案，2014年浙大陳英旭案等，這些科研項目最終因追究負責人刑事責任而中止。頻發的科研腐敗案件，不僅造成科研經費的巨大浪費，也導致國家重大科研項目研發中斷，影響項目完成效果及科技創新。一系列案件暴露出當前將縱向科研合同定性為行政合同，將科研經費不當使用行為定性為貪污、挪用公款等刑事犯罪行為的不足。科研合同行政化的定性不僅導致科研經費管理制度中出現頗多漏洞，也影響科研人員的研究積極性及自由的科研環境，最終損害科技創新。當前雖有少數學者提出將縱向科研合同定性為民事合同的觀點，但研究不夠深入。此外，對于科研經費使用不當行為的民事責任分析，基本無學者涉及。通過本文的分析，以期清晰界定縱向科研合同的性質，明確科研經費的歸屬以及使用不當的民事責任，為縱向科研合同的履行提供法律制度保障。

二、縱向科研合同的定性

（一） 縱向科研合同的特征

縱向科研合同，是指政府部門與科研機構或人員之間，完成特定科研項目，確立雙方權利義務關系而訂立的合同。與一般合同相比，具有以下特征：首先，縱向科研合同的主體一方為政府部門，一方為科研單位和個人，合同雙方存在上下隸屬的關系；其次，縱向科研合同的訂立以承擔一定的科研活動為基礎，一般以科研項目為依托，以國家財政支持或以宏觀政策調控引導，其訂立合同的目的在于通過科學研究取得有一定價值的科學技術成果，提高國家的科學技術水平，促進社會的發展。1最后，合同的客體是具有不確定性和風險性的科研行為。縱向科研合同中，政府部門給付科研經費的對待給付行為是科研機構或人員進行相應科研活動并獲得科研成果的行為。然而，相比較于其他承攬活動或受托行為，科研行為具有極大的不確定性，尤其是在自然科學領域，科研探索需要遵循自然規律，其科研效果在某種程度上是不可預期的。因此，縱向科研合同的客體是具有不確定性、高風險性的科研行為。

（二） 縱向科研合同的定性——民事合同

對縱向科研合同的法律適用，我國沒有具體的規定，但在科研合同的實踐中一般約定適用《合同法》的有關規定2，這是否意味著縱向科研合同在性質上明確屬于民事合同？由于法律規定不甚明晰，對此問題還有學界還存在諸多爭議。科研合同運用之初，一度被歸入技術合同的范疇適用《技術合同法》調整，3但是在現行《合同法》制定期間，有學者對此問題持反對意見，認為縱向科研合同帶有行政合同的性質，不宜納入合同法的調整范圍。然而在討論縱向科研合同是否屬于行政合同時，其大前提——行政合同是否存在——本身就遭到質疑。行政法學者認為行政合同不容忽視，應將其納入合同法的規范4，或根據我國的具體國情，制定頒布行政合同法5，然而，我國1999年通過的《合同法》中并無縱向科研合同的一席之地，縱向科研合同的地位由此變得尷尬起來。

有學者認為科研合同具有一般的行政合同性質，6之后又有不少學者贊成這一觀點。7行政法學家應松年教授在其主持起草的《行政程序法》（試擬稿）第 7 章“行政合同”第162條列舉的9種行政合同中就包括了“行政機關委托完成的科研課題”，8這些學者論證的邏輯思路大都從縱向科研合同的特征分析入手，通過分析其特殊之處進而得出其超越合同法的調整范圍，因而應當納入行政法的調整范疇。9筆者認為，判斷縱向科研合同在性質上屬于民事合同還是行政合同，關鍵是厘清民事合同與行政合同區分的標準。我國立法上至今尚無關于行政合同的專門規定，理論界及實踐界對行政合同的涵義、行政合同與民事合同之間的劃分標準缺乏明確、清晰的認識。在有行政合同制度的大陸法系國家，不同國家對行政合同與民事合同的區分標準有著不同的認識，法國采取法定標準與判例標準，德國采取“契約標的”標準。10德國與法國是大陸法系國家的典型代表，兩國均有行政合同制度，但兩國行政合同與民事合同的區分標準則不盡相同。判斷合同的屬性是私法契約還是行政合同，除了依據合同具有的形式要素外，實質上取決于立法者或司法者對公務行為抑或公法上權利義務的界定，而此界定則取決于一國的行政環境以及法律傳統。

