長江經濟帶城市群聯動發展機制研究*

胡艷　丁玉敏　孟天琦

?

長江經濟帶城市群聯動發展機制研究*

胡艷丁玉敏孟天琦

摘要：長江經濟帶城市群聯動發展對長江經濟帶國家戰略的實施具有重要意義。長江經濟帶城市群聯動發展的軌跡表明，聯動發展應突出長三角城市群的首位度效應，發揮其對長江中上游城市群的帶動作用。聯動發展的關鍵在于構建長江經濟帶城市群聯動發展機制，例如依托長江黃金水道，建立一體化航道運輸管理機制；堅持市場引導與政府主導相結合、企業主體與社會參與相結合的原則，建立全方位、多層次的區域合作交流機制；樹立“共贏、聯動、協同”的發展理念，構建上中下游城市群區域間的利益共享機制。

關鍵詞：長江經濟帶；城市群；聯動發展機制

丁玉敏，女，安徽大學經濟學院講師，在職博士生（合肥230601）。

孟天琦，女，安徽大學經濟學院博士生（合肥230601）。

2014年，我國推出“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大發展戰略。在三大戰略中，長江經濟帶向東連接“21世紀海上絲綢之路”，向西牽手“絲綢之路經濟帶”，沿途城市星羅棋布，已形成下游的長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群等三大城市群，同時還包括上游地區滇中和黔中兩個區域性城市群，即“三大兩小”城市群，同時，還與京津冀形成南北呼應之勢，戰略地位極其重要。

在“三大兩小”城市群中，長三角城市群被公認為是世界第六大城市群，也是整個長江經濟帶的龍頭。正因如此，本文重點研究長三角城市群對長江經濟帶中上游城市群的帶動作用，通過對長江上中下游城市群聯動發展機制的研究，提出實現長江經濟帶城市群的聯動發展路徑，為最終推動長江經濟帶一體化目標做出有益的探索。

一、長江經濟帶三大城市群比較分析

從三大城市群及其中心城市總體規模、人口、經濟總量來看，長三角城市群的市轄建成區面積、生產總值、常住人口均處于領先地位（見表1、表2、表3），預示著長三角城市群在長江經濟帶建設中將發揮龍頭帶動作用和“首位城市群效應”。在空間結構演變上，長三角城市群已逐步突破行政區劃、自然地理的界線，將上海市、江蘇省、浙江省和安徽省連接成一個經濟區域，呈現“放射狀極核網絡”發展特點。《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》出臺后，長三角城市群涵蓋江浙滬皖三省一市，體量更大，對中上游城市群的輻射力更強。

表1　三大城市群總體規模比較

表2　三大城市群中心城市總體規模比較

表3　三大城市群中心城市生產總值及產業結構構成比較

二、長江經濟帶城市群聯動發展軌跡與啟示

（一）長江經濟帶城市群聯動發展軌跡

長江經濟帶城市群聯動發展主要沿著三個軌跡演變，即單核城市不均衡發展階段、城市群內部合作強化階段、城市群聯動發展啟動階段。

1.單核城市不均衡發展階段

上海港開埠以前，廣州是我國最大的進出口貿易港口，我國的物資流動基本呈南北走向，而作為橫貫東西的長江航運功能受到大大的抑制。當時的蘇州城，是全國商品糧、生絲、茶葉、棉花等商品的主要集散地，是全國重要的經濟中心城市。1843年上海港開埠以后，上海憑借其港口優勢和獨特的地理位置，港口及內外貿易獲得了極大發展，長三角乃至全國的經濟中心快速由蘇州移至上海。周邊的南通、無錫、常州、鎮江、揚州、杭州也從各自相對封閉的城鎮體系走向開放，并與上海相呼應，成為以上海為龍頭的遠東市場的一部分。上海港口及其內外貿易的發展，對商品吞吐的巨大需求，長江沿江各口岸作為當地市場網絡的節點城市獲得巨大發展。

