同城化的效應評價與提升政策研究
——以廣佛同城為例

◎ 尹來盛

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同城化的效應評價與提升政策研究
——以廣佛同城為例

◎ 尹來盛

摘 要：隨著我國城鎮化的穩步推進，我國城市化發達地區出現了同城化發展的新趨勢。在綜述前人研究的基礎上，重新定義了同城化概念內涵及其理論框架，并以廣佛同城化為例，具體分析了同城化的基礎、現狀及存在的問題，實證檢驗了廣佛同城化戰略實施以來的要素集聚、擴散以及產業結構優化效應。研究發現：（1）同城化的實施強化了廣佛在省內的經濟比重，但在珠三角的份額變化不明顯；（2）廣州對佛山的公共服務和產業擴散效應不明顯；（3）同城化對廣佛兩市產業結構優化具有負效應。最后提出了進一步推進廣佛同城化的若干政策建議。

關鍵詞：廣佛同城化 效應評價 提升政策

一、引言

隨著經濟全球化和城鎮化的不斷深入推進，城市之間的相互作用及中心城市對周邊城市的輻射帶動作用日益顯現。一些地理毗鄰、人文歷史相似、產業關聯度高的城市正加快全方位的合作步伐，呈現出“同城化”的現象，如美國明尼蘇達州雙子城——明尼阿波利斯和圣保羅（Minneapolis-Saint Paul）。在我國長三角、珠三角等城市化發達地區，也相繼出現同城化發展態勢，如2005年深圳市政府發布的《深圳2030城市發展策略》提出“加強與香港在高端制造業、現代服務業以及其他領域的合作，形成‘同城化’發展態勢”；2008年底國務院正式批復的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》明確提出要“強化廣州佛山同城效應，攜領珠江三角洲地區打造布局合理、功能完善、聯系緊密的城市群”。除此之外，比較典型的還有沈陽-撫順、長株潭（長沙-株洲-湘潭）、鄭汴（鄭州-開封）、廈漳泉（廈門-漳州-泉州）、寧鎮揚（南京-鎮江-揚州）以及昌九（南昌-九江）等。2015年政府工作報告中提出要“制定實施城市群規劃，有序推進基礎設施和基本公共服務同城化”。同城化作為一種新的區域現象，其理論和實證研究比較薄弱，亟待加強。廣佛同城化是第一個納入國家級發展戰略的試點項目，歸納總結廣佛都市圈實施同城化戰略以來所采取的各項政策措施，積極評估廣佛實施同城化戰略以來所取得的經濟績效，深入剖析廣佛同城化所面臨的困難與問題，優化提升廣佛同城化的未來發展路徑，不僅具有重要的理論意義，同時對于國內外其他地區的同城化發展，具有重要的借鑒意義。

二、研究述評與理論構建

（一）國內外研究綜述

針對“同城化”的含義，國內已有大量相關論述，歸納起來主要包括以下幾類：一是從同城化的屬性來看，認為同城化是一種打破城市之間的行政分割，促進區域市場、產業、基礎設施一體化，實現資源共享、統籌協作，從而提升區域整體競爭力的區域發展戰略［1-5］。二是認為同城化是區位鄰近、人文歷史相似、產業結構明顯互補的城市在經濟社會聯系達到一定程度后所呈現的空間一體化、經濟一體化和制度一體化，并共享城市化帶來的發展成果的地域現象［6-7］。三是認為同城化是實現要素自由流動和在更大范圍內優化配置，從而發揮整體效應的工具［3］。四是認為同城化是一種高度城市化地區在經濟、社會、文化等方面有機融合和相互依托的發展狀態、自然趨勢、理想狀態或最高形式［8-10］。