眾所周知，行政機關既可以是公法行為的主體，也可以是私法行為的主體，因此，合同當事人的法律身份并不重要，合同一方是公法上行政主體的事實，并不必然將合同認定為行政合同，縱向科研合同法律性質取決于合同內容是否為公法上的事件，特別是合同約定的義務或者合同履行行為是否具有公法性質。對縱向科研合同而言，顯然并不具備。首先，合同的直接目的不是執行公法規范，縱向科研合同的直接目的是為了完成某種科學研究，科學研究是一種遵循自然規律的客觀行為，無法用行政命令加以限定，更談不上是在執行公務。其次，合同中并不包含有作出行政行為或者其他主權性職務行為，行政主體一方在項目合同中主要承擔的義務為金錢支付，這種給付義務既非公法性質，亦非私法性質，而是中性的，且行政主體履行金錢支付義務也無法使研究方作出任何行政目的性的行為。11雖然縱觀項目合同條款，確實可以發現更多的條款是在賦予行政機關權利，但如前所述，這是由縱向科研合同的高風險性特征決定的，其實質并沒有改變合同當事人權利義務對等的基本格局，因此那些監督、檢查等的詞語表述不能用來驗證行政機關的所謂特權。第三，合同并不針對公民公法上的權利義務。在國家科技計劃項目中，項目主持方為列入科技計劃的科研課題或項目提供研究經費；同時項目承擔方按合同約定的期限完成研究開發工作并將研發成果交付給主持方，研發成果應達到合同約定的指標，且雙方當事人按照項目合同的約定對研發過程中形成的技術成果以及知識產權進行分享，這與公民對國家社會承擔的權利義務無涉，或者說從事科研活動是公民的基本權利而非義務。綜上所述，我們認為，縱向科研合同屬于民事合同。

三、縱向科研經費之界定

（一）縱向科研合同的法律適用

關于縱向科研合同，我國無專門的法律規定，相關規范主要體現在國家科技計劃以及國家科技計劃項目管理的部門規章，包括《國家科技計劃項目管理暫行辦法》、《國家科技計劃管理暫行規定》、《關于國家科技計劃管理改革的若干意見》、《國家科技重大專項管理暫行規定》等等，而且各類國家科技計劃啟動實施前會制定具體的管理辦法，并可根據管理的需要制定有關實施細則。通觀這些規范可以看出，相關的規范基本上立足于國家科技計劃的管理，包括科技計劃的設立、各類國家科技計劃管理辦法的制定程序，項目立項、項目實施管理、項目驗收各階段科技管理部門的職能、項目承擔者的義務責任以及一些工作機制。但是對縱向科研合同進行規范的條款甚少，集中地體現在《國家科技計劃項目管理暫行辦法》的第19條、第21條到第26條，其他的規范中僅有極少的條款會涉及到國家科技計劃項目合同。《國家科技計劃項目管理暫行辦法》規定了國家科技計劃項目合同或者任務計劃書的簽訂方式以及合同或者任務書的內容。《國家科技計劃管理暫行規定》第四章相關內容有涉及到合同履行的責任機制問題，但該規定不完整且模糊不清，僅涉及項目承擔者的責任，對于合同的另一方當事人國家科技計劃項目主持方的責任卻沒有規定，而且對于項目承擔者違反義務應承擔何種責任、如何追究責任都規定的比較模糊。

縱向科研合同應當適用合同法的有關規定，顯而易見，縱向科研合同在我國合同法的視野下屬于無名合同，其具體法律適用應當類推適用與其特征最為相似的合同類型之法律規定。有學者認為縱向科研合同與承攬合同具有外表上的類似之處。在這兩種場合里，法律關系都是由合同一方完成另一方指定的工作，井交付成果而產生的。但是，上述特點對于確定縱向科研合同的屬性問題不具有決定的意義。問題在于承攬類型的合同與縱向科研合同有著不同的社會經濟關系。12在進行承攬工作的合同中，結果總是被清楚地加以確定的。合同確切地表述了數量和質量的標準，井使之具體化為民事流轉對象的一定的物。所有權隨著承攬人交付制成物轉歸定作人。縱向科研合同卻遠不能在所有場合確定成果。因此，我們認為科研合同應當適用委托合同的有關規定最為適宜。一方面，科研合同中合同雙方的關系與委托合同具有相似性，即國家作為委托人把計劃中的科研項目研究開發委托給科研人員；另一方面，國家按照合同約定支付相應的委托費用，即科研經費。

（二）縱向科研經費之界定

縱向科研經費包括國家級科研立項項目、省部級科研立項項目、廳局級立項資助等項目經費。有學者認為，縱向科研經費在性質上屬于財政性撥款，是無償使用國家資金。13我們認為，這種對縱向科研經費性質的界定是建立在對縱向科研合同定性之基礎上的，如上所述，我們認為縱向科研合同的直接目的不是執行公法規范，其合同中并不包含有作出行政行為或者其他主權性職務行為，行政主體一方在項目合同中主要承擔的義務為金錢支付，合同也并不針對公民公法上的權利義務，因此縱向科研合同屬于民事合同。因此，縱向科研合同中科研經費雖然由行政機關一方支付，但其并不具有公法性質，因此不能將縱向科研經費一概認定為財政撥款。政府部分作為縱向科研合同的委托方，委托科研機構或人員進行科研活動，取得科研成果，其給付義務是支付委托費用，即縱向科研經費。在此有一個疑問，縱向科研經費的給付發生在平等主體之間，那么國家對縱向科研經費的諸多管理規范該如何理解。筆者認為，這是由縱向科研合同的特征決定，縱向科研合同的標的是科研行為，其需要遵循科學規律，具有極大的不確定性，因此，應當對受托人取得科研經費進行限制，以確保科研經費的正確使用。這也是權利義務一致性的體現。