在中國近代史上，長江沿岸的主要城市上海、南京、武漢、重慶是我國洋務運動和近代工業的發端。20世紀80年代以來，長江沿岸的江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等省都提出重點開發長江沿岸城市。20世紀90年代，以上海浦東開發開放為龍頭，長江沿岸重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖等沿長江港口城市同時實行對外開放政策。然而，長江沿岸城市主要沿長江的干支流和交通軸線分布，城市分布較為分散，城市之間功能聯系較弱。依靠“自下而上”“自上而下”雙重力量的推動，單個城市處于各自不均衡發展階段。

2.城市群內部合作強化階段

當一個區域出現一個或幾個特大或大型中心城市，中心城市的集聚作用不斷加強，同時產生涓滴效應，帶動周邊城市發展，形成區域內等級體系較為完善的城市集合體，即城市群發展階段。

在我國長江流域，長三角地區率先進入城市群發展階段。從1982年成立“上海經濟區”開始至2013年4月，長三角城市群已擴容至30個城市。隨著蘇北、浙西南、皖江地區全面納入長三角城市群，長三角城市群將以上海為中心，南京、杭州、合肥為副中心，以滬杭、滬寧合高速公路以及多條鐵路為紐帶，促進長三角區域經濟一體化發展。

長江中游城市群是一個沿江內陸城市群，包含的城市有著合作交流的深厚歷史淵源，區域內跨省交流合作平臺已達30多個。目前正處在“中部崛起”戰略和“長江經濟帶”戰略實施的疊加交匯之處，面臨千載難逢的機遇。新近批復的《長江中游城市群規劃》把長江中游城市群確立為中國經濟增長“第四極”。憑借良好的城鎮化基礎，優越的交通條件，強勁的經濟增長勢頭，長江中游城市群具有發展成為跨區域特大型城市群的深厚基礎，對促進東中西協調發展具有重要意義。

西部大開發戰略實施以來，成渝城市群作為我國西部大開發的核心動力和增長極，是我國西部地區經濟發展速度最快的地區，并憑借其豐富的資源和良好的工業基礎，在主導產業和特色產業方面取得了較好的成績，產業集群不斷發展壯大，集聚程度不斷增長。在城市發展方面，重慶與成都的雙核特征顯著，以雙核為中心的交通網絡貫穿城市群內部，核心城市的引導和帶動作用明顯。

3.城市群聯動發展啟動階段

區域經濟聯動發展是區域分工合作進一步泛化與深化的必然要求。早在2005年，長江沿線七省二市（湖北省、湖南省、四川省、云南省、江蘇省、安徽省、江西省、重慶市、上海市）就在交通部牽頭下簽訂了《長江經濟帶合作協議》。這一合作協議“確定了以‘龍頭'上海與‘龍尾'重慶合力擔當起構筑長江經濟帶首尾呼應、聯動發展的戰略格局”。2013年9月25日，國務院發布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。根據《指導意見》，長江經濟帶將以沿江綜合運輸大通道為軸線，以長江三角洲、長江中游、成渝三大跨區域城市群為主體，進入城市群聯動發展新階段。

為進一步貫徹落實長江經濟帶發展戰略，2015 年4月5日，國務院批復并實施我國第一個跨區域城市群規劃——《長江中游城市群規劃》，該規劃明確指出，要深化長江全流域合作以及開放開發，促進長江中游城市群與長三角城市群、成渝城市群合作聯動，共同努力把長江經濟帶打造成中國經濟新支撐帶。

對于全國來說，長江經濟帶是一種非均衡發展戰略，但是對于長江流域來說，它卻是一種均衡發展戰略，它將逐步縮小長江流域東中西差距，為中國經濟持續增長提供接力。依托長江黃金水道打造長江經濟帶，還可以將“西部大開發戰略”“中部崛起戰略”串聯起來，成為推動我國東、中、西三大經濟帶聯動發展的交通紐帶和空間載體。

