農民分化、市民化意愿與土地產權訴求
——對廣東農民的問卷調查

◎ 傅 晨 曾億武 張 琦 王建浩

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農民分化、市民化意愿與土地產權訴求
——對廣東農民的問卷調查

◎ 傅 晨 曾億武 張 琦 王建浩

摘 要：農業轉移人口市民化背景下，農村土地制度創新的客觀依據是農民分化及其市民化意愿和土地產權訴求變化。對廣東的調查顯示，農民已分化為非農農民、務農農民和兼業農民三種基本類型，構成比例大約為5∶4∶1。不同類型分化農民均有市民化意愿，市民化意愿與非農化程度正相關。分化農民的土地功能重要性結構不同，土地產權訴求存在差異。承包地和宅基地是農業轉移人口市民化面臨的核心問題。如果給予城市戶籍，僅有10%左右的分化農民愿意放棄。如果給予城市戶籍、土地和房產賠償，再給予醫療保險、養老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務農農民和近50%的非農農民愿意放棄。

關鍵詞：農民分化 市民化意愿 土地產權訴求

一、引言

有序推進農業轉移人口市民化，是當前和今后一個時期我國經濟社會發展的一項重要工作。黨的十八大提出“有序推進農業轉移人口市民化”，十八屆三中全會提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。在國外市場經濟國家，沒有城鄉二元制度，農民進城就“自動”成為城市市民，農業人口轉移與市民化同步（劉傳江，2006）［1］。在我國，計劃經濟年代實施城鄉分治的二元經濟和社會管理制度，城鄉人口隔絕，農業人口轉移和市民化凝固。改革開放以后發展市場經濟，農業剩余勞動力大舉轉移進城，但是，計劃經濟遺留下來的城鄉二元制度改革滯后，農業剩余勞動力進城沒有城市居民戶籍，不具有城市居民的經濟社會權利，被稱為“農民工”，受到制度性歧視，處于“半城市化”狀態（王春光，2005）［2］，我國農業人口轉移與市民化不同步。

城鄉二元制度阻滯農業轉移人口市民化，其中一個重要方面是農村土地制度。在國外市場經濟國家，私有土地可以自由交易，一般來說，農業轉移人口市民化不會受到農村土地制度的阻礙（傅晨、任輝，2014）［3］。在我國，由于城鄉二元制度改革滯后，農業轉移人口與農村土地有千絲萬縷的聯系。我國農村土地屬于農民集體所有（法律規定屬于國家的除外），一個集體的全體成員共同擁有土地的所有權。在家庭承包制下，農村土地的產權結構以所有權和承包經營權“兩權分離”為特征，農民共同擁有所有權，由農村集體經濟組織代表成員行使，農民個人擁有承包經營權，包括承包權、占有權、使用權、收益權和流轉權。《中華人民共和國農村土地承包法》第26條規定，“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償”。現行農村土地制度沒有賦予農業轉移人口退出農村集體及其土地而獲得經濟補償的權利，只能無償放棄（對土地投入的補償除外），實質上是剝奪了市民化農民的土地財產權利，這使農業轉移人口難以舍棄土地，割不斷與農村土地的“臍帶”聯系，削弱了市民化意愿，阻礙了市民化進程。

上述理論的分析揭示了農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的必要性，但是，農村土地制度創新的客觀依據是農民分化及其市民化意愿和土地產權訴求變化，有必要開展社會調查。本文是對廣東省戶籍農民的問卷調查，調查時間在2014年春天。總計發放調查問卷650份，剔除無效問卷，有效回收594份，有效回收率91.4%。調查樣本的結構特征見表1。性別方面，男性占67.6%，女性占32.4%，符合農村戶主多為男性的事實。年齡方面，調查對象20～40歲的占47.6%，41～60歲的占52.4%。文化程度方面，調查對象文化程度小學及以下占21.0%，初中文化占40.3%，高中或中專占22.7%，大專及以上占16.0%。區域分布方面，在經濟發達的珠三角地區調查了9個市（廣州、深圳、東莞、佛山、惠州、中山、珠海、江門、肇慶），樣本量占40.6%；在發展相對落后的地區，粵東調查了4個市（潮州、揭陽、汕頭、汕尾），樣本量占16.7%；粵西調查了3個市（陽江、茂名、湛江），樣本量占16.1%；粵北調查了5個市（梅州、韶關、河源、清遠、云浮），樣本量占26.6%。總體而言，調查樣本結構合理，可以展開分析。

