農村土地流轉的社會風險分析與治理
—基于對陜西省關中農村的調查

龐惠元，劉 爽，李 帆，馬 超

（西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西楊凌 712100）

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農村土地流轉的社會風險分析與治理
—基于對陜西省關中農村的調查

龐惠元，劉 爽，李 帆，馬 超

（西北農林科技大學 人文社會發展學院，陜西楊凌 712100）

摘 要：隨著中國社會主義市場經濟的發展和農業產業化進程的加快，農村土地流轉速度也隨之越來越快。中國農村有較為豐富的土地資源，如果不能因地制宜地進行土地流轉，將會導致土地流轉不能發揮其促進農村經濟發展的良好作用，有可能引發土地流轉中潛在的社會風險，甚至激化社會矛盾。文章基于對陜西省關中農村的調查，從經濟、政治和社會生活等3個角度探究農村土地流轉過程中的潛在的社會風險，并提出規避風險的治理措施，旨在促進農村經濟社會的平穩運行和良性發展。

關鍵詞：土地流轉 風險治理 良性發展

*資助項目：2014年陜西省國家級大學生創新創業訓練計劃項目“農村土地流轉的社會風險的預測與治理”（項目編號：201410712065）的論文成果。

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式［1］。但是，事物的發展都具有兩面性：一方面，積極推動土地流轉的開展，有助于實現土地的規模化利用，促進農業產業化發展，改善農村社會發展的環境，提高農民生活水平；另一方面，如果盲目加快推進土地流轉的實施，不考慮當地社會發展的實際，不切實保障農民的利益，則會造成“欲速則不達”的發展困局。如果忽視土地流轉過程中利益分配、政策落實和民生保障等問題，極有可能引發土地流轉過程中的社會矛盾激化，從而導致潛在的社會風險升級為復雜的社會問題。

該研究對陜西關中部分農村土地流轉的現狀進行實地調查，根據調查所得的資料，結合當地具體情況，發現陜西關中農村在土地流轉過程中出現的社會問題。結合風險社會學的有關知識，從土地流轉反映的經濟現象、政治現象和社會生活現象3個方面進行討論，以期預見西部農村在土地流轉過程中可能出現的風險現象。然后，有針對性地提出對風險防范的治理措施，以降低土地流轉所帶來的風險損失，為實現農村穩定和社會和諧貢獻出綿薄之力。

1 陜西關中農村土地流轉的情況

1.1 調查樣本介紹

該研究的調查對象分為普通農民、村干部和土地承包者3類，針對3類不同的人群分別設計不同的調查問題，其中重點是對普通農民的調查。由于同一行政村的土地流轉情況同質性較強，且問卷問題數量較多，為減小調查難度，調查采取“多地區少樣本”的方法，根據村子土地規模和人口規模的不同，選取陜西關中地區18個行政村作為調查地點。該調查共發放問卷116份，其中有效問卷103份。回收的普通農戶有效問卷88份，村干部問卷7份，土地承包者問卷8份。有效回收率達88.79%。在所調查的18個村子的88位普通農戶中，有60位農民的土地發生了流轉，占總數的68.2%。半數以上的農民參與了土地流轉，陜西關中地區的土地流轉已初具規模。農戶進行土地流轉的原因主要是種地太辛苦、轉出土地所得的收益更高和需要外出打工等。對于那些沒有轉出土地的農民，他們沒有轉出土地的主要原因是土地轉出的補償太低和對政策不太了解，擔心自身利益受損等。

1.2 土地流轉過程中的經濟現象

（1）土地轉出后農村耕地面積減少。被調查的農戶土地流轉前家庭平均耕地面積為0.234 hm2，最多的農戶家庭耕地面積達0.6 hm2，最少的沒有耕地。31.82%的農戶在土地流轉后耕地面積沒有減少，68.18%的農戶土地流轉后耕地面積有所減少。戶均耕地面積越來越小，從而土地流轉與戶均耕地面積的負相關關系也越強［2］。

（2）轉出土地量大，轉出時限長。68.34%的農戶的土地轉出時間在10年及以上，還有61.67%的農戶將自家的土地轉出了一半及以上，其中有40%的人轉出了全部土地。約71.15%的農戶以轉包、出租或入股的形式流轉土地，每年可以獲得相應的租金或補償，少部分農戶通過轉讓的形式將土地的經營權轉讓給他人或者賣出，獲得一次性的補償，這些一次性轉出土地經營權的農戶基本上是永久性地失去土地。