跨區域城市群聯動發展，是在更大的尺度空間內組織資源，實現多重國家戰略疊加。對于長江經濟帶這個空間尺度而言，其城市群聯動發展是個長期、復雜的動態過程，城市群經濟的整體發展要求各個城市群功能分工顯著，交通網絡在空間上具有連續性，產業布局上具有互補性，文化發展和生態環境保護上具有協調性。但是，受行政區劃、諸侯經濟、地方保護等因素的影響，長江經濟帶各省（市）內部經濟發展的不平衡和產業趨同化現象表明，要真正走向“一體化”任重而道遠。

（二）長江經濟帶城市群聯動發展軌跡的啟示

探尋演變歷程，總結歷史經驗，我們可得出以下啟示。

第一，“以港興市”是長江沿岸眾多港口城市發展的一般規律。港口城市在擴張時，最初以港口作為基點，再沿江、沿海岸不斷延伸，這一發展過程不僅有力地推動了港口城市自身的繁榮，也對其經濟腹地產生巨大的輻射作用。通過對長江經濟帶的港口城市進行合理規劃，重點將港口建設與沿江開發、物流服務、船舶制造等行業聯系起來，有利于促進長江經濟帶三大城市群之間的聯動發展。

第二，“龍頭帶動”是促進城市群分工合作協同發展的關鍵。作為長江經濟帶的“龍頭城市群”——長三角城市群，20世紀80年代我國實施沿海發展戰略，強化了沿海地區的區位功能，使長三角地區經濟迅速發展。20世紀90年代以來國家開始重視沿江地區的發展，使得兼有黃金海岸和黃金水道雙重區位優勢的長三角地區發展更為迅速。長三角的雙重區位優勢，集中體現在市場集聚效應和交通成本優勢兩個方面，在產業集群和城市集群形成過程中發揮出巨大的集聚和擴散效應。

第三，“對外開放”是提高城市群國際競爭力的必要前提。長江經濟帶貫穿東西，擁有我國最廣闊的腹地和發展空間，兩端均與海洋連通，并且可以把很多國家戰略如“一帶一路”融合起來，是實現我國經濟與全球融合的有效途徑。長江經濟帶實施東西兩頭，沿海、沿江、沿邊全面對外開放，形成陸海雙向對外開放走廊，不僅可以破解經濟發展中的資源與市場約束難題，還可以在全球視野中搶占經濟發展制高點。

第四，“交通網絡”是鏈接城際合作的空間紐帶。長江經濟帶黃金水道、普通公路、高速公路、普通鐵路、高速鐵路以及空中航線形成的立體化“交通網絡”，高起點高水平建設綜合交通運輸體系，推進多種運輸方式綜合服務信息平臺建設，無疑可以加速長江經濟帶人流、物流的集聚和擴散，降低運輸成本，為聯動發展提供基礎設施保障。

第五，“資源整合”是突破傳統行政區經濟束縛的有效手段。以城市群聯動發展進行跨區域城市經濟空間整合，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，形成一體化的產品、要素和產權交易等市場，是突破傳統行政區經濟束縛的有效手段。

三、長江經濟帶城市群聯動發展機制

長江經濟帶城市群聯動發展的關鍵之處在于機制的構建。良好的機制有利于跨區域優化整合資源要素，形成良性互動、合作共贏的發展格局，實現國家對長江經濟帶的戰略定位。

第一，依托長江黃金水道，建立一體化航道運輸管理機制。避免多頭管理；建立內河航運與公路運輸、鐵路運輸、航空運輸有效對接機制，打造具有全球影響力的內河經濟帶。長江水系是我國最大的內河航道系統，水深港闊，通航里程長，是連接中國東西部地區的“黃金水道”。長江干支流的通航里程已達到9.6萬公里，年貨運量大約占全國河流總運輸量的70%。但目前長江航運多頭管理，責權利難以理順，嚴重影響了長江大動脈的通航能力和社會經濟效益的發揮。

第二，樹立“共贏、聯動、協同”的發展理念，構建上中下游城市群區域間的利益共享機制。通過合理的利益分配與補償，促進資源要素在上下游區域之間更高效地流動，實現長江經濟帶成為東中西互動合作協調發展帶的目標。