四、縱向科研經費使用不當之民事責任研究

科研經費，顧名思義，應當是支持科學研究活動的經費，科研經費使用不當，即未按照約定使用委托費用，其行為屬于違約行為，根據《合同法》第一百零七條之規定，當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。科研經費未按約定使用固然存在違約行為，但當前一系列科研腐敗案件均直接追究行為人刑事責任，這直接導致了科研項目的中止。科研項目尤其是國家計劃項目一般金額較大，少則數十萬，多則上千萬，由于科研活動具有一定的人身依附性，在很大程度上不可替代，因此，如果輕易追究刑事責任，雖然能達到懲戒效果，但也具有相當多的不足。一方面，突出刑事責任，使之前的經費投入成為沉沒成本，造成科研經費的巨大浪費，也導致國家重大科研項目研發中斷，影響項目完成效果及科技創新；另一方面也極大的打擊了科研工作人員的積極性，不利于營造鼓勵創新的科研環境。我們認為，在運用刑法對科研經費使用不當行為進行規制時，應充分認識到刑法的過度介入可能會在很大程度上使科研活動失去自由生存的空間，從而阻滯甚至扼殺科研創新。涉及科研經費的，應當通過繼續履行，采取補救措施以及損害賠償等合同責任，在民事責任能夠達成解決問題的情況下，刑事責任處于保守退讓的位置。刑法是社會的最后一道防線，我們認為刑法在規制和保護社會秩序的同時，也要處于一個適度的地位。

建立以民事責任優先的縱向科研合同糾紛解決機制，有利于激發科研機構或人員活力，促進科研活動的順利進展和科研成果的取得。縱向科研合同中民事責任優先，有助于協調科研活動的自由性與縱向科研課題的約束性間的關系。對于當前縱向科研合同救濟途徑單一的問題，可考慮在項目合同中事先約定違約責任以糾紛解決機制，考察如何在情勢變更原則下保護科研人員的利益。

參考文獻：

[1]譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構建》，載《現代法學》，2013年第2期.

[2]劉莘：《行政合同芻議》，載《中國法學》，1995年第5期.

[3]郭潤生、鄔帥莉：《論科研合同及其法律規范化》，載《科學技術與辯證法》，1998年第4期.

[4]朱嬌林：《國家科技計劃項目合同研究》，華中科技大學碩士論文，2005年

[5]施建輝、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版.

[6]應松年：“《行政程序法（試擬稿）》評介”，載《政法論壇（中國政法大學學報）》，2004年第5期.

[7]雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學碩士論文.

[8][蘇]阿齊莫夫：《科技合同的法律性質》，周大偉譯，摘譯自《科技進步方面的合同關系》第20-31頁，1982年哈里科夫版.

[9]卿文潔：《我國高校縱向科研經費管理體系構建探析》，載《湖南社會科學》，2011年第4期.

注釋：

1.參見譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構建》，載《現代法學》，2013年第2期

2.參見：《國家高新技術研究發展計劃（863計劃）客體任務合同書》第九部分，第一條

3.《中國人民共和國技術合同法實施條例》第13條規定：“訂立下列技術合同應當經過有關機關劃批準或者履行必要的手續：（一）就列入國家計劃或者省、自治區、直轄市計劃的重要科技項目訂立的合同，由國務院主管部門或者省、自治區、直轄市主管機關審批。”

4.參見應松年：《行政合同不容忽視》，載《法制日報》，1997-06-09.

5.參見劉莘：《行政合同芻議》，載《中國法學》，1995年第5期

6.參見郭潤生、鄔帥莉：《論科研合同及其法律規范化》，載《科學技術與辯證法》，1998年第4期

7.持這一觀點的論文和著作有：朱嬌林：《國家科技計劃項目合同研究》，華中科技大學碩士論文，2005年；田輝玉：《淺議國家科技計劃項目合同》，載《當代經濟》，2006年第7期；施建輝、步兵：《政府合同研究》，北京：人民出版社，2008年版；王克穩：《政府合同研究》，蘇州市：蘇州大學出版社，2007年版。

8.參見應松年：“《行政程序法（試擬稿）》評介”，載《政法論壇（中國政法大學學報）》，2004年第5期

9.參見雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學碩士論文，第8頁。

10.參見雍維：《國家科技計劃項目合同研究》，西南政法大學碩士論文，第10-11頁。

11.參見譚啟平、朱濤：《論國家科技計劃項目合同的私法屬性及制度構建》，載《現代法學》，2013年第2期

12.參見[蘇]阿齊莫夫：《科技合同的法律性質》，周大偉譯，摘譯自《科技進步方面的合同關系》第20-31頁，1982年哈里科夫版。

13.參見卿文潔：《我國高校縱向科研經費管理體系構建探析》，載《湖南社會科學》，2011年第4期