公共文化服務網絡治理：主體、關系與模式*

羅云川　阮平南（北京工業大學經濟與管理學院　北京　100022）

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公共文化服務網絡治理：主體、關系與模式*

羅云川阮平南（北京工業大學經濟與管理學院北京100022）

公共文化服務網絡治理是一個對傳統公共文化服務體系在結構、機制、模式上的轉換重構過程。在這個過程中，公共文化服務的供給主體將過去主要由政府及其所轄的公益性文化單位構成的“一元化”形態轉變為政府、企業、社會組織、社會公民共同參與的“多元化”形態。公共文化服務體系的治理將帶來管理理念、組織結構、決策模式、溝通形式、評估標準等諸多要素的改變，并逐步從傳統科層管理模式走向網絡治理模式。

公共文化服務 網絡治理 治理

1　引 言

黨的十八屆三中全會決定將推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標，并指出“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”[1]。治理體系與治理能力現代化成為國家戰略，且文化成為其中的重要組成。

“治理”一詞是一個不斷被豐富的概念，自1989年世界銀行在探討撒哈拉以南非洲發展問題的報告中，把非洲當時的情況稱之為“治理危機”之后[2]，治理便被賦予了新的涵義，成為在經濟學、政治學、社會學及法學等社會科學領域廣泛運用的、有廣泛影響的研究視角。根據治理理論主要創始人羅西瑙的定義，治理是指一種共同的目標所支持的一系列活動，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要強力克服挑戰而使別人服從[3]。盡管不同學者對治理的理解和解釋不一而足，但治理的核心思想是基本相同的：治理強調目標的一致性和有效達成；治理強調多元主體相對平等的參與；治理的規則體系是由參與各方在信任的基礎上，通過協調而建立并自覺遵循，而非靠強制使別人服從。在治理理論基礎上發展起來的網絡治理，即應用數字網絡技術、多元主體以網絡化組織形態開展溝通與協調從而達成一致目標的模式，正在成為最具現實意義、操作性強的治理模式。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯認為，網絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流，即利用私人公司和非營利機構從事政府工作的第三方政府模式 ；從顧客—公民的角度考慮，采取橫向“協同”，縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務；數字化網絡技術大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進了網絡化組織模式的發展；公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高，而多元化服務需求和多用戶服務管理客觀上要求建立便于互動和傾向于網絡化運行的服務模式[4]。

公共文化服務作為由政府主導、旨在保障社會公民基本文化權利的一項國家基本公共服務，推進其治理體系和治理能力的現代化應是題中應有之義。在傳統的公共文化服務體系中，公共圖書館、文化館（群眾藝術館）、博物館、美術館、科技館、工人文化宮、婦女兒童中心、鄉鎮綜合文化站、街道（社區）文化活動中心等公益性文化事業單位作為公共文化產品與服務的供給主體，向社會公眾提供服務，而企業、社會組織、公民作為服務的接受方未被納入公共文化服務的供給主體范疇，這就使得大量民間具有公共文化特征的活動沒有被納入公共文化服務體系之中。從治理視角來看，公共文化服務治理體系和治理能力現代化的過程將是傳統公共文化服務體系在管理理念、組織結構、運行機制等方面的一個轉換、重構過程，而在這個過程中，供給主體的構成及其相互關系則是需要優先考量和界定的問題。

本文基于網絡治理視角，結合我國公共文化服務體系建設實踐，研究公共文化服務治理的主體構成及其相互關系，并進一步探討公共文化服務傳統模式向網絡治理模式轉換中的要素特征，為深入開展公共文化服務治理研究提供借鑒參考。

2　公共文化服務網絡治理的主體及其角色

多元主體的平等參與是治理的一大核心理念。治理意味著政府不再是唯一的權力所有者、發號施令方，權力和責任由政府一方轉向政府與社會各方力量共同分享、共同承擔。在公共文化服務網絡治理中，多元主體的參與不是某一個環節、某一個階段的事情，而是在決策制定、資金投入、實施過程、結果評估與改進等各階段的全程參與，社會公眾的知情權、表達權、選擇權甚至在一些環節上的決策權應得到充分的彰顯。