第三，堅持市場引導與政府主導相結合、企業主體與社會參與相結合的原則，建立全方位、多層次的區域合作交流機制。打破行政區經濟，發展城市群經濟。以黃金水道和重要交通通道為紐帶，明確大中小城市功能地位，充分發揮核心城市帶動輻射作用，推動城市組團融合發展，共建區域合作新平臺，形成各類城市協調發展新格局。

四、長江經濟帶城市群聯動發展對策與保障

（一）聯動發展對策

總體而言，聯動發展對策可以概括為“一個目標、四點共識、六大策略”。即以互聯互通，協同發展為目標，以“四點共識”為前提，以“六大策略”為手段，促進長江經濟帶城市群聯動發展。

“四點共識”包括：循序漸進、求同存異；政府推動、市場牽引；基礎先行、企業跟進；平臺共建、合作共贏。

“六大策略”是指在流域整體利益最大化原則下，充分發揮長江黃金水道在長江經濟帶城市群聯動發展中的渠道載體作用，以產業合作為主線，以市場一體化為根本，以大項目為抓手，以大平臺為支撐，以城際快速交通為紐帶，以共同政策為訴求，拓展合作聯動的廣度與深度。

（二）聯動發展保障

1.機制保障：設計多元合作機制，推動長江經濟帶各省會城市合作常態化

在市場為主導的理念下，應建立一種為各方所接受的利益共享機制，逐步形成合作各方對共同利益的自覺分享和自動調節杠桿，降低協調成本，提高合作效率，確保合作的可持續性和常態化發展。

第一，利益共享機制。我們主張以“市場主導與政府引導相結合、效率優先與合理補償相結合”為原則，構建效率和公平相結合的利益共享機制，實現區域經濟合作中各主體的合理利益分配，維系可持續的合作發展，實現區域包容性增長。建議設立“長江經濟帶共同開發合作基金”，區域內各省（市）進行區域合作常態體制機制改革試點，開展基礎設施共建共享、產業協同、生態環境聯防聯治、績效考核、創新要素流動等一系列合作，形成可復制可推廣的經驗。

第二，合作交流機制。長江經濟帶各城市有較好的前期合作基礎，有共同的利益基礎，應當以資源共享和優勢互補為前提，明確合作目標、合作內容、合作規則等。在合作過程中，共同參與、共擔風險、共享成果。需要建立長期、務實、高效的合作交流機制。政府決策層面，可以每年定期召開會議，循序漸進、求同存異，就當前合作中需要解決的重大問題集體協商，形成決議，統一部署落實；協調層面，各行政部門也應互通有無，加強交流。除此之外，各城市之間也應加強民間交流機制，充分發揮學術團體、工商聯、新聞媒體等各類組織的優勢和作用。實施執行層面，在政府推動、市場牽引下，充分發揮企業主體作用，共建平臺，協同創新合作交流機制。

第三，監管治理機制。監管治理應形成統一的監察、協調組織與機構，對長江經濟帶沿岸各省會城市整體進行監督管理，應形成聯動的、互通有無的信息網絡監管體系。例如，在市場監管方面，應簽署共同文件，建立工商執法聯動、案件協查、信息共享等運行機制，形成統一的管理監督體系；在社會服務方面，通過創建公共服務平臺，實現資源共享（醫療衛生、社會保障、教育教學等），建立權益共享、結果互認、責任互查、協同管理的合作機制。

第四，考核反饋機制。具體來說，應推進長江經濟帶各省會城市城際合作績效管理考核體系的研究，制定具體考核辦法，從經濟發展、社會進步、生態建設三方面綜合評價。經濟層面，從城市經濟增長、產業結構調整、居民收入等方面考察；社會層面，從就業情況、人口結構、公共服務（交通設施、教育、醫療、社會保險）等方面考察；生態層面，從節能減排、城鄉環境治理等方面考察。通過具體指標建立考核體系，對應獎懲措施，并嚴格執行。

