農村“兩權”抵押貸款：實踐探索、經驗借鑒與路徑設計

課題組

摘 要：農村土地承包經營權、農民住房財產權（以下簡稱“兩權”）是農村最重要的生產資料，也是農民最具有潛在價值的重要財產。如何在現有法律法規的框架下，穩妥推進農村“兩權”的確權、流轉、擔保和抵押，對于有效盤活農村沉睡資源，激發農村產權交易和金融市場活力具有十分重要的意義。黨的十八大以來，中央針對農村土地產權制度改革出臺了一系列新的綱領性政策文件。十八屆三中全會明確提出，“賦予農民對承包土地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產抵押、擔保、轉讓”。這一政策表述既為各地開展農村產權制度改革試點和抵押融資改革指明了方向，為農村經濟和金融發展釋放了巨大的改革紅利，同時也為銀行擴大農村信貸市場提供了重要機遇，為我國實現城鄉統籌發展描繪了美好的愿景。《決定》出臺近兩年，我們對甘肅酒泉農村“兩權”抵押貸款探索實踐進行了調查，并對國內其他省份開展此類業務的經驗模

式進行了總結，有針對性地提出了欠發達地區農村“兩權”抵押貸款業務的實現路徑。

關鍵詞：農村金融；“兩權”抵押貸款

一、甘肅酒泉開展農村“兩權”抵押貸款的實踐探索

甘肅酒泉地處河西走廊西端，是我國西北地區重要的商品糧基地，轄區總面積16.8萬平方公里，轄7個縣（市、區）、65個鄉（鎮），437個行政村，2336個村民小組，有農戶16.19萬戶，人口58.5萬人。全市共有集體所有土地總面積約30.54萬公頃，耕地面積390萬畝，承包面積180萬畝。自2012年以來，酒泉市開始在轄區肅州、金塔、敦煌等縣（市、區）的部分鄉鎮探索開展農村“兩權”的確權登記和抵押貸款試點工作。采取的主要措施有：

一是政策規定先行。2014年初，中共酒泉市委印發了《關于全面深化改革的意見》，提出要“加快農村集體產權制度改革，加快對農村集體土地所有權、農村土地的承包經營權以及土地上的農業設施登記確權。穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”；2015年，印發了《關于推進農村產權制度改革工作的指導意見》，進一步明確了推進農村“兩權”抵押融資的方法步驟，即：加快確權頒證進度--健全農村產權交易服務體系--建立農村產權價格評估機制--制定農村產權融資實施辦法--開展抵押貸款試點--建立貸款風險補償機制，為農村“兩權”抵押貸款的實施奠定了基礎。

二是加快登記確權進度。在農村集體土地使用權方面，全市完成宅基地使用權確權登記165494宗，集體建設用地使用權確權登記發證5412宗，完成數據入庫170906宗，地籍測量、權屬調查、數據入庫率均已達到100%，頒證工作正在穩步推進；在農村土地承包經營權方面，全市已經有17個鄉鎮的103個村開展了試點，有8個鄉鎮的26個村完成了數據登記入庫工作，并籌備頒發相關產權證書。

三是探索開展抵押貸款。在同步推進農村土地承包經營權確權登記頒證的同時，轄區肅州區、金塔縣等縣區還積極探索建立農村土地承包經營權交易平臺，為農戶提供統一便捷的農村土地經營權流轉信息發布、過戶交易、擔保抵押等服務；積極引導農戶將承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體流轉，發展適度規模經營；積極與金融機構協調對接，探索開展農村土地承包經營權、日光溫室經營權抵押、擔保貸款，解決農戶發展資金短缺難題。

二、農村“兩權”抵押貸款試點面臨的困難和制約因素

作為西部欠發達地區，甘肅酒泉在推進農村“兩權”抵押貸款方面開展了一些有益的嘗試，也做了大量的工作，但受制于法律、政策法規、經費保障等因素，農村“兩權”的確權頒證和抵押貸款試點工作仍然面臨重重困難，信貸投放仍處于起步階段，還沒有真正落到實處。主要原因和制約因素有：