（3）轉出土地后農民糧食產量減少，食品支出增多。土地轉出后，約86.54%的農戶的糧食產量有所減少，其中有38.46%的農戶認為自家糧食產量大幅度減少。土地流轉前，76.67%的農戶的糧食供應為自給自足的，且有剩余糧食。約20%的農戶糧食生產能滿足基本的生活需要但沒有剩余糧食，只有3.33%的農戶需要購買口糧。對比可知，土地轉出后，大部分農戶的糧食產量有不同程度的減少，難以滿足自給自足。

1.3 土地流轉過程中的政治現象

（1）有關部門和當地村委會責任意識較弱，監管不到位。從對農戶的調查可以得出，村委會沒有很好地履行定期公開土地流轉政策信息的職責，一方面是公開政策信息不及時、不到位；另一方面是，公開政策信息的實際意義不高。面對土地流轉過程中產生的糾紛，44.7%的村民選擇忍氣吞聲，不敢在糾紛中做出反應；19.1%的村民選擇上訪，還有12.8%的村民選擇用暴力沖突的方式解決糾紛。村干部解決土地流轉中糾紛的方式大多是進行勸說，協調各方利益。在被訪的村干部中，只有1人選擇通過法律手段解決村中的土地流轉糾紛，沒有人選擇上報上級的處理方式。如果村中的糾紛沒有發生村民上訪或一些惡性事件，村干部采取的處理方式往往是不予管理，讓矛盾雙方自己解決問題。

（2）土地流轉參與者的法律意識薄弱。由于農民的受教育水平較低和其他主客觀原因，農民對政策和法律的理解能力和關注程度較低。在被調查的農戶中，有72.4%的村民認為自己的權益曾受到過侵害。在其中，有51.6%的村民對《土地承包法》、《土地管理法》等相關法律、法規不了解，還有9.7%的村民從沒聽過這些法律、法規。土地承包者對相關法律和規定的了解程度較低。其中，有37.5%的土地承包者對相關法律法規完全不了解，還有12.5%的被訪者表示從沒聽說過相關規定。沒有人對相關法律法規非常了解，了解程度基本停留在了解一些或了解很少的水平。

（3）土地流轉未按規定程序進行導致農民的滿意程度較低。國家法律規定農村集體建設用地不能隨意轉化為城市建設用地，唯一的途徑就是在國家現行的征地制度下，將農民手中的集體土地通過政府征用形式轉變為國有土地［3］。法律對征地的形式和程序有明確的規定，然而在實際的土地流轉過程中，農村的土地還不能完全按照規定進行。

土地流轉合同方式最多的是口頭協議，占到總體的50.8%；其次是由少數代表簽字的集體協議，占到總體的21.3%；沒有合同和書面協議分別占11.5%和16.4%。沒有土地流轉合同的村民對土地流轉情況基本持不滿意的態度，雖然簽訂書面協議的人數較少，但簽訂書面協議的村民對土地流轉政策很滿意的人數最多。59%的農戶所在的村中發生過村干部未經村民同意就將土地轉出的現象，其中有37.7%的村民所在的農村經常發生這樣的現象。經常發生村干部擅自轉出土地的農村，有半數以上的村民對土地流轉情況是不滿意的。選擇征地時有關部門會召開聽證會的被訪農戶占總數的18%，選擇不會召開聽證會的農戶有54.1%，另外還有27.9%的農戶對此事不知情。

通過上述分析可以總結出，所調查的農村沒有嚴格按照法律規定的程序進行土地流轉，土地流轉的制度化和規范化仍有較大的欠缺。同時，村民對土地流轉的滿意程度也不容樂觀，僅有13.1%的村民對土地流轉情況非常滿意，持不滿意或非常不滿意態度的村民占到總數的45.9%。

1.4 土地流轉過程中的社會生活現象

（1）土地流轉前后農民職業發生變化。農民將土地轉出之后謀生方式發生了較大的變化，主要表現在耕種土地和外出打工兩個方面。首先，土地未轉出之前有11.5%的農民靠種地維持生活，在土地轉出之后農民的耕地變少，只有3.4%的農民靠種地獲得收入。其次，發生較大變化的是外出打工的人數增多。