2.規劃統領：建立規劃協調機構，負責規劃銜接，統領區域合作

跨省區的區域合作，只有從國家層面進行頂層設計，科學制定區域規劃，才能有效指導區域合作與競爭，促進區域生產力合理布局與經濟社會可持續發展。以長三角地區為例，國務院于2010年5月24日批準實施了《長江三角洲地區區域規劃》，這是我國首個跨省區的區域規劃，對長三角地區合作機制的構建及重大合作問題的解決起到了綱領性的指導作用。

2015年是“十三五”規劃編制年，長江經濟帶沿岸各省會城市都在進行國民經濟和社會發展總體規劃和各專項規劃編制工作。建議設立規劃協調機構，協調對接長江經濟帶沿岸各省會城市“十三五”規劃編制工作，這是深化區域合作的重要抓手，也是統領其他方面合作的關鍵。

3.服務支撐：開展智慧城市建設合作，搭建公共服務信息平臺

開展智慧城市建設合作，提升城市治理水平。建立信息共享機制，完善公共信息服務平臺和相應的配套服務體系，以智能化手段推動各省會城市社會信用信息共享。推廣應用智能卡，城際高速公路率先實行一卡通，并逐步實現城市公共服務智能卡等設施的互通互用；打造電商平臺，促進物流配送體系全覆蓋。建立信息產業發展協作聯盟，共同推動建立共享覆蓋全區域的數字家庭產業鏈體系；建設信息產業化示范基地，推進主要城市互聯互通。

4.組織管理：設置跨區域協調部門，推進合作日常化、有序化

行政管理的邊界限制與區域經濟活動一體化之間存在難以克服的矛盾，必須設置區域合作協調機構，通過跨區域的協調來破解這一矛盾。

第一，建議成立“長江經濟帶沿岸各省會城市合作協調委員會”。為保證各省城市合作能夠常態化、有序化進行，建議共同出資設立相對固定的組織協調機構，類似于長三角城市經濟協調會辦公室這樣的常設機構，比如，“長江經濟帶沿岸各省會城市合作協調委員會”，協調處理共同面對的重大問題、突發事件以及其他合作事項。成員還應包括國家發改委、交通部等相關單位派出代表，以實現上下銜接，溝通順暢。

建議由長江經濟帶沿岸各省會城市黨政主要領導輪值擔任委員會主任，設置辦公室管理日常工作，設置專業委員會協調區域產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等領域的合作。協調委員會相對獨立，主要負責組織長江經濟帶沿岸各省會城市區域內發展規劃和重大政策的擬定或銜接，重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境一體化建設、跨區域生產要素流動、城市互聯互通等重大問題的協調與合作，指導城市區域內各市（縣）制定地方性的區域發展規劃和行業發展規劃。

第二，充分發揮民間組織作用。和政府、企業一樣，行業協會、商會等民間組織也是區域合作不可忽視的重要主體。這些民間組織在規范競爭秩序、維護合作環境、提供決策咨詢等方面有其不可替代的作用。具體可通過以下方式發揮作用：一是成立城市合作咨詢委員會。聯合政府咨詢委員會，遴選各省頂級咨詢專家組成，主要為城市群建設提供區域發展與合作方面的項目論證、政策建議和決策咨詢。二是成立城市工商聯合會。聯合各省工商聯，遴選各省重要商會組成，主要為企業合作搭建交流平臺，推動企業的“強強聯合”和“抱團出海”。三是成立長江經濟帶沿岸各省會城市行業聯盟。聯合各省工商聯，引導行業協會自主成立聯盟，其主要任務是制定城市群的行業發展規劃和行業標準，推進城市群市場一體化進程。

5.政策支持：完善區域合作政策，強化政策支持力度

一是建立政策會商機制，加強政策協調力度，強化區域合作的契約精神和規則意識。法規條例制度是合作的準則，區域合作除了協商還可以通過制定和完善地方政策法規，運用政策法規手段來優化資源配置，平衡利益沖突，維護市場秩序，提高行政效率，保障合作共贏。比如，聯合制定“共同市場建設條例”“反不正當競爭法實施細則”等，對產業發展、基礎設施、信息共享、生態保護、人力資源、戶籍管理、醫療教育等一體化做出具體規定，為區域合作提供制度保障。