針對如何推進同城化，同樣存在多種不同的看法：（1）從規劃角度推進。如廣州市城市規劃編制研究中心廣佛同城化項目組（2010）提出了推進廣佛規劃一體化，包括構建區域生態資源共同保護機制、統籌設施布局與建設，重點開展城鎮空間發展戰略、區域交通一體化規劃、重點交界地區同城整合建設項目庫指引和規劃實施保障機制等［8］。（2）從協調機制角度推進。如梅偉霞（2009）認為只有搞好利益協調，認真解決好內部整合、利益分配、適度競爭、城市管理、跨區協調等關鍵問題，實現政府和市場的“握手”，才能形成“1+1＞2”的共振效應，真正同城化［11］。沙蓉和劉加昆（2011）以滇中城市圈為例，認為搭建公共政策平臺，建立溝通協調機制，是構建滇中城市經濟圈一體化的關鍵［12］。（3）從公共服務角度推進。如林善煒（2012）認為同城化首先要求區域內基本公共服務實現一體化，因此必須逐步構建公共服務相應的協調機制、財政保障和財政能力均衡機制、成本分擔和利益共享機制、法規保障機制、評價監督機制［13］。張菊偉（2014）認為，在同城化發展過程中，區域基本公共服務一體化建設成為推進同城化發展進程的關鍵環節，是同城化發展必須解決的首要問題，建議通過建立同城化過渡性政府、公共管理機構和對口支援政策體制，改革財政支付制度，并出臺同城化區域共同管理辦法來加快同城化過程中基本公共服務一體化建設進程［14］。（4）從同城化內容角度。如邢銘（2007）指出同城化的內容主要包括：基礎設施同城化（交通、信息、金融、醫療衛生、教育事業、市民待遇）、生態環境協同治理、統一開發旅游資源、消除行政壁壘等［6］。趙英魁等（2010）針對沈撫連接帶作為同城化運作的核心空間載體，提出了空間共構、功能共生、產業共謀、設施共建、環境共治、事業共融、形象共塑、商家共招、利益共享、制度共創的發展路徑［15］。另外，李潔（2012）認為同城化必須分成三步完成：一是文化和觀念的認同，二是資源與要素充分融合，三是經濟、文化、社會、資源、環境和行政體制的完全融合［16］。

從已有研究可知，同城化的內涵豐富，包含基礎設施、產業、環境、公共服務等方面，同城化的出現不僅有市場基礎，同時有政府主動干預的空間，不僅預示著地區間要素、資源、信息的高效流動和優化配置，同時要求地方政府協作意識的增強以及職能角色的轉變，共同推動地區間整合發展與協作共贏。但現有同城化的研究，多處于研究的起步和探索階段，缺乏系統的理論梳理及其模型構建。本文嘗試從地方政府協調、基礎設施規劃建設、消除公共服務差異、促進要素流動等方面闡述同城化建設對地區間整合發展的作用機制，以豐富現有的同城化的理論研究和同城化建設的政策支持體系。

（二）同城化理論構建

在國內的學術研究中，許多學者認為“一體化”“整合”“同城化”是三個不同的概念。本文認為，作為舶來詞，他們的英文表達都是源自“integration”，部分學者將之翻譯為“一體化”，部分學者將之翻譯為“整合”，而在城市地區則稱之為“同城化”。孰優孰劣？眾說紛紜。本文認為，“一體化”側重于經濟或市場的力量，強調要素的優化配置，多被經濟學等學科所使用；“整合”則更加強調政府的作用，強調權利的優化配置，多被公共管理學科所使用；而“同城化”則主要從地理景觀的視角，多為地理學者和公共政策研究者所使用。在不同的時空背景下，三者各有優劣。總的來看，同城化（urban integration）是一種通過地方政府間協調整合的手段，推動兩個或多個臨近城市通過基礎設施的共同規劃、建設、管理和運營，逐步縮小城市間公共服務水平差距，促進生產要素自由流動與高效配置，從而實現區域一體化和競爭力提升的發展戰略。其中，基礎設施互聯互通是基礎條件，政府間協調整合是主要手段，縮小公共服務水平差距是主要方向，促進經濟要素的優化配置是主要內容，區域一體化和區域競爭力的提升是最終目標。由此可知，同城化具體包括基礎設施一體化、社會一體化、經濟一體化和制度一體化四個方面（圖1）。與狹義上的經濟一體化相比，同城化的內涵更豐富，目標更明確，是一體化的最高層次。

1. 基礎設施一體化。基礎設施一體化是推進同城化的基礎，目的在于為人口、貨物、資金、信息等要素的流動和優化配置提供條件，包括交通基礎設施規劃、建設、運營的一體化，實現交通的無縫對接，促進人口和貨物的跨界流通；供水、供電、供氣以及污水處理設施的共建共享，實現跨界地區的公共服務優化；通過信息基礎設施的一體化，實現電信同城化，消除長途話費以及銀行的轉賬手續費，實現社保支付的異地轉賬結算等。

圖1 同城化的理論模型示意圖

2. 社會一體化。公共服務的優劣是引導勞動力和居民流向的重要因素，當兩地存在公共服務差異時，勞動力（居民）會從較低的一方流向較高的一方。縮小公共服務差異，促進公共服務的均等化是實現勞動力要素合理配置的主要手段。主要包括教育、醫療衛生、社會保障水平差距的縮小及均等化。

