新疆溫泉縣草原生態補償及其成效的調查研究*

楊華　王臣政　　朱豪

（1中共博爾塔拉蒙古自治州黨校　新疆 博樂 833400；2中共溫泉縣委黨校　新疆 溫泉 833500；3中共阿克蘇地委黨校　新疆 阿克蘇 843000）

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新疆溫泉縣草原生態補償及其成效的調查研究*

楊華1王臣政2朱豪3

（1中共博爾塔拉蒙古自治州黨校新疆 博樂 833400；2中共溫泉縣委黨校新疆 溫泉 833500；3中共阿克蘇地委黨校新疆 阿克蘇 843000）

摘要：草原生態補償機制在新疆已經實施五年，為了切實做好遏制草原生態的惡化，恢復草原生態工作，以新疆博州溫泉縣為例，在充分了解草原生態保護補助獎勵機制在溫泉縣運行的基本情況的基礎上，根據在溫泉縣牧區的田野調查，尋找草原生態補償機制在牧區實際運行過程中遇到的問題和困難，從加大飼草料地草料供給比例、轉變畜牧業生產方式、大力實施牧區勞動力轉移、嚴格草原監督管理、細化草場確權和多元化籌資、適當提高生態補償水平等多個方面提出相關建議與思考。

關鍵詞：新疆 溫泉縣 草原生態補償 成效

溫泉縣地處新疆西北邊陲，隸屬新疆維吾爾自治區博爾塔拉蒙古自治州（以下簡稱博州）。溫泉縣是自治區確立的22個牧業縣之一，全縣可利用天然草原面積601.72萬畝，天然草原面積占全縣國土總面積的69%。從溫泉縣的產業構成和自然環境來看，草原畜牧業是3 171戶，1.12萬牧民賴以生存的基礎，同時也是溫泉縣乃至博州和新疆北疆的生態屏障，在經濟社會發展和維護生態安全中具有重要地位。2012年4月，國家發改委、財政部、國家林業局正式發文公布了全國生態文明示范工程試點縣市名單，溫泉縣被列入試點縣，成為新疆入選的五個縣之一。溫泉縣雖然有良好的生態環境，但這個環境也很脆弱。因此，切實保護好草原生態環境是生態環境可持續發展的必然選擇。2011年4月《新疆落實草原生態保護補助獎勵機制實施方案》出臺，新疆草原生態保護補助獎勵機制在牧區全面鋪開。溫泉縣將205.6萬畝草原禁牧和322.15萬畝草畜平衡任務（占溫泉縣草場總面積的88%，縣域地方實際使用草場的99%）分解落實到各牧業村隊和牧戶。草原生態補償措施實施到現在已經有5年的時間，溫泉縣的草原生態補償實施的效果究竟如何？為客觀評估溫泉縣的草原生態補償效果，主要以問卷調查、訪談和座談會形式在溫泉縣三個牧業鄉鎮場的七個牧業村（隊），對70戶牧民和溫泉縣的108位非牧民進行了問卷調查和訪談，并與這三個鄉鎮（場）、溫泉縣牧畜局的管理人員進行了深入訪談。在此基礎上對溫泉縣草原生態補償成效進行客觀評估，并對如何完善草原生態補償機制，如何實現草原生態、牧民增收、牧業生產這三者和諧發展進行了深入探討。

一、溫泉縣草原生態保護補助獎勵機制的落實情況

1.實行草原禁牧、草畜平衡的草場情況。根據自治區下達的草原生態補助獎勵機制的任務，溫泉縣2011年一次性對205.6萬畝天然草原實施禁牧，禁期五年，禁牧牲畜頭數40.39萬頭標準畜，涉及牧戶1 177戶，7 058人。對322.15萬畝草原實現草畜平衡，涉及牧民1 205戶。已建設天然草原圍欄面積454萬畝，其中禁牧圍欄140萬畝，休牧284萬畝，劃區輪牧30萬畝，圍欄投資7 457.5萬元。到2013年經實地考核驗收，溫泉縣完成禁牧面積205.6萬畝，草畜平衡年度任務落實面積322.15萬畝，完成計劃任務的100%。