在網絡治理視角下，公共文化服務的各主體及其角色定位如下：

2.1政府及公益性文化事業單位

政府作為公共文化服務的主導力量和主要責任者，扮演著組織、管理、出資者的角色。在治理結構中，政府仍占據核心位置，其主要任務包括：制定公共文化服務政策、規章制度，完善網絡治理機制，提供公共文化服務資金支持，編制發展規劃，向所管轄的公益性文化單位指派任務，監控多元主體參與的合規性與機制發揮作用情況，進行機制和結構的調整優化，等等。公益性文化事業單位作為政府直接管理的體制內單位，接受政府的領導，其資金來源主要由政府提供，承擔著政府在公共文化具體實施方面的職能，因此在主體類型上，公益性文化事業單位可以被視為政府代表。為簡化表述，本文后續部分將政府及公益性文化事業單位統稱為“政府”。

政府的結構性優勢在于，具有規范化的組織和按照上級指令開展工作的執行力；結構性劣勢在于，靈活性不足對用戶需求的敏感度和迎合度較差。

2.2企業

企業具有政府部門所欠缺的對市場變化和用戶需求的敏感度，因此將企業納入公共文化服務網絡治理結構，使其成為主體中的一員，可以使公共文化服務更具“市場感覺”。在公共文化服務治理結構中，企業不再是單純以乙方身份出現的產品、設備供應商，也可以是戰略合作方、項目資助者、受委托的運營方等，或者因社會責任而積極參與公共文化服務。在當今的互聯網時代，贏得客戶的使用便能夠贏得投資和巨大商機，因此，企業在市場競爭中采取免費或低價戰略吸引消費者已成為一種互聯網商業模式的潮流，而參與公共文化服務、擴大客戶服務網絡、提升社會形象也已成為企業參與的重要動力。

企業的結構性優勢在于，具有市場導向的組織設置和對用戶需求敏感、深入的把握，這一點對政府的結構性劣勢是一個重要的彌補；劣勢在于，企業逐利性的本質使得一些無發展潛力的公共服務地區和人群對其缺乏吸引力而均等性原則卻要求在那些“市場失靈”的區域，公共文化服務要發揮更大的作用。

2.3社會組織

在我國，社會組織尚未像西方發達國家一樣在社會公共管理中有較強的話語權，但事實上民間的各種自發興趣團體如雨后春筍般正大量涌現。這些社會組織參與到公共文化服務中，將極大帶動社會公眾參與的熱情，激發公共文化服務活力。社會組織可以作為與政府長期合作的合作方，也可以成為某項活動的參與者，甚至受政府委托成為組織實施者，其專業性優勢也可以通過提供某一產品或服務體現。社會組織通常是公共精神的倡導者，積極參與公共文化服務，一方面可以彰顯其組織的公共屬性，另一方面可以壯大自身隊伍。

社會組織的結構性優勢通常是具有較好的信息優勢和社會資本，并且與企業相比，其“功利性”較弱，因而公益性形象更加鮮明，易于在服務中為社會公眾所接受而掌握民意信息，這些優勢將有助于彌補政府、企業在網絡環境中的不足；其結構性劣勢在于，因參與者的自發性，組織的穩定性與約束力相對較弱，資金和硬件資源通常較為缺乏。

2.4 公 民

網絡時代，社會公眾不再是被動接受服務的一方。一方面，公民可以選擇接受或不接受服務，另一方面，公民個體也可以作為文化的傳播者，在其周圍和網絡上制造影響。一種新的趨勢是，公民以自愿者身份積極投身于公共服務中，自身既是公共文化服務的提供者，也是公共文化服務的接受者，同時也是公共文化服務的評判者。從組織角度看，公民作為個體不具備組織屬性，但在網絡時代下，就某一熱點主題，公民會因某一觀點相同而迅速組成“聯盟”，形成一個具有強大影響力的“臨時組織”，此時，公民團體將成為組織關系協調中非常重要的因素。