二、廣東農民分化情況

從我國農民的制度特征出發，結合職業、收入和空間維度，本文將分化農民分為務農農民、非農農民和兼業農民三種基本類型。務農農民是從事農業的農民，具有制度身份、職業、收入和空間“四維合一”的“農”的特征。非農農民是在城鎮從事非農產業的農村戶籍勞動力，他們在城市就業和生活，從事非農產業，收入來源于非農產業，但是具有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份，在制度意義上依然是農民。兼業農民是“半工半農，亦農非農”的農民，根據“離農”的程度，可以大體分為以農業為主和以非農業為主兩種。調查顯示，廣東農民的分化情況如下：

表1 樣本構成

表2 廣東農民分化構成（單位：%）

第一，廣東農民已分化為務農農民、非農農民和兼業農民三種基本類型，構成比例大約為5∶4∶1。在被調查的594名農民中，非農農民298人，占50.1%，務農農民235人，占39.6%，兼業農民61人，占10.3%。珠江三角洲、粵東、粵西和粵北四個地區，樣本農民的分化構成與全省情況大體相同。

第二，新生代農民工正成為非農農民的主體。在被調查的298名非農農民中，1980年及以后出生的新生代農民工144人，占48.3%。可以預料，隨著時間的推移，新生代農民工的比重將很快超過50%，成為非農農民的主力軍。

第三，以農業為主的兼業農民和以非農業為主的兼業農民規模大致相當。在被調查的61名兼業農民中，以農業為主的兼業農民31人，占50.8%，以非農業為主的兼業農民30人，占49.2%。

三、廣東分化農民的市民化意愿

第一，不同類型分化農民均具有市民化意愿，其市民化意愿與非農化程度正相關，非農化程度越高，市民化意愿越強烈。務農農民的市民化意愿最低（占比22.4%），非農農民的市民化意愿最高（占比49.4%）。不過，不同類型分化農民不愿意成為城市人的比重（占比25.1%～55.2%）高于愿意成為城市人的比重（22.4%～49.4%），有22%～25%的農民對市民化持無所謂態度。

表3 分化農民的市民化意愿（單位：%）

表4 分化農民落戶城市類型選擇（單位：%）

表5 分化農民愿意成為城市人的原因（單位：%）

第二，不同類型分化農民將中等城市作為落戶城市的首選，但是，落戶城市選擇排第二位的卻有差異，非農化程度高的農民選擇大城市，非農化程度低的農民選擇小城鎮。非農農民和以非農業為主的兼業農民落戶城市類型的選擇意愿順序是“中等城市→大城市→小城鎮”，務農農民和以農業為主的兼業農民落戶城市類型的選擇意愿順序是“中等城市→小城鎮→大城市”。不過，不同類型分化農民對落戶城市類型持無所謂態度的比重都較高，達到20%～34.8%。

第三，不同類型分化農民愿意成為城市人的原因基本相同，依重要性排序是：為了子女、城市收入高、生活好、職業好、發展機會多。明顯的共性是不同分化類型農民都非常重視子女，略微的差異是非農化程度高的農民更加看重城市的發展機會。

第四，不同類型分化農民不愿意成為城市人的原因基本相同，依重要性排序是：買不起房、不愿意放棄承包地和宅基地、自己文化程度不高、競爭激烈、就業困難和收入不穩定。明顯的共性是所有分化類型農民都把 “不愿意放棄承包地宅基地”和“買不起房”作為最重要的影響因素。