（一）地方政府缺少主動還權于民的積極性，使“兩塊”地的確權、頒證工作進度緩慢。一是權力觀念沒有轉變，思想上缺少積極性。地方政府及其工作人員掌權用權的觀念沒有徹底轉變，習慣于行政命令式的管理方式，對還權于民的改革畏首畏尾，等待觀望，主動推進工作的積極性不足。表現為，對土地確權登記工作層層試點、反復討論，實踐速度很慢；將抵押登記權限集中在市、縣級政府相關部門，大大影響了“三權”抵押登記效率；有些試點地區對遇到的矛盾和糾紛處理缺少擔當意識，遇到困難就擱置，主動克服困難，解決問題的積極性不高。

二是經費保障不足，影響了基層工作的積極性。農村土地確權登記頒證經費主要有地方財政籌集，中央財政予以補貼。甘肅省酒泉市共有農戶宅基地約3萬公頃，宅基地需確權登記發證宗數為16.8萬宗；耕地面積24萬公頃，需發放土地承包經營權證18萬份；確權登記頒證費用共需5556萬元。從2013年開展土地確權登記試點工作以來，市縣籌措工作經費3446萬元，中央和省級補助經費還沒有到位，完成全部確權登記工作的費用缺口很大，造成政府積極性不高，觀望心態較重。

三是農村土地確權登記客觀上有難度。我國農村土地一直屬于粗放管理，承包地塊記載面積與實測面積不相符，承包地和宅基地界定不明晰，農村房屋實測精度達不到房屋登記發證的要求等等。按照這次集體土地（含宅基地）確權登記的要求，承包土地要定邊定界，房屋要測量上圖，工作量和難度都較大，在政府相關部門與土地測繪機構協同工作中，存在職責不清，互相推諉扯皮的情況，影響確權登記工作的進度。

（二）金融機構缺少市場競爭的推動力，主動作為的積極性不足。一是等待觀望氛圍濃厚，主動服務三農的意識不強。在土地確權登記、流轉平臺建設等改革措施還沒到位的情況下，金融機構更多地關注當前“兩權”抵押貸款面臨的風險，沒有看到未來農村信貸市場廣闊的前景。調查顯示，甘肅省酒泉市由于土地確權登記工作還在試點階段，市、縣、鄉三級政府均未設立“兩權”抵押貸款風險補償基金，土地流轉交易平臺沒有建立，各金融機構均沒有開展土地承包經營權抵押貸款業務。

二是農村“兩權”抵押價值缺少吸引力。隨著農村城鎮化水平的不斷提高，現代農業水平逐步提升，農戶貸款需求也從以往的小額、短期逐漸向大額、長期轉變，當前農戶以信用、聯保等方式取得貸款額度已經接近于土地抵押價值，對金融機構的吸引力不足。酒泉市農戶戶均承包土地大約有10畝左右，以每畝每年500元的承包價格和30年承包期計算，每戶承包土地的抵押價值大約為15萬元。按農業銀行《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》規定的農村土地承包經營權的抵押率最高不得超過土地承包經營權評估價值的60%計算，每戶貸款額度為9萬元。酒泉市2015年5月末，農戶戶均貸款已經達到8.7萬元，依現有的政策抵押放款的空間已經很小。

農村金融市場的競爭性不足，對金融服務產品的開發缺乏倒逼機制。由于當前農村金融市場基本上是農村信用社（包括農商行）為主，其他金融機構占有的市場份額很小，農村資金市場供求矛盾突出，資金的賣方市場比較明顯，農村信用社在央行支農再貸款的支持下，利用資產負債高利差和傳統的信貸模式已經實現各項收益目標，沒有開發新金融服農產品的迫切性。

（三）農民沒有看到改革政策帶來的遠期利益，缺少主動推動改革的積極性。1、農戶大額信貸得不到滿足，對登記確權缺少積極性。由于一些已經完成土地確權頒證的試點鄉鎮，確權后的土地或宅基地、住房仍未實現抵押融資，金融機構仍采取農戶小額貸款的形式發放貸款，農民土地承包證書、林權證及房屋所有權證書僅作為銀行辦理信用貸款的抵押物的參考資料之一，農戶大額抵押貸款需求得不到滿足，對其他地區推動改革工作起了負面效應。