3. 經濟一體化。經濟一體化目的在于消除行政對要素配置的過多干預，發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過要素流動的自由配置和資源的有效整合，促進產業的合理分工和布局，優化區域產業結構，從而實現區域的集聚經濟、范圍經濟和結構優化效益。

4. 制度一體化。由于不同的地方政府出臺的政策只能適用于本轄區，導致臨近城市政策不一。同城化的提出，目的就在于打破行政壁壘，實現政策和制度的完全一致。當兩個城市的政策和制度完全一致時，也即實現區域完全一體化。主要包括規劃的全面銜接統一，政策、制度、標準的統一等。

理論上來講，基礎設施一體化、社會一體化、經濟一體化、制度一體化是層層遞進的，難度從低到高。但在實際操作中，并不存在嚴格的順序。既可以是同步推進，也可以在某些方面順序倒置。

三、廣佛同城化的基礎、現狀與存在問題

（一）廣佛同城化的發展基礎

城市群已超越單個城市，成為國際競爭的重要地域單元。城市群成為我國城市化未來發展的主要空間載體。珠江三角洲作為我國改革開放的前沿陣地和我國城市化水平最高的地區之一，擔負著建設全球最具競爭力城市群的重要戰略任務。其中，廣佛同城化是實現這一戰略部署的突破口。順利推動廣佛同城化，既具有良好的基礎，同時還面臨著諸多挑戰。

首先，廣佛兩市歷史文化上同根同源，城市空間上連片分布，合作基礎深厚。廣佛兩市分別是廣東省第一和第三大城市。歷史上，兩地基本上都屬于南海、番禺兩縣，文化上同根同源。城市空間上，兩市土地總面積11181平方公里，且連片分布，都市圈內城鎮密布，接壤邊界長約200公里，城市間邊界日漸模糊。尤其是南海東部的黃岐、平洲等地區已與廣州的荔灣區連為一片，并融入了廣州城區發展之中（圖2）。其次，兩地產業相關、生活相依，經濟互補明顯，民間接觸日益頻繁。近20年來，交通、通訊設施日益便利，緣于經濟結構的差異性和互補性，兩市民間交往日益密切。市民到對方城市購物、旅游、拜訪親友，家住廣州工作在佛山或者家住佛山工作在廣州的情況，早已是家常便飯。廣州白云、荔灣、番禺與佛山的南海、順德等地，某些地段已難分彼此，兩地市民早就在心理上將彼此視為一體。第三，兩市間基礎設施日臻完善，交通信息網絡逐步成形。在區域經濟發展需求的推動下，廣佛兩市的基礎設施建設逐漸形成網絡：105國道、325國道、324國道、廣佛高速公路、廣三高速公路、廣佛鐵路、芳村至南海的公路等路網已將廣佛兩市緊密地連為一體；佛山南海區的信息寬帶網已與廣州市區的信息寬帶網連網；廣州的供水網已進入南海區，并向南海部分鎮域供水；廣州的大型基礎設施（如白云國際機場等）直接輻射和服務佛山市域。

圖2 廣佛都市圈

（二）廣佛同城化的發展現狀

廣佛同城化建設經歷了醞釀、嘗試、簽訂協議、正式啟動以及拓展深化等發展歷程，兩市政府也為促成合作做出了諸多努力［17］。第一，政府間交流日益頻繁，同城化意向逐步醞釀。早在2000年11月，廣佛兩市就達成建立熱線聯系機制的共識。廣州市提出建設廣佛都市圈的概念設想；佛山則針對廣州的“西聯”內容，明確提出“東承”戰略。2003年，廣佛聯合舉行了兩次“廣佛區域合作與協調發展研討會”，發出“建設廣佛都市圈正其時”的呼吁，從理論上為廣佛都市圈作了充分準備。第二，兩地共建項目緊鑼密鼓，“一小時都市圈”逐漸成型。廣佛新干線、廣佛地鐵、車輛通行費年票互通等一系列交通基礎設施項目相繼推進。第三，同城化時機成熟，協議正式簽訂。2008年底頒布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》明確指出“強化廣州佛山同城效應，攜領珠江三角洲地區打造布局合理、功能完善、聯系緊密的城市群”。《綱要》的適時出臺，使廣佛同城從區域合作上升為國家戰略高度，獲得國家級政策支持。2009年3月19日，廣州、佛山兩市市長在廣佛交界的佛山市南海區簽署了《廣州市佛山市同城化建設合作框架協議》及兩市城市規劃、交通基礎設施、產業協作、環境保護等4個對接協議，簡稱“1+4”框架協議。這標志著廣佛同城化建設的正式啟動，也表明廣佛地方政府間合作進入新階段。

