淺談行政訴訟中舉證責任若干問題

薛敏浙江省紹興市上虞區人民法院

淺談行政訴訟中舉證責任若干問題

薛敏
浙江省紹興市上虞區人民法院

摘要：本文結合新修訂的行政訴訟法以及最高法院行政訴訟證據若干規定等司法解釋的相關內容，并聯系司法實踐中典型案件中如何分配舉證責任，達到實質性化解行政爭議的目的，確保行政訴訟的各方當事人一個公平公正的訴訟環境，為以后完善行政訴訟證據制度提供實踐素材和建議參考。

關鍵詞：行政訴訟；舉證責任；轉移

一、行政訴訟舉證責任的特色

“誰主張誰舉證”是訴訟的一項基本原則，而行政訴訟中被告對自己作出的行政行為負有舉證責任則是上述基本原則的特殊情形，筆者并不贊成“行政訴訟是舉證責任倒置”的提法。理由主要是，除了就行政行為合法性舉證責任因訴訟中證據持有者的懸殊地位進行了明確規定由被告舉證外，其他內容仍然要遵循“誰主張誰舉證”的通例。

從法律規定看，被告負舉證責任僅僅針對的是“行政行為的合法性”，并不意味著在整個行政訴訟活動中所有的問題和事項均要求由被告承擔舉證責任。以政府信息公開類型的行政案件為例，被告拒絕向原告提供政府信息的，應當對拒絕的根據以及履行法定告知、說明理由進行舉證；如果申請政府信息涉及商業秘密、他人隱私的，被告應當舉證證明所涉政府信息涉密、涉私情形；被告拒絕更正與原告相關的政府信息的，應當對拒絕的理由進行舉證和說明。如果被告主張政府信息不存在的，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的線索的，可以申請人民法院調取證據；被告以政府信息與原告自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事項進行說明；原告起訴被告拒絕更正政府信息記錄的，應當提供其曾向被告提出過有關更正申請的事實根據。

雖然行政訴訟法第三十四條第一款規定，被告對作出的行政行為承擔舉證責任，但是包括不作為訴訟在內的給付訴訟當中，由于被告并未作出任何行為，被告也無須對沒有作出的行政行為的合法性承擔舉證責任，原告應當提供被告不作為違法的證據。原告舉證責任的范圍如何確定，理論界和實務界爭論也比較大，有部分觀點認為原告的舉證責任包括：原告提起行政訴訟時，應當提供行政行為所依據的載體，如行政處罰決定書、行政處理決定書，以證明被訴行政行為的存在；原告提起行政確認之訴中，應當對其所主張的權利負舉證責任；原告在提起行政賠償之訴中，應當對被訴行政行為對其造成的損害后果負舉證責任；在訴訟過程中，被告完成舉證責任后，原告反駁被告作出的行政行為所依據的事實和法律不成立時，應當對其反駁的主張提供事實和法律依據。[1]應該說，立法者在制定原告舉證責任情形時，法律規定的兩種情形是最沒有爭議的，或者說理論實務界意見均可以達成一致的。但這還遠遠不夠，也是行政訴訟舉證責任制度需要完善和修改之處。例如，原告起訴被告實施了行政強制拆除行為，被告辯稱其并未實施行政強制拆除行為，而僅僅是作出責令限期拆除決定但還未實施強制拆除，具體是哪一個主體實施了拆除行為其并不知曉，原告認為是被告實施拆除的且應當由被告進行舉證證明，如果被告沒有拆除也要由被告舉證證明；被告補充認為其行政行為只是該責令限期拆除決定，且原告未對該決定提起過權利救濟，原告訴訟要解決的是確認行政強制拆除行為違法，但被告未實施過該行為，故應當按照“誰主張誰舉證”的原則由原告進行舉證。[2]該案例核心焦點是被告有無實施過行政強制拆除行為，雖然行政訴訟舉證制度特色在于被告對其作出的行政行為合法性進行舉證，但是該行政行為是否存在，仍然應當由原告方進行舉證，這也符合行政訴訟法第四十九條關于原告起訴符合“有具體的訴訟請求和事實根據”的要求。

二、行政訴訟中舉證責任轉移問題

舉證責任轉移，顧名思義，就是舉證責任在當事人之間的進行轉移，舉證責任轉移的舉證并不存在原告或者第三人提供新證據的問題，也不涉及國家利益、公共利益和他人合法權益的問題，而是就當事人之間就已經提交法庭的證據進行證明的過程。[3]當然學術界、實務界也有這樣一種聲音，即應當遵循行政訴訟舉證責任法定性原則，不應當存在舉證責任轉移制度。筆者認為，從行政審判實踐角度分析，設立行政訴訟舉證責任轉移制度確有必要，例如原告提起行政訴訟，要求確認被告公安機關將其父親行政拘留后毆打死亡，被告辯稱行政拘留行為是存在的，但是原告父親的死亡是自身導致的，被告不存在非法拘留并毆打原告父親致死的情形。這里就需要分析，原告父親的死亡與被告是否采取非法手段存在因果關系，同時存在著舉證責任的轉移問題。如果被告舉證證明原告父親的死亡系自身原因導致，應當提供證據加以證明；如果被告無法舉證證明則推斷系被告行政行為導致。

三、行政訴訟中原告舉證責任完善建議

首先，原告承擔被訴行政行為的存在的舉證責任。筆者認為這是作為起訴人提起行政訴訟時的初步證明責任，理由是隨著立案登記制的施行，行政訴訟成本較低，大量行政案件涌入法院，一些濫訴當事人肆意提起行政訴訟，要求法院進行司法審查，進入審理階段時才發現被訴行政行為是否存在成為案件的爭議焦點，而審查的重點恰恰不是行政行為的合法性，造成大量司法資源和行政資源的浪費，也導致行政公信力在某種程度上的下降。

其次，原告承擔己方主張的有關事實的舉證責任。如原告行政訴訟時一并提起行政賠償訴訟，原告主張被拆除房屋中還存在古董花瓶一只價值連城，要求予以賠償，被告舉證證明通過證據保全等措施，被拆除房屋中并不存在原告陳述的古董物件，故原告需要對上述主張加以證明。此處的原告舉證責任更多情形下在于行政賠償、行政補償訴訟中。

再次，反駁被告方的事實根據和法律依據時原告的舉證責任。如行政處罰案件中，被告認定原告存在無證生產食品，依照食品安全法需要予以處罰，原告反駁其僅僅是試生產行為，現在只是半成品，也未進行銷售，被告現場查獲的也僅僅是半成品原料，并非食品安全法規定意義上的食品，原告提供了試生產無須處罰的相關依據。

最后，原告認為被告行政行為所依據的規范性文件無效、錯誤或者不當適用，有權提供相關證據材料。如房屋登記案件中，被告認為其拒絕為原告辦理房屋過戶登記適用的部門規章系1991年多個部門聯合發文，向法院提交一份至2013年該部門信息公開網站上查詢依然有效的打印件；原告認為被告適用的該規范性文件至庭審時已經被清理不再適用，原告方提供了一份由國務院發文通知的關于至今依然有效的規章及規范性文件目錄，但并無被告舉證時提供的規章內容。[4]

參考文獻：

[1]江必新，邵長茂著.新行政訴訟法修改條文理解與適用.中國法制出版社，2015年1月版，第141頁.

[2]參見《浙江省紹興市上虞區人民法院行政案件匯編》，行政審判庭，2015年編，第21頁.

[3]梁鳳云著.新行政訴訟法講義.人民法院出版社，2015年2月版，第220頁.

[4]上述舉例案例均來自于筆者辦理案件，經過簡化整合.