2、政策縮水影響了農民參與改革的積極性。十八屆三中全會《決定》提出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”，承包關系的時間應該是由原來的30年不變，逐步發展到長久不變。這種承包期的變化應該在這次確權登記過程中得到體現。但有些試點地區在與農民簽訂土地承包責任書時，雖然承包期是30年，但承包的開始時間確提前到了2003年，實際承包期只有18年。農民可抵押的土地承包經營權年限“縮水”和政府操作上的不嚴肅，影響了農民參與改革的積極性。

3、傳統的土地觀念對土地流轉有恐懼感。受傳統農耕思想影響，農民視土地為生存根本的觀念還未轉變，66%的農民認為，土地仍是他們的生計保障。加上近年來承載于土地上的各種負擔已經消除，中央支農惠農政策不斷出臺，各種補貼不斷增多，因此大多數農民不愿將其承包耕地進行抵押和流轉。

三、國內部分省市農村土地制度改革及“兩權”抵押貸款試點經驗

近年來，在國家政策的支持下，黑龍江、寧夏、福建等多個省份積極探索農村產權制度改革，采取不同模式，大力推進農村“兩權”確權頒證、流轉、擔保和抵押貸款等業務，為更大范圍開展相關業務積累了寶貴經驗。

（一）黑龍江克山縣經營權直接抵押模式。該模式的主要做法：一是明確農村土地承包經營權價值，必須經由鄉鎮農村經濟管理中心和銀行信貸部門聯合組織村委會和群眾代表組成的評估小組，進行綜合評估確定基價。二是把抵押登記明確在縣農經部門，抵押人和抵押權人簽訂抵押合同后，必須經村集體經濟組織確認、鄉鎮農村經管中心審核后，方可出具《農村土地承包經營權抵押登記證》。三是明確監管與處置程序，村委會及鄉鎮農村經濟管理中心協助銀行對抵押物進行轉讓、變現、訴訟等處置，處置收益償還銀行貸款本息。截至2013年末，克山縣3家金融機構累計發放農村土地經營權抵押貸款11.8億元，涉及各類新型農業經營主體及農民合作社入社農戶共2283戶、規模經營土地8.03萬畝。經過幾年的努力，該地區農村土地承包經營權抵押貸款業務有效開展，擴大了貸款抵押擔保物的范圍，拓寬了農民融資渠道，有效滿足了農戶的貸款需求。

（二）寧夏同心縣“經營權抵押+擔保”模式。主要做法為：該地成立土地抵押協會，農戶以土地承包經營權入股成為協會會員。農戶以協會會員聯保方式貸款，并由協會提供總擔保。無法按時還貸的由聯保的其他會員或協會歸還貸款，所抵押的土地承包經營權轉讓給代其償還貸款的擔保人或由協會進行轉讓處置（流程見圖1）。該模式的實質是“抵押+保證+信用”的貸款模式，農民與信用社之間并不發生實質性的抵押關系，但是起到了抵押的約束作用。截至目前，該縣通過該模式操作的信貸業務，無一筆不良貸款發生，還款率為100%，降低了金融機構呆壞賬風險，取得了多贏的效果。