政府、企業、社會組織、公民在公共文化服務網絡治理結構中的角色及其屬性特征如表1所示。

表1　公共文化服務網絡治理結構中各主體的角色及屬性特征

3　公共文化服務網絡治理結構中各主體間關系

公共文化服務網絡治理結構中政府、企業、社會組織、公民各主體之間的關系存在組織關系與行為互動關系之分。組織關系是指，圍繞公共文化服務整體工作任務，組織層面各主體之間在結構中的位置與關聯；行為互動關系是指，在實際開展公共文化服務活動中，政府、企業、社會組織、公民各主體間因活動類型不同而存在不同的角色定位與交互關聯。

3.1組織關系

有學者對企業戰略網絡組織的類型進行了研究，并提出戰略網絡組織具有3種類型[5]：（1）開放型網絡。這種網絡最接近市場組織形式，網絡之間、網絡與環境之間幾乎無邊界。其主要優點是：開放程度最大，有利于知識擴散；主要缺點是：相互依賴程度相對較低，相互信任程度較低，容易出現機會主義行為。（2）封閉型網絡。這種網絡最接近層級組織形式，通常有一個戰略中心企業控制整個網絡。其主要優點是：相互依賴程度高，有利于保證規模經濟、提高核心能力的利用率；主要缺點是：與環境的溝通交流少，外來新知識的擴散慢，不利于創新發展。（3）可滲透型網絡。作為一個整體與其他網絡相聯接，具備上述兩種網絡的優點，其突出優點是：強調整體性，對外網絡作為一個整體與其他企業網絡相互作用，保持與環境的相互滲透；對內網絡節點之間形成一個共生的聯合體，彼此強聯接和具有同一性。

筆者認為，公共文化服務網絡治理應形成一個有核的、可滲透型網絡組織結構。首先，政府作為主導方和主要責任主體，承擔著組織管理和推動網絡實現公共文化服務任務的主要職能，因此公共文化服務在組織體系上首先是一個有核的網絡。其次，公共文化服務本身具有價值導向屬性，其開展的公共服務具有較強的約束力與較高的專業要求，這就需要網絡內主要節點之間具有強連接、相互信任、相對穩定的關系。通過網絡治理，政府、企業、社會組織和社會公民在組織結構中的位置及與其他節點的關聯將發生變化：（1）政府節點。過去政府主要與上下級政府節點具有強聯接關系，橫向節點間幾乎不聯接或者弱聯接。通過公共文化服務網絡治理，政府將與企業、社會組織節點不斷加強聯系，彼此間各有輸入輸出，并與一些節點建立強聯接關系。（2）企業節點。在傳統模式下，企業是以乙方身份提供產品或設備，與政府簽訂合同，當合同完成后企業即退出服務體系。通過公共文化服務網絡治理，企業擁有更多的選擇，以更平等的身份參與到公共文化服務中，不再是過去短期、純粹以經濟利益相關聯的受雇方，一些企業將成為政府的長期合作伙伴而形成強聯接節點。（3）社會組織節點。社會組織過去游離于公共文化服務體系之外，通過公共文化服務網絡治理，符合條件的社會組織將進入公共文化服務體系，一些持續效能較好的社會組織更可進一步獲得政府財政資金支持，形成與公共文化服務其他節點強聯接的狀態。（4）社會公民節點。社會公民可通過加入志愿者協會等社會組織進入公共文化服務體系中，亦可通過網絡平臺等渠道參與公共文化服務活動，貢獻自身價值，但作為公民個體，不具備組織節點間強連接的功能。公共文化服務網絡治理中各主體間組織關系如圖1所示。

圖1　公共文化服務網絡治理結構中主體間組織關系

通過網絡治理，公共文化服務上一層級網絡與下一層級網絡的交互將更加頻繁。隨著網絡節點聯接的增多、交互的增強，為了更好地協同與資源共享，也必然發生不同區域網絡體之間更加頻繁的互動交流。不同層級、不同區域網絡的跨地域交互，進而形成一個更大、聯接更多、擁有更多可支配資源和協同能力更強的網絡，如圖2所示。