2.草原生態補償政策執行情況。國家每年下達草原生態保護補助獎勵機制補助資金1 800萬元左右，其中禁牧補助資金1 264.3萬元，草蓄平衡獎勵資金474萬元，牧草良種補貼29.962萬元，牧戶生產資料綜合補貼55.1萬元。自2011年起至今，前4年每年草原禁牧205.6萬畝，禁牧補助資金合計達5 057.2萬元，后1年草原禁牧207.6萬畝，禁牧補助資金1 364.3萬元。前4年每年草原草蓄平衡322.15萬畝，草蓄平衡補助資金合計達1 756.157萬元，后1年草原草蓄平衡320.15萬畝，草蓄平衡補助資金483.225萬元。

3.牧民生產資料綜合補貼情況。補貼對象主要是從事草原畜牧業生產、落實草原承包責任制并實施禁牧或草畜平衡的牧戶。每年實際牧戶生產資料綜合補貼55.1萬元，合計達275.5萬元，每戶發放生產資料綜合補貼500元。對引進改良用種公畜的牧民予以補貼，補貼標準為牦牛2 000元/頭，山羊800元/只。

4.草原生態恢復措施落實的監管。2012年溫泉縣在賽里木湖建立了8個禁牧管護站，對賽里木湖3萬畝禁牧區草場實行全天候管護，做到了只要有牲畜進入禁牧區草場就能夠立即予以清退，保證了禁牧區草場植被自然恢復。2013年起，在牲畜轉場必經途中設置4個牲畜轉場臨時檢查站，在賽里木湖草畜平衡區設置3個草原管護站，對草原禁牧和草畜平衡牲畜進行清點核查工作。

二、溫泉縣草原生態補償機制的成效評估及運行存在的問題分析

1.溫泉縣草原生態補償機制的成效評估。其一，草原動態監測的生態恢復情況：近年來草場動態監測對比在一定程度上反映了草原生態補償機制的效果。從2011年草原生態補償機制全面實施以來，到2013年天然草場生態恢復良好，監測數據顯示，2013年全縣天然草原鮮草總產量76.94萬噸，比2012年增加了11.97萬噸，增幅為15.5%。同時，各類草場植被覆蓋度和種類、植株高度等狀況均有較明顯的變化。但2013年以來監測數據則顯示，在溫泉現有619.35萬畝草原中，75%以上的草原出現了不同程度的退化（見表1）。

表1　溫泉縣天然草原退化情況統計表

嚴重退化的草原占26%，產草量下降了58%～65%（草場退化情況和產草量是現在數據與80年代的數據相比較）。近年來天然草原平均鮮草產量呈持續下降的趨勢（見表2）。

表2　近年來天然草原平均鮮草產量趨勢

其二，本地居民和牧民對草原生態的評價：在對108名非牧民的調查中，74%的受訪者多次去過草原，22%的去過一次草原，只有2%的表示沒有去過草原。因此他們對草原生態退化狀況有著直觀的認識。他們中有54%的人認為新疆草原生態環境退化程度是嚴重和非常嚴重的，33%的人認為“比較嚴重”，只有12%的人給出了“不嚴重”的評價。生產生活都直接依賴于草原的牧民對本地草原生態環境的變化的感觸則更直接、更敏感。在70個牧民樣本中，70%的牧民認為草原生態最好的時候是上世紀80年代，23%的牧民認為草原生態最好的時候是上世紀90年代，認為生態最好的年代在60年代、70年代的各有1人，認為2000年是最好時候的有1人，沒有牧民認為草原生態最好的時候是2010年以后。說明，在草原生態補償的實施期也正是草原退化嚴重期。同時，調查顯示，以草原生態補助機制啟動對草原的減壓以來，草原生態狀況得到一定程度的恢復。50%的牧民表示圍欄后自己草場的退化程度減輕了，圍欄草場牧草的密度、高度和優質牧草等都有所增加。

