當前我國PPP項目投融資問題研究

文/王前

?

當前我國PPP項目投融資問題研究

文/王前

摘要：隨著市場競爭的不斷加劇和市場風險的不斷加大，PPP模式越來越盛行，PPP模式的開展有利于幫助政府和社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，PPP模式使得政府的財政壓力減輕，也使得社會主體的投資風險減小。PPP項目的投融資問題也深受社會關注，但是目前許多PPP項目的投融資存在諸多的問題，我們通過對這些問題的分析，提出相應的對策，以期能夠促進PPP項目投融資的不斷完善。

關鍵詞：PPP項目； 投融資； 問題研究

PPP模式是指政府和私人組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或者是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，形成的一種合作式的伙伴關系，并通過合同的方式明確雙方的權利和義務，最終使得合作的各方達成比單獨行動更為有利的結果。PPP模式將部分政府的責任轉移給了企業(yè)，在減輕政府財政負擔的同時也減小了企業(yè)的投資風險，大力推動PPP模式是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，推廣PPP模式有利于我國國家治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化，有利于更好的協(xié)調(diào)政府的功能和市場的決定性作用，有利于打造我國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，更加有利于提高政府公用事業(yè)的運行效率和緩解政府的債務負擔，以應對經(jīng)濟新常態(tài)時期的來臨。PPP項目投融資是以項目為主體的投融資活動，主要是根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度來安排融資，從事項目的企業(yè)和政府給與的有限承諾是貸款的安全保障，PPP項目投融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中來以提升效率、降低風險，也可以在一定程度上確保民營資本有利可圖，還可以在建設初期減輕政府投資負擔和風險的同時提升公共建設服務的質(zhì)量和效率。由于PPP投融資模式不同于傳統(tǒng)的投融資模式，需要根據(jù)我國市場經(jīng)濟的實際發(fā)展情況，并結合PPP項目投融資的實際特點，建立能夠促進我國PPP模式長效發(fā)展的PPP項目投融資方式，但是目前我國PPP項目投融資方面存在觀念過于陳舊、管理資源不足、配套法律法規(guī)不健全等問題，在帶來較大風險的同時嚴重影響我國PPP項目的運行效率，甚至阻礙我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定快速發(fā)展，我們接下來通過對PPP項目投融資方面存在的問題進行深入的剖析，結合我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，提出相應的改進意見，以促進我國PPP項目投融資的不斷完善。

一、當前我國PPP項目投融資存在的不足

（一）項目審批時間過長，項目收益不夠確定

由于一些PPP項目的審批時間過長且項目收益不確定，給項目的投融資帶來了諸多的不利。一是一些項目的談判、審批時間過長，使得社會資本進入的時間較慢，為確保正常完工，建設單位不得不墊付資金，造成資金緊張，由此愿意投資的企業(yè)也會減少；二是由于項目審批時間過長，使得社會資本投資的興趣度和熱度降低，不利于存量資本的盤活引入投資競爭機制；三是一些地方政府的公信力較差，無法按照合同要求執(zhí)行，甚至憑借權利實行強制談判，使得社會資本無法發(fā)揮其管理方面的優(yōu)勢，所以不利于PPP項目投融資的開展；四是由于PPP項目多為政府基建項目，公益性強、投資金額較大、回收周期較長且固定資產(chǎn)折舊過高，所以時常會出現(xiàn)虧本的情況，而社會資本進行投資是為了獲得不低于社會平均利潤水平的收益，當項目的收益率低或不確定性較強時，社會資本的投資熱度和參與程度難免會下降。所以以上原因導致了PPP項目投融資活動受到一定的阻礙。

（二）PPP項目投融資活動存在較多的風險

PPP項目投融資過程中會面臨較多的風險，第一，政策風險。PPP項目的投融資活動可能因為國家政策毫無預兆的變化，對項目的的繼續(xù)開展以及盈利能力造成直接的影響，造成項目的實施難度加大或者是盈利空間變小，政策風險的存在直接影響著PPP項目的投融資；第二，財務風險。比如在項目的經(jīng)營過程中可能會出現(xiàn)現(xiàn)金收入不足以支付債務和利息的情況，最終使得債權人通過法律手段逼迫從事項目的企業(yè)停工，給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟損失，也影響項目的投融資活動；第三，運營風險。PPP項目在運營過程中難免會出現(xiàn)實際收益達不到預期目標，影響政府與企業(yè)之間的利益分配，而政府又缺乏對于從事PPP項目的企業(yè)的支持，使得企業(yè)面臨較大的運營風險，也不利于PPP項目的投融資。