（2）土地流轉參與者的保險意識較弱。在土地流轉后，一半的農戶選擇給自己和家人購買養老保險，還有一半的農戶選擇不購買養老保險。土地承包者仍沒有意識到購買保險的重要性，只有25%的被調查者選擇了為其投資購買了保險。受自然條件和市場的影響，大面積承包土地的同時也會加大經營虧損的風險，土地承包者購買保險能在一定程度上降低經營不善帶來的損失。

（3）土地流轉給農村環境帶來的影響較小。土地流轉前后，農村環境變化不大，首先是因為農村的居住環境沒有改變，“村民上樓”的現象在陜西關中農村還很少見。然后，土地流轉后土地的利用方式沒有很大改變，尤其是建造有污染企業的情況較少。

2 土地流轉的社會風險分析

2.1 糧食安全風險

土地的基本生產功能是糧食供給，耕地減少是影響糧食安全的主要因素［4］，保障糧食產量的最基本要求是保障耕地的面積［5］。過度的和不規范的土地流轉不僅會給國家糧食安全帶來一定的風險，還會給農民的生活帶來潛在的諸多風險。

土地轉出后，農民可以用于種植的土地面積大量減少，有些甚至失去土地。糧食生產不足以滿足自身的糧食供給，隨著市場糧食價格的波動，這又讓本來收入不高的農民增加了一定的經濟負擔。而且，土地是農民賴以生存的根本，農民失去了世代耕作的土地，在一定程度上會降低農民的心理歸屬感。

部分流轉的土地呈現出改變土地農業用途的傾向，有的土地承包者為了片面追求高收益，違反國家法律法規，占用耕地修建工業或商業等非農用地，造成農地的非農化，減少了耕地的面積，進而會對農業生產和糧食安全造成一定負面影響。

2.2 政策制定與實施過程中的風險

政策制定不合理會潛在一定的風險。農村土地流轉存在著廣闊性和地域性等復雜因素，對于不同地區的土地流轉應因地制宜，制定適合當地的土地流轉政策。如果政策制定不合理，就會從根本上影響政策實施的效果。國家政策制定與地方政策的實施會出現一定的偏差。由于權利的不對等，地方政府和村干部可能會利用職務之便，在落實國家相關政策時，沒有將廣大農民的利益放在首位，而是為自身謀私利。由于農民的受教育水平和信息來源渠道有限，很有可能造成農民對國家政策的誤解，影響國家政策的真實性和實效性，從而給今后的政策順利落實帶來一定的風險。

2.3 法律風險

土地流轉的契約風險。農村土地流轉中，農民與土地承包者的協議形式不規范。新制度經濟學認為，契約是一項協議。即兩個自愿交換產權的主體所達成的合意，然而現實中的市場是不完備的，決定了契約的不完備性［6］。農村土地流轉多以口頭約定方式達成協議，雖然在一定程度上節約了交易費用，降低了協調成本，卻沒有雙方權利義務與違約責任的法律約定，為契約風險的發生埋下隱患。

對相關法律知識不了解所引發的權益受侵害等風險。由于農民的受教育水平有限，且農民大多不會主動了解土地流轉的相關政策和法律信息，所以易造成農民法律意識和維權意識淡薄。土地承包者對相關法律的了解程度同樣較低，農民和土地承包者是土地流轉的主要參與者，土地轉出、轉入雙方都缺乏法律知識，極有可能造成土地流轉過程中利益受到不法因素的侵害。

2.4 農民生活保障風險

農民職業變更帶來的失業風險。土地是農民經營謀生的基本手段，土地流轉后農民面臨的一大問題就是職業變更問題。我國農村有龐大的勞動力數量，土地承載著讓短期內無法轉移的農村人口進行就業的功能。土地轉出在一定程度上造成以耕種土地為生的農民失業，他們成為了新的剩余勞動力。同時，沒有耕地的返鄉農民工，產生了土地流轉后的新流民現象［7］。另外，在嚴峻的就業形勢下，進城農民工的就業難度較大，他們文化素質較低，就業能力較差，很難在城市找到高收入的工作。在某種程度而言，可以說農民轉出土地是透支未來的收入，形成間接的隱蔽性失業［8］。

