城鎮化背景下合肥市農地“三權分置”問題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

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城鎮化背景下合肥市農地“三權分置”問題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

農地產權從“兩權分離”過渡到“三權分置”是巨大的政策飛躍。“三權分置”使土地要素優化配置的問題得到了解決,放活了土地經營權。當前,合肥市正處在新型城鎮化建設的關鍵時期,對土地的占用逐漸增加,文章主要研究了合肥市農地“三權分置”工作存在的主要問題及對策措施,這已成為可持續利用土地的緊要課題。

三權分置；問題；對策

隨著城鎮化進程的加快,農地產權制度日益呈現出創新的必要。以所有權和承包經營權“兩權分離”為特征的農地產權制度,調整為所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度格局,已成大勢所趨。農地三權分置“有利于促進城鎮化發展,強化對農民土地承包權益的物權保護,健全覆蓋城鄉居民統一的社會保障體系,讓農民放心流轉土地、安心進城落戶,推進以人為核心的新型城鎮化進程”。

1 城鎮化建設中合肥市農地“三權分置”工作存在的主要問題

1.1 宣傳力度不夠,農民對相關問題認識不清

1.1.1 農民普遍缺乏土地產權意識

通過對合肥市轄縣(市)區(主要是肥西縣)部分鄉鎮村居的走訪調查,農民對土地問題的看法和態度,認為其所承包土地歸國家、集體所有的分別占約三成和四成,認為歸自己所有的占約兩成多,還有不到一成的農民不清楚歸誰所有。農民雖然擁有承包地,但很多人不了解所有權與承包經營權的區別,將兩者混為一體。這表明,土地承包制度雖然保證了農民有地可種,但農民并不關心土地歸誰所有,因而缺乏清晰、強烈的產權意識,即使政府相關部門不斷宣傳農村土地新政,很多農民也只是模糊感覺到自己對承包地享有更多一點的權利而已。

1.1.2 農業轉移人口市民化未得到積極響應

農業人口市民化是推進新型城鎮化建設和全面建成小康社會的必然要求。但據合肥市行政學院王永龍副教授2014年調研數據,合肥市多縣區和中心鄉鎮達八成農業人口不愿轉為“非農”戶口。究其原因,多數農民對土地懷有很深的感情,認為這不僅是先人傳承的財富,更是土地兼備了基本的社會保障功能,是他們賴以生存的根本,一旦離開土地,可能在教育、社保、就業、醫療衛生以及住房保障等方面受到影響,這是農民群體從心理上難以接受“非農”的直觀原因之一。合肥市的農業轉移人口市民化形勢不容樂觀,當前急需大膽改革,不斷創新,積極探尋破圍之路。

1.2 政府服務功能尚不到位,農民土地利益難以保障

1.2.1 農地產權確權認證工作有待加快

農地產權要實現“三權分置”,關鍵是分離的產權能否交易。國家現行的法律和相關文件明確了可以進行土地權益交易的是農地承包經營權的流轉和抵押,這首先要對農民所承包的土地進行確權、登記及頒證,使農地產權得以固定。為做好此項工作,依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,依據《合肥市人民政府辦公廳關于印發農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作實施意見的通知》(合政辦〔2014〕14號)精神,合肥市轄各縣(市)區自2014年始,陸續開展農地確權登記頒證工作,但從調查結果看,各區域進展緩慢,工作進度和工作質量都有待進一步加強。

1.2.2 在土地征遷環節,農民土地權益受到侵害

土地征收為城鎮化發展提供了廣闊的空間,也帶來諸多問題。法律雖然對土地征收條件和程序做了規定,但由于立法的缺陷和政府對土地財政的過度依賴,征地過程中違法違規的事件時有發生,農民不滿安置補償導致的群體性事件和上訪事件在合肥市轄各縣(市)區近幾年都相繼發生過。媒體披露,合肥市“征地拆遷安置亂象迭出,貪腐案件多發”,蜀山區在實施“大建設”征遷改造安置中腐敗現象也是多發。在低價征收和高價出讓之間,農民沒有享受城鎮化發展的成果,土地財產權益受到侵害,給農村的發展和穩定留下了隱患。