（三）融資渠道不暢，相關機制缺失

融資渠道不夠通常以及相關機制的缺失使得PPP項目投融資活動受到影響。首先，就目前而言，我國社會資本的參與程度并不是很高，因為社會資本不同于政府財政資金，社會資本不具備較強的公信力，一些規(guī)模較小、經(jīng)營水平一般的企業(yè)可能面臨倒閉的危險，但是國有4大行以及一些大型的銀行通常不會給與民間資本貸款，而擔保公司也通常不會給民間資本做擔保，因而我國PPP項目中社會資本的融資表現(xiàn)為融資成本高、融資渠道窄以及融資規(guī)模較小，影響項目投融資活動的開展；其次，缺乏市場監(jiān)督機制，目前我國許多的PPP項目建立一個有效的監(jiān)督機制，使得在項目的實際開展過程中存在監(jiān)管理念不清晰、重視建設忽略管理、角色定位不清等問題，甚至有些地方出現(xiàn)假冒PPP項目，監(jiān)督機制的不健全使得項目施工質(zhì)量較差，加重了政府的財政負擔；最后，缺乏完善的定價、調(diào)價機制，定價、調(diào)價機制的缺失使得社會資本的資本收益難以得到保證，企業(yè)從事的大多是一些不賺錢的項目，而項目實施過程中也缺乏對于成本變化的調(diào)整，使得PPP項目投融資模式難以順利開展。

（四）配套的政策法規(guī)不夠完善

第一，政府目前對于PPP項目投融資進行了大量的政策性引導和配套法律的建設實施，但是這些政策法規(guī)的制定大多站在地方政府的角度，法律地位較為低下，效應不夠明顯，且對于具體問題的限制不夠嚴格導致政策法規(guī)的可操作性不足；第二，關于PPP項目投融資市場準入方面的法律法規(guī)不夠健全，使得項目建設的交易成本較高，項目缺乏競爭力和風險承受能力，給PPP項目投融資帶來巨大的風險和困難；第三，缺乏調(diào)節(jié)糾紛和規(guī)范地方政府行為的法律法規(guī)，PPP項目中很多地方政府不能及時履行條約，時常出現(xiàn)費用拖欠的行為，而相關法律的缺失以及法院效率的低下，導致矛盾更加容易激化，且長時間拉鋸給項目運營造成極大的負擔，不利于PPP項目投融資活動的順利開展。

二、完善與PPP項目投融資相關的事宜

（一）精簡項目審批手續(xù)，拓寬項目收益渠道

第一，應當精簡PPP項目審批手續(xù)。政府應當對PPP項目的行政審批手續(xù)進行精簡，將項目的實際經(jīng)營管理權下放到企業(yè)，同時謹遵李克強總理在會議上的講話，做到該管的管、該放的放，在加強對行政審批監(jiān)督的同時避免行政審批的過于繁瑣和重復；第二，為了促進社會投資的積極性，政府應當設置最低的收益保障率來確保PPP項目投資企業(yè)的預期最低報酬率，如果未能按承諾達到預期的最低收益率，政府應當給與相應的財政補貼，以促進項目投資企業(yè)的積極性，促進PPP項目投資的順利開展，形成投資方面的良性競爭；第三，對于PPP項目建成以后的收益，政府應當采取有針對性的措施拓寬項目的收益渠道，比如就軌道交通項目而言，政府可以給與項目投資企業(yè)沿線土地的開發(fā)權或者是一級收益權收入，或者是延長項目的特許經(jīng)營期等，在不影響政府財政資金的同時增加社會資本的收益，由此可以促進PPP項目投融資的順利開展。

