新疆阿克蘇地區旅游業發展定位及政策支持分析*

王新新

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新疆阿克蘇地區旅游業發展定位及政策支持分析*

王新新

（新疆大學政治與公共管理學院 新疆烏魯木齊 830047）

摘要：在新疆旅游業發展中，阿克蘇地區的區位優勢和資源優勢尚未有效發揮。當下阿克蘇地區旅游業發展應定位為絲路北道文化旅游示范體驗區與絲路南疆旅游集散中心，為此需要自駕游入疆便利性、鼓勵境外旅游企業在疆發展、開發固定班線、建設合作機制等政策支持。

關鍵詞：阿克蘇地區旅游業發展定位 政策支持

自2013年習近平總書記提出“絲綢之路經濟帶”建設這一構想后，政府和學界達成的一項基本認識是，絲綢之路經濟帶建設中旅游業應先發先試。旅游業可以作為建設絲綢之路經濟帶的支撐平臺，絲綢之路經濟帶的核心職能是互聯互通，旅游業的行業特點（人員、經濟、信息、文化的互通）與這一核心職能契合。阿克蘇地區地處天山中段南麓、塔里木盆地西北緣，既是南疆的中心區域，又是南北疆的結合部和東西貫通的關節點。但在新疆旅游業發展中，阿克蘇地區的區位優勢和資源優勢尚未有效發揮。

一、南疆及阿克蘇旅游業發展情況

新疆旅游業收入主要來自于境內游客的旅游消費。就實際功能而言，在新疆只有一個重要的集散中心，即烏魯木齊。正因為烏魯木齊市的區位重要性及功能優勢，該市接待游客數量與旅游總收入在新疆全區旅游業中占極大的份額。僅以2014年為例，烏魯木齊市全年接待國內外游客（含一日游）2 014.47萬人次，占新疆游客總量的40.67%；全年實現旅游總收入274.57億元，占新疆旅游業總收入的42.24%。

新疆各地州（市）旅游業收入極不均衡。南疆四地州旅游收入在新疆全區旅游收入中所占比例極低。2014年南疆四地州旅游收入之和是53.35億元，僅占新疆全區旅游收入的7.92%。和田地區偏居一隅，長期以來交通閉塞，且自然條件惡劣，開發旅游資源成本極大，故旅游收入偏低。比較而言，阿克蘇地區交通便利，旅游資源富集，卻缺乏開發。阿克蘇地區人均旅游花費低于新疆全區平均水平，也低于喀什地區。2014年阿克蘇地區人均旅游花費僅為608.37元，喀什地區為766.32元，新疆全區為1 359.24元。

2014年南疆四地州旅游業情況簡表

除了受暴恐事件頻發的不利影響外，［1］旅游產業發展規劃不足、產品開發欠缺、營銷手段滯后，也是影響南疆地區旅游產業發展的重要原因。典型的例證是南疆地區缺乏讓疆內外游客耳熟能詳的旅游景區，并使之成為一個本地旅游業的金字招牌。例如自2007年以來，經國家旅游局審核評定，新疆先后有9個景區獲評為5A級國家旅游景區，分別是烏魯木齊天山天池風景名勝區（2007年5月獲批）、吐魯番葡萄溝風景區（2007年5月獲批）、阿勒泰喀納斯景區（2007年5月獲批）、伊犁那拉提旅游風景區（2011年1月獲批）、阿勒泰富蘊可可托海景區（2012年2月獲批）、喀什澤普金胡楊景區（2013年9月獲批）、烏魯木齊天山大峽谷（2014年1月獲批）、巴州博斯騰湖景區（2014年5月獲批）、喀什噶爾老城（2015年7月獲批）。［2］南疆四地州僅有兩處5A級國家旅游景區，且均在喀什地區。阿克蘇地區的庫車縣是新疆4大旅游縣市之一，目前有4A級景區3處，但無5 A級景區。