1.3 在土地規劃和利用方面,思路不夠科學嚴謹

1.3.1 土地規劃的科學性有待進一步完善

城市的打造離不開對土地的規劃利用。當前,合肥市已制定“1331”城市規劃藍圖,打造“大湖名城、創新高地”,依據《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020 年)》的規定,合肥市在政策許可的范圍內會不斷增加城鎮建設用地的供給。但規劃之間不協調,重建設、輕規劃的弊端在市轄各縣(市)區都相繼出現過,相關部門對具體案例也進行過查處。整體規劃與區域規劃間的不協調、不銜接,既影響城鎮的科學發展,也不利于保護有限的耕地。

1.3.2 土地資源粗放利用,浪費嚴重

城鎮化建設中,合肥市城鄉建設用地存在粗放利用現象。征收的土地多用來進行房地產開發、工業園區建設,以致住宅用地和工業用地占的比例過大,甚至還有大量土地由于缺少資金得不到有效開發處于閑置狀態。據2015年媒體報道,合肥市26個已經供地的房地產項目逾期未開工,其中包括萬科、奧特萊斯、合肥城投、合肥寶能等知名房企。土地的長期閑置,侵害的是農民利益,浪費的是土地資源,損害的是政府形象。另外,在農用耕地的占補方面,存在重數量輕質量,占水田補旱地,占優地補劣地的問題,無形中導致耕地和未利用地的減少,直接威脅糧食安全和生態安全。

2 解決合肥市農地“三權分置”工作存在問題的對策建議

2.1 充分尊重農民意愿,切實保障農民權利

作為農業生產的主體,農民與土地制度的創新和發展具有必然的聯系。合肥市在農地產權“三權分置”的過程中,一定要充分尊重農民的意愿和主體地位,切實保障農民的根本權利,做好宣傳,讓農民群體理解并接受“三權分置”的目的意義,使農地產權確權登記頒證工作得以順利開展。要大力宣傳農業轉移人口市民化的意義,嚴格落實中央及地方出臺的有關城鎮化的政策,力求各項政策落地生根、開花結果、造福人民,各縣(市)區政府要結合市政府戶改意見,落實各項保障措施,促使農業轉移人口進城有序發展。作為省會城市,合肥市更要改革創新、率先垂范,在農村轉移人口市民化的進程中走在全省的前列。

需要強調的是,農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主,不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權,這一點必須向廣大農民解釋清楚。

2.2 加強農地流轉服務平臺建設

建立健全農村土地交易平臺,形成健康的土地經營權流轉市場,是農地“三權分置”工作有序開展的重要內容。目前,各地農村土地經營權價值評估體系還不健全,缺乏專業的土地經營權價值評估參考標準及評估專業人才。主要表現為：首先,政企定位不清。農村產權交易市場由政府主導,又充斥為數較多的事業法人和企業法人,導致農村產權交易市場法人性質多種多樣；其次,制度滯后,確權掣肘。表現在交易規則、交易流程、產權評估、糾紛調處、收費標準等還未作出具體的規定,市場管理和交易機制仍需加強和完善；最后,運營機制不定性,導致在提供服務的同時沒有將公共服務與市場化運作模式有效分開。

2015年7月,安徽省政府辦公廳發布《關于推進農村產權流轉交易市場建設的實施意見》(以下簡稱《意見》),指導推進全省農村產權流轉交易市場建設。依據《意見》精神,合肥市可立足實際,結合當前的經濟社會發展狀況,可以以縣為單位,也可以以市為單位,構建覆蓋市域、三級聯動的市場體系,穩步推進,優化流程,整合資源,鼓勵和引導農戶、農民合作社、涉農企業等擁有的產權入市交易,還可借鑒國內其他地方的成功經驗,通過土地入股、土地托管、土地承包權的互換和轉讓等方式,擴大經營規模。