（二）建立相應的風險防范機制

對于風險防范機制的建立，可以從以下幾個方面著手：一是建立政策風險的防范機制，地方政府可以頒布相應的政策法規(guī)，為PPP項目投資者的經(jīng)營提供法律屏障，使其經(jīng)營更加規(guī)范化，避免政策的變化對其造成的經(jīng)營權削弱，同時事先簽訂合同，依照合同實行規(guī)范化運作，在一定程度上避免政策風險的發(fā)生；二是針對項目經(jīng)營過程中財務風險的發(fā)生，企業(yè)應當建立自身的管理會計體系和內(nèi)部控制制度，以管理會計的理念加強對企業(yè)會計信息的掌控和管理，同時在經(jīng)營過程中加強對于會計政策、會計準則、資本結構以及財務風險的控制，通過有效的內(nèi)部控制防范企業(yè)可能發(fā)生的財務風險；三是采取相應的措施控制PPP項目經(jīng)營過程中可能發(fā)生的運營風險，企業(yè)可以創(chuàng)新自身的管理模式，使得自身的管理成本最小化，同時建立風險預警、防范機制，設置風險臨界點以及完善風險預警指標，并設立一定的風險承受范圍，當實際風險超過風險臨界點時，采取相應的方式進行控制，如果企業(yè)自身無法控制運營風險，政府應當給與一定的財政補貼，促進PPP項目的順利開展。

（三）拓寬投融資渠道，健全相關機制

對于拓寬投融資渠道而言，第一，成立社會資本的擔保組織專門為民間資本提供擔保，營造良好的PPP投融資環(huán)境，同時建立社會資本的信譽檔案，對于擔保涉及的事項進行規(guī)范化的處理，同時對于已有擔保機構的擔保方式及擔保額度進行適當?shù)恼{(diào)整和改進；第二，推進政府管理體制的改革，PPP項目需要政府和企業(yè)的全力配合才能順利的開展，政府應當給與社會投資者足夠的利益，并在PPP項目運營過程給與投資主體足夠的支持，更新自身的管理方式，以促進社會投資者更加主動的加入到PPP項目中來；第三，拓展融資方式，使得融資方式更加多樣化，國有銀行應當優(yōu)化對于PPP項目的審批程序，提升資金的利用效率，改變傳統(tǒng)的貸款理念，科學的對從事PPP項目的企業(yè)實施資金支持，而其他商業(yè)銀行也應當積極的參與到PPP項目的融資中來，增加資金的可獲得性。此外，還應當建立相應的市場監(jiān)督機制，嚴格杜絕假冒PPP項目的出現(xiàn)，同時對于PPP項目的日常運營進行監(jiān)督控制，加強項目的管理，保證PPP項目工程質(zhì)量，以此促進投資主體經(jīng)濟效益的獲得和政府財政資金的節(jié)約；建立完善的定價、調(diào)價機制，針對市場成本的變化，應當建立多方滿意的調(diào)價模式，即讓政府、企業(yè)、公眾滿意的調(diào)價模式，使得利益各方的利益得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以此來解決成本變化造成的企業(yè)經(jīng)濟效益受損，為PPP項目投融資提供一個可期的環(huán)境。

（四）完善配套的政策法規(guī)體系

首先，PPP項目投融資配套政策法規(guī)體系的建立應當權衡各方的利益，不應該過分偏重于對政府資金的保護，應當建立平等的法律保障體系，加強對于社會資金的保護，特別是加強對于合同規(guī)范的約束，防止地方政府不履行合約的行為出現(xiàn)，在不斷完善政策法規(guī)體系的同時加強政策法規(guī)的適應性；其次，由于我國基礎建設的規(guī)模不斷擴大，期望加強PPP項目的企業(yè)越來越多，所以應當完善市場準入方面的法律法規(guī)建設，切實降低項目建設的交易成本，同時甄選出極具競爭力和風險承受能力的企業(yè)從事PPP項目，對于市場準入給與法律保障，促進PPP項目投融資模式的不斷完善；最后，健全調(diào)節(jié)糾紛和規(guī)范地方政府行為的法律法規(guī)，縮短糾紛的時間以節(jié)約項目成本的支出，同時控制地方政治權利的濫用，切實保護PPP項目投資企業(yè)的利益，以此促進PPP投融資的不斷改進和完善。

總之，我們應當不斷完善PPP項目投融資模式，不斷降低項目的成本和存在的風險，實現(xiàn)PPP項目收益和社會滿意的雙重收益，最終促進我國PPP項目投融資模式的不斷發(fā)展和完善。

參考文獻：

［1］高雄.PPP模式的融資風險分析及應對建議［J］. 企業(yè)改革與管理，2016（10）.

［2］馮小強.PPP投資項目的運營風險因素分析［J］. 中國商論， 2016（12）.

作者單位：（廣西職業(yè)技術學院）