其三，草原生態補償對牧民生產生活的影響分析。草原生態補償機制的實施對牧民的生活、牧業的發展有著重大而深遠的影響。隨著草原生態補償機制在牧區的實施，牧民對這項政策的知曉率相當高，70戶受訪牧民中雖然有7戶沒有得到過草原禁牧的補償，但所有的牧民都表示知道草原生態保護的政策和規定，知曉率為100%。它對改善和提高牧民生活水平確實起到了一定的作用。調查中，81%的牧民表示生態補償政策實施以來，自己家的生活水平得到了提高，只有1戶牧民（占1.4%）表示自己的生活水平“下降”，有12戶牧民（占17%）表示自己的生活水平“沒有變化”。

2.溫泉縣草原生態補償機制運行中存在的問題分析。其一，草畜矛盾的解決沒有突破瓶頸。草原生態補償的目的就是以草原減畜來減輕草原壓力以逐步恢復草原生態，而要實現這一點，最根本的就是草畜矛盾的解決。根據我們在牧區的調查，草畜矛盾仍是草原壓力減不下來的主要原因。與牧區傳統的主干家庭不同，我們調查的牧戶中，以核心家庭為主，其家庭人口以4～5人為主的占調查樣本的59%；6～7人的占9%；3口之家的占33%。這種核心家庭的普遍存在就意味著以前每個主干家庭中的牧場會被分成若干，或幾個核心家庭共同經營一個牧場，而為了生計，每個家庭都會養殖盡可能多的牲畜。調查顯示，在養殖規模上，每戶100～300頭牲畜的家庭在牧區是普遍存在的。100頭以下的家庭只有10戶，101～300頭的有48戶，301～500頭有8戶，代牧無畜的有1戶。在牧區，還有一部分的牧民沒有自己的草場，這部分人的牲畜是通過租用他人的草場放牧，而被租用的草原超載則更為嚴重。在調查中，牧民們認為造成草場退化前三位的原因分別是：氣候干旱、超載過牧、放牧方式。

其二，牧區生產方式沒有根本性改變。草原生態補償的目的就是改變完全依賴天然草場的生產方式，逐步恢復被過載超牧破壞的草場。一個重要的舉措就是以定居的方式變放養為圈養，用人工飼草來彌補不斷增加的牲畜對草料的需求，以減輕天然草場的壓力。但在實際調查中我們發現，定居過程中“人定畜不定”的情況仍比較普遍。在調查中表示自己養殖牲畜的方式是“圈養”的占被調查樣本的10%，放養的占90%。而為什么在舍飼條件具備的情況下（暖圈和飼草料地配備到位），牧民仍選擇放養的方式呢？其主要原因還是飼養成本的問題，從近期收益看，天然草場的放養方式成本遠低于人工飼草。表示自己的生活水平“沒有變化”的牧民在被問到原因時就反映“增加的收入都被羊吃了”。

其三，草原生態恢復措施的作用沒有完全發揮。調查顯示大多數受訪牧戶（74%）都采取了草原生態保護措施，90%的牧戶表示得到過禁牧的現金補償，只有7戶是因為自己的草場沒有禁牧或因為自己沒有草原證而沒有得到補償。首先從草原生態保護的方式看，有25%的受訪牧民采取草原生態保護措施是減少牲畜量，17%的牧民采取圈養牲畜，58%的牧民采取的措施僅是“不到質量差的地方放牧”。顯然，從長遠看，后一種方式對草原生態恢復是不利的。在調查中我們也了解到，牧戶們自己的草原被禁牧后，會借用或租用沒有禁牧的草原放牧，這會造成沒有禁牧的草原的牲畜承載量增大，而導致目前生態良好的草原因超載而退化。其次從草原禁牧的措施看，牧民們對草原生態保護措施也給予了自己的評價，受訪牧戶中有77%的表示草原圍欄利大于弊；16%的表示圍欄弊大于利；約7%的牧戶表示圍欄沒有任何作用，甚至成為草原垃圾。那么實際上，像圍欄這樣的禁牧措施發揮作用如何呢？43%的受訪牧戶表示不去圍欄內放牧，50%的牧戶表示經常去圍欄內放牧，還有7%的牧戶偶爾去。圍欄前有90%的人到禁牧的高山牧場放牧的時間為3～4個月，圍欄后仍有46戶（占66%）到高山草原放牧3～4個月。