2.3 以規劃為引領,合理利用土地資源

合肥市城鎮化建設必須始終堅持以人為本這一核心理念,要加強規劃的科學性和可操作性,加大政府宏觀調控力度,發揮規劃對城鎮土地利用的管制與引領作用。目前,《合肥市土地利用總體規劃(2006—2020年)》和《合肥市新型城鎮化試點實施方案》均已頒布,全市各級政府相關部門要將編制好的土地利用規劃及時公示,組織學習、解讀,讓全市人民了解規劃,并以規劃的內容作參照,加強對全市土地利用的監管。合肥市及市轄各縣(市)區直至鄉鎮,在制定部門或區域規劃時,一定要與合肥市總體規劃相銜接,使之適應當前的合肥市城鎮化建設需要。

作為同是泛長三角西翼中心城市,江蘇省南京市的土地規劃和利用策略值得我們借鑒。他們的做法主要體現在四個方面：一是提升拓展。整合更新城市資源,調整盤活存量用地；二是節約集約。提高產業用地準入門檻,提高土地投資—產出標準；三是統籌協調。統籌江南與江北、城市和農村、城區和郊區土地利用,實行差別化土地管理；四是生態和諧。關鍵土地資源和戰略生態空間實行永久性保護等。南京市的規劃思路我們不可能原樣照抄,但他們的方法可以給我們很多啟發。

2.4 創新管理制度,依法管控土地

要切實做好農村耕地質量保護和農民權益保護工作。依據《安徽省土地整治規劃(2011—2015年)》文件精神,制定合肥市的管理措施和辦法,從保護與建設、耕作與養護、監測與評價等多個方面規定耕地質量保護和建設的任務、責任及權利。鼓勵利用城鄉建設用地增減掛鉤政策實施土地整治,落實耕地占補平衡,將耕地保護責任目標考核列為所轄縣(市)區直至鄉鎮政府第一責任人業績考核。完善征地補償制度和被征地農民多元保障機制,讓農民直接參與土地增值收益分配,使農民的土地財產權利得以彰顯,共享城鎮化、工業化發展成果。

關于農村宅基地管理,依據《合肥市新型城鎮化試點實施方案》及省政府剛頒布的《關于去庫存促進房地產市場穩定發展的實施意見》精神,嚴格堅持一戶一宅和標準控制,在此基礎上,合肥市可積極探索農村宅基地改革辦法及實施步驟,探尋允許農村宅基地在城鄉之間流轉,甚至讓小產權房合法化的路徑,確保農民利益不受侵害,使合肥市新型城鎮化建設穩步推進。

當前,合肥市正處在新型城鎮化建設的關鍵時期,要認真分析準確判斷新型城鎮化建設中面臨的機遇和挑戰,走出一條適合合肥市特點的以人為核心的城鎮化發展道路。按照安徽省統一部署,嚴密組織,完善制度,做好合肥市的農地產權“三權分置”工作,最大限度維護廣大農民的根本利益,提升城市新市民對城市的歸屬感和認同感,使合肥市在安徽省新型城鎮化建設中處于引領地位,發揮對全省的輻射示范作用。

[1]熊飛雄.農村土地“三權分置”的權利內容配置[J].中國市場，2016(17).

[2]楊帆.城鄉二元體制下農地三權分置探析[J].中國市場，2016(21).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.203

本文為中共合肥市委黨校2016年度科研課題,課題名稱“城鎮化背景下合肥市農地‘三權分置’問題研究”(項目編號：HFDXKT201614),參與本課題人員還有：胡申法、王福霞、蘆葦。

李有群(1969—),男,漢族,安徽肥西人,中共肥西縣委黨校,高級講師。研究方向：經濟管理及法學。