二、阿克蘇地區旅游業發展定位

與北疆相比，以阿克蘇為典型，南疆發展旅游業的優勢不在于自然風光，而是人文景觀。故旅游業行政主管部門和旅游企業應基于地域旅游資源的差異，充分挖掘南疆民族歷史文化的豐富內涵，開發具有地域特色和民族特點的旅游品牌與項目，將南疆的歷史文化遺產資源優勢轉化為產品優勢和產業優勢，構建“絲綢之路”中線和南線的特色民俗旅游產品、生態旅游產品和特種旅游產品體系。作為阿克蘇地區的中心城市，阿克蘇市位于構建“絲綢之路”中線南疆段的中心，通向“絲綢之路”南線的十字路口——217國道與314國道在阿克蘇市交匯，沿著217國道可直到和田市。在此意義上，阿克蘇地區旅游業的發展情況牽動著南疆旅游業發展的中樞神經。阿克蘇的區位優勢和資源優勢應予以特別重視和充分開發。［3］圍繞絲綢之路經濟帶核心區建設中如何發展新疆及南疆旅游產業這一問題，阿克蘇地區旅游業發展有如下兩個定位。［4］

1.絲路北道文化旅游示范體驗區。2014年上半年中國與哈薩克斯坦、吉爾吉斯坦聯合申報“絲綢之路：長安——天山廊道的路網”世界文化遺產，中國境內共有22處文化遺產，新疆區域內有6處，其中阿克蘇地區有3處，即克孜爾尕哈烽燧、克孜爾石窟、蘇巴什佛寺遺址，均為龜茲文化的遺跡，應圍繞上述文化遺產打造文化旅游示范區。目前阿克蘇地區旅游業發展面臨的問題是景點比較散，只有資源，尚未形成體系的旅游產品。

2.絲路南疆旅游集散中心。建設絲綢之路經濟帶提出有8大城市群建設內容，其中新疆有3個，分別是烏魯木齊、伊犁和喀什。阿克蘇地區位于3大城市群的中間位置，阿克蘇市到庫爾勒、喀什、伊犁的距離基本相當（約500公里），而庫車距烏魯木齊、伊犁、喀什也大體相同（約750公里）。阿克蘇市和庫車縣城具備建設旅游集散中心的條件，可輻射到周邊城市。阿克蘇地區可以建設成為南疆旅游的門戶，接納到南疆旅游，乃至中亞旅游的國內外游客。阿克蘇地區還可以建設成旅游商品集散貿易地。目前的問題是，阿克蘇沒有口岸，實現烏什口岸（也稱“別迭里口岸”）通關是阿克蘇地區黨委和政府多年來的工作目標，口岸開通有助于互聯互通，并推進阿克蘇建設南疆旅游集散中心這一目標的實現。

三、實現發展目標所需政策支持

圍繞這兩個定位，阿克蘇旅游業要首先練好“內功”，包括旅游業發展規劃、項目開發及旅游設施建設等。針對集散中心建設，阿克蘇地區旅游局已經做出規劃，即發展阿克蘇市、庫車兩個集散中心，圍繞這兩個中心將喀什、伊犁、烏魯木齊、庫爾勒、和田串聯起來，打造南絲路旅游的“驛站”，在此“驛站”概念指的是旅游綜合體。在修煉“內功”的同時，阿克蘇地區旅游業亟待獲得如下方面的政策支持。

1.自駕游入疆的便利性。絲綢之路的核心是溝通，其支撐就是無障礙的人流、物流。旅游業的傳統經營方式是旅行社組織團隊抵達新疆后，由本地旅行社派出車輛和人員。但針對自駕游，如何給其便利的通道簽證是需要解決的問題。新疆目前沒有便捷的通行政策，實踐操作是提前申報，公安機關為申請者換臨時車牌號，全套程序約2～3個月，程序繁瑣、耗時費力。提高自駕游入疆的便利性成為新疆旅游業進一步發展的重要條件。

2.鼓勵境外企業在疆設立辦事機構。國家旅游局規定，境外旅游企業在中國僅能設立非營利性的辦事機構。在習近平總書記提出新發展理念的前提下，上述政策可在南疆地區變通執行。例如允許哈薩克斯坦旅游企業在南疆設立旅游分支機構，除了從事旅游中介服務以外，分支機構可以獨立組團，組織自己的車隊，商定合作酒店。雖然上述政策可能會減少了疆內旅游企業的收入，但旅游消費發生在新疆，利大于弊。這一特殊政策的核心在于從僅允許設立非營利性的辦事機構轉向允許設立營利性的辦事機構。至于辦事機構的性質，可以是獨資、合資，或合作機構，這一問題可以探索解決。