圖2　公共文化服務跨區域網絡形態

3.2行為互動關系

多主體并不必然意味著高效能。由于各行為主體的行為目標、行為邏輯、行為驅動不同，政府、企業、社會組織參與公共文化服務并不等于彼此之間一定會緊密合作，分散的、各自為政的多中心參與局面未必對解決實際問題有所幫助，也未必會形成一種資源共享、優勢互補的局面，這就帶來一個行為主體之間如何互動才能夠更有效、更高效，以及由此帶來的各主體行為互動中彼此的關系問題。

在已有的治理相關文獻中，Provan和 Kenis總結了網絡結構的3種類型[6]：一是自組織結構；二是有牽頭組織的結構；三是有一個獨立于網絡之外的網絡監督組織存在的網絡結構。芮國剛和郭風旗根據政府發揮作用的不同將治理網絡分為3種類型[7]：一是由政府構建一個網絡，府在其中承擔管理角色；二是網絡中存在多元行為主體，政府作為其中一個主體但并不是權威中心，而是提供一個讓各方直接交流的通道；三是網絡實質是一個平臺，多元行為主體具有平等的地位，就共同關心的問題、公共事務進行協商、合作、達成一致意見并執行。

本文在已有文獻的基礎上，基于對公共文化服務活動的實際考察，認為公共文化服務網絡治理結構中多元主體的行為互動關系可以分為政府牽頭型、政府參與型和自組織型3種類型。3種類型治理特征的對比如表2所示。

表2　公共文化服務多元主體行為互動關系類型

（1）政府牽頭型。在此類型中，政府居于網絡的核心位置，利用其自身權威、獨占性資源和公正公立形象將不同的參與主體集結在一起，協調他們之間的活動，處理彼此之間的各種爭端。這種類型可見于政府主辦的一些大型公共文化活動，如文化部每3年舉辦一次的全國“群星獎”群眾文化藝術作品大賽，各地方政府為在激烈的大賽競爭中獲得獎項，會組織發動社會各方力量參與文化藝術作品的創作、改編、排練，并組織隊伍參賽。政府牽頭型各主體的行為互動關系如下頁圖3所示。

（2）政府參與型。在此類型中，某一非政府主體居于核心位置，對項目進行總體策劃實施，與各方主體通過談判達成合作共識，并以契約形式進行明確。政府居于非核心節點位置，但屬于“特殊的非核心節點”，主要利用其自身影響力，就公共文化服務項目的某一環節或某一資源進行協調，以打通瓶頸，促成各參與主體的合作，協調并跟蹤合作進展。例如，某一社會團體牽頭舉辦的全民閱讀服務活動，政府出面協調其他有關文化單位參與。在網絡治理模式下，政府未來將更多地扮演該類型角色。政府參與型各主體的行為互動關系如圖4所示。

圖3　政府牽頭型多元主體行為互動關系　

圖4　政府參與型多元主體行為互動關系

（3）自組織型。此類型主要指目前民間自發組織的各類群眾文化活動、民間團體自辦的具有公共文化服務性質的項目。在傳統模式下，這些組織和活動并未被納入公共文化服務體系之中。在網絡治理模式下，這些組織和活動應納入進來，但政府不應過多干預，而是保持“一臂之距”，通過提供政策支持、資源支持和影響力支持等形式，與這些自組織類型的主體建立起弱聯接，并加以規范和引導，使這些組織和服務活動在公共文化服務總體目標和規制下健康發展，這類組織或活動典型的如廣場舞、京劇票友會等。自組織型各主體的行為互動關系如圖5所示。