（三）福建沙縣信托融資模式。該模式的主要做法為：一是設立縣、鄉村三級土地流轉服務機構。沙縣政府率先在全省設立了縣、鄉（鎮）、行政村三級土地流轉服務機構，主要提供登記和發布供求信息、推介土地開發項目、協調供求雙方、追蹤服務和調處糾紛等服務。二是成立農村土地承包經營權信托公司。2011年沙縣成立了農村土地承包經營權信托有限公司，由財政撥付200萬元作為信托基金。公司在11各鄉（鎮、街道）成立土地信托分公司，通過支付租金及分紅征集農戶土地經營權，集中成片后通過招標、競拍、租賃等形式外包土地或實施項目，以此獲得收益用于返還土地流轉信托基金、委托方分紅及信托公司增資擴股。三是依托土地經營權建立融資擔保基金。通過依托土地經營權信托，建立融資擔保基金，并將信托受益權質押為農戶提供擔保，降低農戶貸款利率成本，通過擔保基金的貸款利率比其他農業抵押貸款利率可優惠50%。福建沙縣依托土地承包經營權信托融資模式有效解決了“三農”融資難的問題。截止2013年6月，沙縣已實現土地流轉進13萬畝，占全縣耕地面積的65%。在設立融資擔保基金的3個試點村，3個月就為90戶農民發放貸款661萬元，為信托介入農村金融提供了較好的創新范例。

四、欠發達地區開展“兩權”抵押貸款的路徑設計

（一）明晰產權是推進“兩權”融資的關鍵。加快土地承包經營權、宅基地使用權的確權登記頒證等基礎性工作的進度，努力爭取“先行先試”地區，爭取政策試點支持。通過農村產權確權頒證，推動農村資產“確權賦能”，建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、流轉規范”的現代農村產權制度。

（二）跟進配套措施，健全農村產權服務體系。加快建立與確權頒證相配套的農村產權交易中心。農村產權交易中心既要發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，又要注意發揮貼近“三農”，為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等新型經營主體流轉交易產權提供便利和制度保障的特殊功能。逐步完善交易網絡，健全交易規則，規范交易流程，事項與金融機構和交易機構聯網，不斷拓展服務工作，為開展農村土地“兩權”抵押貸款提供保障。

（三）建立農村產權抵押貸款風險補償機制。開展“兩權”抵押貸款是一種全新嘗試，必須制定出一套完善的實施方案和風險防范制度。可由政府主導設立農村產權抵押貸款風險補償基金，由財政按照農村產權抵押貸款計劃總額的固定比例列入財政預算，補償基金有產權機構代管，在借款人無力履行還款義務，抵押的產權不足以償還貸款本息時，不足部分由農村產權抵押貸款風險補償基金按不超過規定比例代償。探索“農村土地經營權抵押復合貸款模式”。對土地經營權抵押不足的，可疊加其他財產抵押、農戶聯保、政府擔保等多種形式的聯合擔保方式，實現互助聯保、風險共擔，有效解決經營主體擴大生產因無有效資產抵押而失去發展機會。

參考文獻

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The Rural “Two Rights” Mortgage Loans： Practice and Exploration，

Experiences and Path Design

——Based on the Perspective of Jiuquan in Gansu Province

Research Group

Abstract： Rural land contractual management right and farmers housing property right （hereinafter referred to as “two rights”） is the most important means of production in the rural areas， and is also the farmers most important property with potential value. In the framework of the existing laws and regulations， how to steadily promote the approval， transfer， guarantee and mortgage of rural “two rights” is of great significance to revitalize rural idle resources effectively， activate rural property right transaction and financial market. Since the 18th Central Committee of the Communist Party of China， a series of new guiding policy documents have been issued by the central government in view of the rural land property rights system reform. The third plenary session of the 18th CCCPC clearly put forward that “granting farmers to possess， use， get income from， transfer contracted land and contractual management mortgage right and guarantee right”， “reforming and improving the system of rural house-site， and prudentially and steadily pushing farmers housing property mortgage， guarantee and transfer”. The statement of the policy not only points out the direction of carrying out the pilot reform of rural property right system and the mortgage financing reform， but also releases huge bonuses for the rural economic and financial development， and also provides an important opportunity for banks to expand rural credit markets， and describes a beautiful vision for Chinas urban and rural harmonious development. Two years after the policy was issued， the practice of “two rights” mortgage loan in rural areas of Jiuquan was investigated， and the experiences of this kind of business model in other domestic provinces were summarized. In the end， the paper puts forward the implementation path of “two rights” mortgage loan business in underdeveloped rural areas.

Keywords：rural finance；“Two Rights” Mortgage Loans