3.集散中心開發固定班車。旅游班車從始發站，即集散中心始發，自烏什口岸過關，有固定的旅游班線（一天一班，兩天一班，或一星期幾班均可）。若近期烏什口岸無法開通，也可以從克州口岸（伊爾克士坦口岸或吐爾尕特口岸）過關。只有先實現整個南疆聯合體的貫通，才能考慮新疆和中亞幾個國家間的旅游線路貫通。

4.建設兩個層面的合作機制。旅游合作機制涉及兩個層面：一是國家層面，中國同中亞國家、巴基斯坦等國建立相互合作、聯系機制，通關、免簽等相關手續便捷辦理；二是絲綢之路沿線地區、省份的跨區域合作。旅游業的地方保護主義較為嚴重，外地團隊需要與本地旅行社（也稱為“接地社”）合作。目前省與省之間，甚至南疆四個地州之間，都沒有實現合作。在這個層面上，需要自治區政府協調，先實現南疆各地州之間、南北疆之間的互聯互通。此后方可考慮進一步發展跨國旅游，例如從阿拉木圖出發的旅游車，翻越大阪，首先到達阿克蘇，經庫車，到達庫爾勒，再翻越天山，抵達烏魯木齊，向西至奎屯，最后自伊犁出境，這樣一個環天山旅游項目，需要以相互貫通的南北疆及跨境旅游區為基本前提。

5.其他方面的政策扶持。例如國家對旅游紀念品、商品、物資的展示、交易給予稅收、信貸等方面的政策支持。鑒于醫療旅游的技術要求高，此項目不宜遍地開花，在較大的城市（烏魯木齊、阿克蘇、喀什等有限的幾個城市）可以做醫療旅游產品的開發嘗試。對醫療旅游既需要加強政策扶持和引導，又需要加大行業監管力度。

絲綢之路互通互利，絲路跨境旅游卻是個矛盾體。穩定是新疆的第一要務，特別是在南疆區域，維穩工作非常棘手。對旅游業而言，游客是抽象概念，什么人赴疆旅游，什么人出境旅游，怎么去區分游客的身份和目的，旅游企業和旅游管理部門難當此任。發展出入境游的一個負面影響是本國公民出境旅游，去而不返，就成了偷渡客，回國則可能危害國家安全和公共安全。

［注釋］

［1］僅以庫車縣旅游業發展為例，2012年是該縣旅游業發展最好的一年，旅游人數達103萬人次，旅游收入將近7個億.但是2013年“6·26”事件發生后，受穩定形勢影響和相關政策調整（“八項規定”等），新疆旅游業嚴重下滑，特別是南疆.基本沒有旅行團隊到庫車，星級賓館入住率平均在30%左右.而在2013年上半年之前的旅游旺季時（每年6～9月），星級賓館幾乎爆滿.2014年庫車的旅游業雪上加霜，一系列暴恐事件發生之后，旅游業處于蕭條期.

［2］新疆5A景區情況，參見新疆旅游網［EB/OL］.http：//zw.xinjiangtour.gov.cn/index.do，2015-08-01.

［3］自治區“十二五”規劃中，旅游業發展規劃未把阿克蘇地區放在重要位置，口岸的接待設施及邊境旅游市場環境建設（阿克蘇無口岸）、集散中心建設（定位于烏魯木齊和喀什）、特色旅游區建設（包括巴州大漠生態與特種旅游區、和田玉石文化旅游區、克拉瑪依工業旅游區、塔城邊境山花旅游區、溫泉休閑度假區），均不涉及阿克蘇地區.

［4］2014年暑期筆者在阿克蘇地區調研期間，阿克蘇地區旅游局劉局長對本地旅游業發展的分析給筆者頗多啟發.

［參考文獻］

［1］2014年烏魯木齊市國民經濟和社會發展統計公報［EB/ OL］.http：//www.urumqi.gov.cn/znsx/jdxw/notice/cytg/ 224137.htm.2015-5-1.

責任編輯：張新友

中圖分類號：F590.1.45

文獻標識碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.01.26

*本文系新疆少數民族現代化研究中心招標項目“現代化理論視野下新疆城鄉協調發展的制度問題研究”（XJEDU040114A01）的階段性成果