三、對完善草原生態補償機制，促進牧業可持續發展的幾點思考

1.以草畜矛盾的解決為突破口，增強飼草料保障能力。2015年溫泉縣牧區飼草料種植面積已達10萬畝。在抓飼草料地的建設過程中，一是嚴格落實有關制度，幫助牧民收回承包合同到期的飼草料地，交由牧民自己種植，對于種植優質牧草的地塊實行地籍化管理，確保飼草供給量。二是解決飼草料地的灌溉用水問題，加強牧區飼草料地渠系配套和節水灌溉技術應用，充分發揮飼草料地的作用。三是以示范帶動牧民的種植，著力打造優質高產飼草飼料地，提高草料作物單產，增強飼草料保障能力。

2.轉變畜牧業生產方式，實現禁牧、草畜平衡不減收。草原生態補助獎勵機制的效果與牧民定居舍飼的生產方式的轉變是相輔相成的。推進牧民定居，既要考慮牧民的生產半徑又要考慮牧民生活便利，重點解決“人定畜不定”的問題，讓所有禁牧牧戶的牲畜真正實現生產方式由“放養”轉“舍飼”，積極引導廣大牧民群眾通過實行定居點舍飼圈養、草料地放牧+定居點補飼、農作物茬地放牧+補飼等幾種方式將牲畜進行妥善安置，以避免禁牧牲畜進入非禁草原，加重其超載。同時，有效提高牲畜的單產和效益，彌補成本增加帶來的增收困難。充分利用牧民定居點設施齊全、草料地配套的優勢，將牧民定居點打造成規模養殖基地，發展家庭牧場，沖減草原禁牧、草畜平衡增加的牧業生產成本，實現牧民增產增收。總之，草原生態恢復要取得實際的和可持續的效果必須不能影響牧民收入，要以實現禁牧、草畜平衡不減收來獲得牧民的主觀能動性，才能使草原生態恢復永久可持續。

3.大力實施牧區勞動力轉移，減輕草原承載壓力。減畜先減人，要減輕草場壓力，必須先把世代依靠草原牧業生存的牧民數量減下來。做到這一點特別要注意實現就業培訓與牧民的接受程度相結合。在調查的牧民中，文化程度在小學及以下的占79%，初中的占7%，高中的占7%，高中以上的占7%人。這與2014年，溫泉縣15周歲完成初等教育率為100%，17周歲完成初級中等教育率為94.25%的教育水平相差甚遠，這樣的文化水平為勞動力轉移就業帶來一定難度。其次從就業意愿看，牧民的非牧業就業意愿很低。在調查中，如果草原上發現礦產，需要移民時，80%的牧民表示要到別處繼續從事牧業，其中包括9名高中及高中以上的牧民。沒有一個牧民表示愿意進城從事非畜牧業，或很少有人愿意進礦當工人（6人，占樣本量的9%）。因此，目前牧區勞動力轉移就業中要考慮牧民的接受程度和就業意愿。積極利用勞動力轉移就業培訓有關政策，引導牧民發展民族手工業，加強對牧民從事旅游接待、飲食服務、縫紉、刺繡等工作的簡單技能培訓。比如溫泉縣呼和托哈種畜場確肯布拉格牧業隊定居點加孜依娜刺繡社組織村里哈薩克族婦女40多人從事民族手工刺繡，每月靠刺繡能收入2 000多元；同時，引導和組織牧民發展肉及乳制品加工業、牧區民俗旅游業等在牧業牧區內可完成的二、三產業，延長牧業產業鏈，拓寬牧民就業和增收渠道。本次調查的扎勒木特鄉博格達爾村、布熱村、浩圖爾哈隊大力發展牧家樂、民族風情游，也取得了十分可觀的經濟效益。