農民生活保障和貧富分化的風險。農民生活保障的風險一方面是農村留守人員經濟支持風險，一方面是農民低收入群體的生活保障問題。農民轉出土地的租金普遍比較低，有的甚至難以維持生計，新出現的依靠土地租金謀生的農民在一定程度上也是低收入群體。中國現今的社會保障制度尚不完善，現有征地補償中不包含社會保障［9］，失地農民的生活保障成為一個十分嚴峻的問題。在流轉初期，由于農民是土地流轉較被動的一方，他們不僅對土地資產價值認識不足，而且難以自主決定土地轉出的價格，這就存在土地轉入方以低價獲取土地的可能。如果農民不能找到適合的謀生方式，則會造成部分農民在農地流轉過程中貧窮化［10］。而且，土地流轉后，轉入方進行規模化農業生產經營，或者將土地用于非農業用途，能夠通過土地流轉獲得較高的利益。這種情況容易形成農村貧富差距過大的兩極分化，從而增加社會矛盾激化的風險。

3 社會風險的治理措施

3.1 堅持土地流轉的適度規模，尊重農民的流轉意愿

習近平在中央全面深化改革領導小組第五次會議上發表重要講話指出：“要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的真正受益者。”。土地流轉規模并非越大越好，我國地域廣大，農村人口眾多，各地區農村都有其獨特的社會經濟條件和資源環境條件，所以，在土地流轉過程中，更要堅持因地制宜的原則，以農民利益為根本，充分尊重農民的意愿，這樣才能真正發揮土地流轉促進農村經濟發展的積極作用。

3.2 加大農村教育投入，加強宣傳教育工作，提升農民綜合素質

教育投入是農村教育發展的先決條件，因此應繼續加大農村教育投入，以提高農村的整體教育水平。有關部門和農村基層組織要加強土地流轉政策和法律的宣傳，組織村民學習相關的政策和法律，提升村民的法律意識和維權意識。同時對村干部進行法律知識培訓，鼓勵村干部在村中進行政策和法律宣傳。

3.3 積極拓展農民就業，統籌城鄉發展

應對土地流轉導致的農民失業風險，政府和有關部門應積極拓寬農民的就業渠道。確保農民在土地流轉后有維持生活的基礎，從而保障農民的生活水平，減少農民失去土地后產生的失落心理。拓寬農民就業渠道的根本是在統籌城鄉發展的基礎上［11］，國家和有關部門要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展。

3.4 完善農村社會保障體系

農村土地承載著農業生產和社會保障雙重功能，仍然是農民的基本生活保障來源。要降低土地流轉后農民失去基本生活保障而可能引發的風險，須建立完善多層次的農村保障體系，以解決農民的后顧之憂。

3.5 注重政策制定的合理性和落實的有效性

首先因地制宜制定土地流轉政策，切實維護廣大農民的利益。在政策的落實中建立健全的監督機制，確保有關政策的貫徹落實。規范政府和村干部的行政行為，明確其權利和職責，嚴格按照法律規定的程序進行土地流轉的有關工作。

4 研究的不足與討論

土地問題一直以來都是農村社會發展所面臨的重要問題之一。該研究基于對陜西關中農村土地流轉情況的調查，旨在探究土地流轉過程中潛在的社會風險和風險治理措施。由于專業知識水平有限、且受到人員和資金的限制，該研究的樣本選取和調查實施過程還欠缺妥當，對于土地流轉問題的研究猶如管中窺豹，所得出的結論是不全面的和淺層次的。對于研究中的不足，將深刻反思并在今后的研究中不斷完善。

德國著名社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich·Beck）認為，當前“現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式—（工業的）‘風險社會’”［12］。正如一些學者所言，處于轉型期的社會是一個蘊含著高度風險的“風險社會”，土地流轉在長期的歷史發展過程中，已經積聚和潛伏了許多社會問題［13］。對于潛在的社會風險應該抱有怎樣的態度，借用書中提到的一句話：風險不只是某種需要進行避免或者最大限度地減少的負面現象，它同時也是從傳統和自然中脫離出來地、一個社會中充滿活力的規則［14］。面對土地流轉帶來的社會風險，不應對農民和國家一味地求全責備。對于必須要面臨的風險不應采取消極和躲避的態度，應該積極面對，努力規避風險。盡管農村土地流轉潛在的社會風險復雜多樣，但是，通過不斷地探索，對風險的產生有更進一步的了解，從而提出更加合理地規避風險的措施。

參考文獻

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