4　模式轉換：從科層管理走向網絡治理

通過治理，公共文化服務體系從傳統科層管理模式向網絡治理模式轉換，公共文化服務的供給主體從原來的政府獨家向政府、企業、社會組織、公民共同構成轉變，如圖6所示。

在這種模式轉換過程中，從管理理念到決策機制、從組織結構到溝通形式、從沖突的解決方式到“成功”的界定標準都將發生重大轉變。在行為者之間，控制與被控制的關系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。在網絡治理模式下，更多的主體參與不是被迫而是主動的；溝通的方式不是命令而是協商的；開展的行動不是孤立而是合作的；成功的標準不是上級部門認定而是以社會公眾認可、參與各方共贏、公共利益得到保障為標準的。面對復雜多樣的公共文化服務和時代發展要求，這種多元的、協商的、平等的互動模式將是公共文化服務模式轉換的必然發展方向。公共文化服務傳統模式與網絡治理模式在一些關鍵要素上的區別如表3所示。

圖5　自組織型多元主體行為互動關系

圖6　公共文化服務體系從科層管理向網絡治理的轉換

表3　公共文化服務傳統科層管理模式與網絡治理模式的比較

5　結 語

公共文化服務網絡治理是一個對傳統公共文化服務體系在結構、機制、模式上的轉換、重構過程。在這個過程中，公共文化服務的供給主體將過去主要由政府構成的“一元化”形態轉變為政府、企業、社會組織、社會公民共同參與的“多元化”形態。公共文化服務的體系邊界也將進一步擴展，將過去游離于體系之外的民間、公益性文化活動納入體系之內。從組織間關系視角，公共文化服務網絡是一個有核的、可滲透型網絡組織結構，政府仍是該網絡的核心節點。而在實際開展公共文化服務活動中，多元主體之間的行為互動關系則可以分為政府牽頭型、政府參與型和自組織型，在后兩種類型中政府將退居幕后，承擔協調、跟蹤、規范、引導的職責。公共文化服務體系的治理將帶來管理理念、組織結構、決策模式、溝通形式、評估標準等諸多要素的改變，并逐步從傳統科層管理模式走向網絡治理模式。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. [2015-06-06].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/ c_118164235.htm.

[2]World Bank.Managing Devleopment: The Governance Dimension [EB/OL].[2015-06-06]. http://www-wds.worldbank.org/external/ default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/03/07/ 000090341_20060307104630/Rendered/Rendered/PDF/34899.pdf.

[3]羅西瑙. 沒有政府的治理[M]. 張勝軍, 劉小林, 等譯. 南昌:江西人民出版社, 2001:5.

[4]戈德史密斯, 埃格斯. 網絡化治理: 公共部門的新形態[M]. 孫迎春, 譯. 北京:北京大學出版社, 2008:6.

[5]李煥榮.戰略網絡的結構、類型、構成要素和功能研究[J].科學學與科學技術管理, 2004(6):70-74.

[6]Provan K G, Kenis P. Modes of Network Governance and Implications for Network Management and Effectiveness[C]. Los Angeles: Public Management Research Association Meating, 2005.

[7]芮國強, 郭風旗. 區域公共管理模式:理論基礎與結構要素[J]. 江海學刊, 2006(5):211-215.

羅云川 北京工業大學經濟與管理學院2009級博士生，高級工程師，文化部全國公共文化發展中心主任助理，國家公共文化服務體系專家委員會委員，全國網絡文化標準化技術委員會委員。

阮平南 北京工業大學經濟與管理學院教授，博士生導師，北京工業大學圖書館館長。

Public Cultural Service Network Governance: Subject, Relationship and Mode

Public cultural service network governance is a transformation and reconstruction process for traditional public cultural service system in respect of structure, mechanism and mode. In this process, the main supply body of public cultural service is transforming from the past ''unified'' form constituted by the government and the nonprofit cultural institutions under its jurisdiction into the ''diversified'' form that government, enterprises, social organizations and civil citizen jointly participate in. The governance of public cultural service system will bring about the change of management concept, organization structure, decision-making mode, communication mode, evaluation standards, and so on, and will gradually change from the traditional hierarchy management mode to the network governance mode.

Public culture service; Network governance; Governance

G251

A

2015-09-01 ]

*本文系國家社會科學基金藝術項目“城鎮化進程中構建農村公共數字文化服務體系的路徑研究”的成果，項目編號：14BH087。