四、廣東分化農民的土地功能認識

土地是農民的重要財富，對農民具有多種功能。本文將我國農村土地的基本功能分為生產功能、保障功能和財產功能（傅晨、任輝，2014）。生產功能著重于土地作為生產要素，在生產者手中發揮作用，為生產者提供生產要素、就業崗位和生產收入。保障功能是指土地對農民具有基本生活等多方面的保障作用。財產功能著重于土地是有價值的財產，為所有者帶來收入，但不是生產性收入，而是財產性收入，例如，土地所有權買賣的收入、土地使用權出租的收入。調查顯示，不同類型分化農民的土地功能重要性結構不同。

第一，對于務農農民，土地在提供就業、收入（包括農業收入和政府補貼）和養老保障等方面發揮十分重要的作用，而土地的財產功能相對不重要。務農農民的土地功能重要性結構是：生產功能〉保障功能〉財產功能。對于土地重要程度的總體評價，50.3%的務農農民選擇了“非常重要”，38.4%選擇了“重要”，合計達到務農農民的88.7%。可見，對于務農農民，土地是“命根子”。

第二，對于非農農民，土地流轉租金收入和土地經濟補償等財產性功能非常重要，而土地的生產功能和保障功能相對不重要。非農農民的土地功能重要性結構是：財產功能〉保障功能〉生產功能。對土地重要程度的總體評價上，28.6%的非農農民選擇了“非常重要”，43.3%選擇了“重要”，合計達到71.9%。可見，土地對于非農農民仍然重要。

表6 分化農民不愿意成為城市人的原因（單位：%）

表7 務農農民的土地功能認知（單位：%）

表8 非農農民的土地功能認知（單位：%）

第三，以農業為主的兼業農民對土地功能的認知與務農農民基本一致，以非農業為主的兼業農民對土地功能的認知與以農業為主的兼業農民基本一致。限于篇幅，不再贅述。

五、廣東分化農民的土地產權訴求

分化農民的土地功能重要性結構不同，土地產權訴求也就發生了變化，除了具有共性，還存在差異。調查顯示（表9），分化農民的土地產權訴求共性是：強烈訴求農村土地的集體所有權（占比72%～79%）、承包權（占比79%～82%）、收益權（占比61%～76%）、征地賠償權（占比60%～74%）、抵押權（占比46%～69%）。分化農民的土地產權訴求差異是，務農農民和以農業為主的兼業農民強烈訴求土地的使用權（占比77%～78%）；以非農業為主的兼業農民和非農農民強烈訴求土地的流轉權（占比62%～68%）和有償退出權（占比49%～62%）。

表9 你認為農民對承包地和宅基地應當擁有哪些權利（單位：%）

表10 無論給予哪種經濟補償，都不愿意放棄承包地和宅基地的原因（%）

承包地和宅基地是農業轉移人口市民化面臨的核心問題。調查顯示，如果給予城市戶籍，不同類型分化農民中，僅有10%左右愿意放棄承包地和宅基地。如果給予城市戶籍，同時給予土地和房產賠償，分化農民愿意放棄承包地和宅基地的比例有了提升，務農農民和以農業為主兼業農民的比例大約提升了10個百分點，非農農民和以非農業為主兼業農民的比例大約提升了15個百分點；但是，仍然有超過60%的分化農民持否定態度。如果給予城市戶籍、土地和房產賠償以及醫療保險、養老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務農農民和近50%的非農農民愿意放棄承包地和宅基地，兼業農民的比例介于其間。但是，無論給予哪種補償，不同類型分化農民中不愿意放棄承包地和宅基地的比例仍然很高，達到50%～65%。調查顯示（表10），問題的關鍵是農民對城市生活費用高昂以及醫療、養老、住房、子女教育等充滿擔心，缺乏融入城市的信心。