二是建立政策退出機制，清理現有不利于長江經濟帶沿岸各省市合作的地方性法規，消除行政壁壘和市場壁壘，營造統一的公共治理環境和秩序。比如，加快戶籍制度改革，廢除不合理的戶籍管理辦法，打破人才地域限制，搭建公共人才服務平臺，構建統一的人力資源市場。

三是謀求地方財政政策支持和國家政策性銀行融資支持，設立“區域合作發展基金”，對于重大區域合作開發項目，比如，用于跨市域的基礎設施建設、環境治理保護和生態補償、產業協調發展、人才培養、科技創新、科研成果轉化應用等，通過基金的轉移支付，實現項目開發和各種利益在地區間的合理分配。

四是推進社保一體化，保障勞動力的流動性與人力資源空間配置的合理性和高效率。健全社會保障公共服務體系，打造標準化、規范化、信息化的社會公共服務平臺，加大社會保障卡應用環境建設力度，推進四市社保一體化，包括社保關系的無障礙跨地區轉移、醫療保險公共服務共建共享、異地就醫結算、住房公積金異地使用等促進社保一體化舉措。

參考文獻

［1］國務院.國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見［EB/OL］.（2014-09-25）［2015-02-09］.http://www.gov.cn/zhengce/ content/2014-09/25/content_9092.htm.

［2］方大春.長江經濟帶核心城市影響力研究［J］.經濟地理，2015，（1）.

［3］徐長樂.建設長江經濟帶的產業分工與合作［J］.改革，2014，（6）.

［4］魏后凱.建設長江經濟帶及重慶應對策略［J］.改革，2014，（6）.

［5］孔偉明，常梅.統籌城鄉區域發展 共建長江經濟帶升級版［J］.宏觀經濟管理，2013，（8）.

［6］張智勇，楊再惠.長江經濟帶區域合作的優化路徑——長期視野的中短期策略［J］.理論與改革，2015，（1）.

［7］尚勇敏，曾剛，海駿嬌.“長江經濟帶”建設的空間結構與發展戰略研究［J］.經濟縱橫，2014，（11）.

［8］王佳寧，王立坦，白靜.長江經濟帶的戰略要素：11省（市）證據［J］.重慶社會科學，2014，（8）.

［9］陸大道.建設經濟帶是經濟發展布局的最佳選擇——長江經濟帶經濟發展的巨大潛力［J］.地理科學，2014，（7）.

（責任編輯：文銳）

Joint Development Mechanism and Countermeasures of Urban Agglomerations in the Yangtze River Economic Belt

Hu YanDing YuminMeng Tianqi

Abstract:The joint development of urban agglomeration in the Yangtze river economic belt is of great significance in the implement of national strategy.The Yangtze river economic belt linkage development trajectory suggests that we should concern the primacy effect of urban agglomerations and play its leading role.The key of linkage development is to construct urban agglomeration joint development mechanism of the Yangtze river economic zone.For example，we can establish integrated waterway transport management mechanism relying on the Yangtze river golden waterway，construct a comprehensive and multi-level regional cooperation mechanism by adhering to the combination of market guide and government leading，enterprise main body and the principle of combining social participation，and build on the middle and lower reaches of the benefit sharing mechanism between the urban areas by setting up win-win，linkage，cooperative concept of development.

Key Words:Yangtze River Economic Belt；Urban Agglomeration；Joint Development Mechanism

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2095—5766（2016）03—0091—06

收稿日期：2016—02—20

*基金項目：2015年度上海市人民政府決策咨詢重點課題（2015-A-46）；2014年度“長三角”合作與發展共同促進基金項目（201505）；2015年度合肥市人民政府重大項目（REUD201501）。

作者簡介：胡艷，女，安徽大學經濟學院教授，博士生導師（合肥230601）。