4.嚴格草原監督管理，確保草原禁牧牲畜和草畜平衡減牧牲畜政策落實的效果。溫泉縣建立了縣、鄉、村三級草原監理隊伍體系，形成立體管護網絡，為草原管理和生態機制的有效落實提供了組織保障，且取得一定效果。但從實際運行來看，草原監督管理還存在一定的問題。一是補償發放不看效果的問題。在調查中，我們發現，有52戶牧民表示自己采取了草原生態保護措施（指禁牧），但卻有62戶牧民表示自己得到了禁牧的補償。我們進一步了解到，這種不采取措施但照樣領取補償金的現象并不是個例。50%的受訪牧戶表示經常去圍欄內放牧。二是監管不嚴不平衡的問題，46%的牧戶反映去圍欄內放牧政府是不管的，10%的牧戶反映對去圍欄內放牧政府有時管，有時不管，也有44%的牧民反映管得很嚴。通過進一步的調查我們發現，反映嚴的集中在一個牧場，反映不管的也集中在某個牧場，這說明政府的監管存在不平衡現象。

5.重視解決生態補償機制的基礎性工作。其一，進一步推進草場確權工作。目前，就放牧方式來講，認為傳統游牧更好的只有11戶，占受訪牧民的16%，多數牧民（51%）認可劃區輪牧更好，15戶（21%）的牧民認為禁牧、休牧更好。無論是劃區輪牧還是禁牧、休牧，牧民們都表示希望嚴加管理。反映的問題主要集中在草原的劃定和確權上，如在集體草場上存在無法保證所有牧戶都按規定放牧，甚至有的集體草場牧戶家庭的親戚都有在集體草場上違規放牧的情況。聯戶草場存在同樣問題。在嚴格草原生態監管上牧民希望通過明確草場劃定和確權，實現一戶一圍欄來保證禁牧效果。草場承包到戶是草原劃定的基礎性工作，草場確權承包到戶工作可以以1985年牲畜折價歸戶、1996年承包到戶檔案為基礎和依據，規范換證，適當調整。在換證確權過程中，要充分利用先進科技手段，明確草場承包到戶界線，妥善解決各類草場糾紛，為生態機制的順利落實奠定基礎。

其二，多元化籌資，適當提高生態補償水平。59%的牧戶表示對補償政策標準是滿意的，仍有41%的牧戶表示不滿意。具體來講，對目前實施的標準為5年每畝補貼共800元的退牧還草補貼，認為偏低的占受訪牧戶的57%；希望政府補助標準每年每畝草場6～20元（目前禁牧每畝補助5.5元）的牧民占26%，21～50元的占17%，51～100元的占29%，101～200元的占29%，一半以上牧民們對補助標準的期望甚至超過賽里木湖水源涵養區禁牧補助每畝50元的標準。超載牲畜減畜的草畜平衡補助每畝1.5元，牧民們希望政府的獎勵標準是每年每畝草場2元，甚至是3元。可見，牧民對補償的期望值普遍高于現行標準，在草原生態補償方面需要更多的資金來支撐它的持久性。

［參考文獻］

［1］劉愛軍.內蒙古草原生態保護補助獎勵效應及其問題解析［J］.草原與草業，2014（02）.

［2］額爾敦烏日圖，花蕊.草原生態保護補獎機制實施中存在的問題及對策［J］.內蒙古師范大學學報（哲學社會科學版），2013（06）.

責任編輯：張新友

中圖分類號：F307.3.45

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.26

*本文系國家社會科學基金青年項目“新疆草原生態補償及其成效調查研究”（13CMZ044）階段成果