六、結論與啟示

農業轉移人口市民化背景下，農村土地制度創新的客觀依據是農民的分化及其市民化意愿和土地產權訴求變化。對廣東的調查顯示，農民已分化為非農農民、務農農民和兼業農民三種基本類型，其構成比例大約為5∶4∶1。不同類型分化農民均有市民化意愿，但是，非農化程度越高，市民化意愿越強烈。分化農民的土地功能重要性結構不同，因而土地產權訴求存在差異。務農農民的土地功能重要性結構是生產功能〉保障功能〉財產功能，因而強烈訴求土地使用權；非農農民的土地功能重要性結構是財產功能〉保障功能〉生產功能，因而強烈訴求土地流轉權和退出權。在現行農村土地制度的產權安排中，農民的退出權缺失，因此，賦予農民退出權，是農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的重點。

承包地和宅基地是農業轉移人口市民化面臨的核心問題。如果給予城市戶籍，僅有10%左右的分化農民愿意放棄承包地和宅基地。這說明，僅僅用城市戶籍去換取農民的承包地和宅基地，根本行不通。如果給予城市戶籍，并給予土地和房產賠償，分化農民愿意放棄承包地和宅基地的比例提升了10～15個百分點。可見，農村土地制度創新可以提升分化農民的市民化愿意，但是，仍然不能充分化解農民的“土地情結”。如果給予城市戶籍、土地和房產賠償，再給予醫療保險、養老保險、子女讀書、住房等綜合補償，35%的務農農民和近50%的非農農民愿意放棄承包地和宅基地。這說明，戶籍制度、農村土地制度與社會保障制度等綜合改革配合，可以進一步提高農民的市民化意愿，促進農業轉移人口市民化。但是，無論給予哪種補償，不愿意放棄承包地和宅基地的分化農民所占比重仍然很高，達到50%～65%。問題的要害是農民對在城市的未來充滿擔心，缺乏融入城市的信心，這是深層次改革需要解決的問題。

參考文獻：

［1］劉傳江.中國農民工市民化研究.理論月刊，2006（10）.

［2］王春光.農村流動人口的“半城市化”問題研究.社會學研究，2006（5）.

［3］傅晨，任輝.農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的機理:一個分析框架.經濟學家，2014（3）.

（責任編輯：盧小文）

【中圖分類號】F301.1

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.003

作者簡介：傅晨，華南農業大學經濟管理學院教授，博士生導師。曾億武，浙江大學中國農村發展研究院博士研究生。張琦，華南農業大學經濟管理學院碩士研究生。王建浩，中國人民大學中國農業與農村發展學院博士研究生。

【基金項目】2013年廣東省人民政府重大決策咨詢研究社會招標課題“廣東農業轉移人口市民化與農村土地制度創新研究”（編號：2013105）成果。

Farmers Differentiation， Urbanization Willingness and Farmland Property Rights Appeals: An Investigation on Farmers in Guangdong Province

Fu Chen， Zeng Yiwu， Zhang Qi， Wang Jianhao

Abstract:Under the background of farmers’ urbanization， the basic requirements of rural land system innovation are farmers’ differentiation， as well as their urbanization willingness and farmland property rights appeals. According to an investigation made in Guangdong Province，farmers are differentiated into three types: non-farming farmers， farming farmers and part-time farmers， at a ratio of 5:4:1. All of the farmers have willingness to be citizen； however， the higher the farmers differentiate in terms of non-farming degree， the stronger their urbanization willingness seems to be. As the differentiated farmers differ in farmland function structure， their appeals for farmland property rights differentiate significantly. Farming farmers strongly appeal for use right because their farmland function structure appears as production〉security〉property. Non- farming farmers strongly appeal for exit right as their farmland function structure appears to be property〉security〉 production. How to deal with their faming land and resident land is the key issue when farmers are going to be citizens.

Keywords:farmers’ differentiation； urbanization willingness； farmland property rights appeals