廣佛同城化實施以來，取得了一系列的成效：一是建立了穩定的協調機制。按照《廣州市佛山市同城化建設合作框架協議》的要求，形成了由兩市市委書記、市長組成的領導小組和以兩市市長為召集人的聯席會議制度。另外，還形成了若干專責小組。截至目前，廣佛同城化市長聯席會議已召開8次會議。二是規劃一體化穩步推進。2009年9月25日，廣佛同城化第二次市長聯席會議審議并原則通過了《廣佛同城化發展規劃》及交通基礎設施、產業協作、環境保護三個3年工作規劃。《規劃》提出，2012年廣佛GDP達到1.8萬億元，人均GDP達10萬元以上；2020年，全面實現同城化，率先實現現代化，躋身世界較發達地區，成為亞太地區最具活力和競爭力的國際大都市區。廣州南站周邊地區和芳村桂城等交界地區的規劃整合、《五沙地區同城整合規劃》、《花都空港地區同城整合規劃》、《廣佛同城化體制機制創新研究》通過專家評審。三是基礎設施對接取得重要成效。廣佛地鐵成為國內第一條跨越兩個城市的全地下城際快速軌道交通線路。廣和大橋至華南路三期升級改造、海怡大橋、東新高速公路、南二環高速已經完成。2014年7月，《廣佛兩市軌道交通銜接工作備忘錄》簽署，廣佛兩市將積極開展廣州地鐵7號線與佛山地鐵3號線對接換乘規劃銜接研究，并將兩個項目分別納入廣佛兩市軌道近期建設規劃。兩市同時也將盡快明確佛山地鐵2號線引入廣州南站的設計方案。2015 年10月，廣州地鐵七號線西延順德獲國家發改委批復，該線路有望2016年年中動工建設。四是產業、環保、民生合作穩步推進。2009年，廣佛肇旅游一卡通發放工作圓滿完成，囊括廣佛140多個旅游景點。廣州銀行佛山分行于2011年6月開業。廣佛兩市已互認38家定點醫療機構。2014年1月，《廣佛肇（懷集）經濟合作區發展總體規劃（2013-2030年）》通過省政府批復并上升為省級發展戰略，標志著廣佛肇（懷集）經濟合作區建設取得重大進展。以牛肚灣斷頭涌綜合整治為代表的廣佛兩市環境治理工作穩步推進。五是次區域合作深入推進。2015年8月28日，廣州荔灣與佛山南海簽訂共建廣佛同城合作示范區框架協議。荔灣、南海兩地將在規劃、環境、產業、交通、民生、文化旅游、人才、示范區建設等8個方面開展全方位多層次的區域合作和互補。在此基礎上，廣州市花都區與佛山市三水區、廣州市番禺區與佛山市順德區分別簽署共建廣佛同城化合作示范區框架協議，將在區域規劃融合、基礎設施互通、發展平臺共建、區域產業協作、公共服務一體化、環境治理等方面進行合作。

（三）廣佛同城化的存在問題

廣佛同城化是發展中國家的新鮮案例，與國外的類似同城化現象存在一定的差別。廣佛同城化開展以來，遇到的困難與取得的成效同樣令人關注。

一是行政壁壘是同城化的原因，也是推進同城化主要攻破的對象。廣州和佛山作為不同行政區域的兩個城市，行政剛性約束和地方利益導致兩市之間在交通運輸、財政稅收、地方政策等方面的措施難以統一，合作層次難以深入，嚴重阻礙了兩市間物流、人流、信息流和技術流的暢通，行政壁壘是廣佛同城化推進過程中的主要障礙及制度瓶頸，使廣佛兩市在合作過程中不可避免地陷入困境，嚴重的制度藩籬和利益博弈是影響同城化的重要因素［10、18］。

二是環境問題依然突出。2013年至2014年廣州市大氣的PM 2.5來源分析發現，在珠三角9城市中，肇慶、廣州、佛山的年均PM2.5濃度分別包攬一、二、三名，珠海和深圳并列為濃度最低。2014年監測結果顯示，廣州市廣佛跨界區域（流入珠江西航道）有16條河涌，其中12條河涌年均水質均為劣Ⅴ類，主要污染物為氨氮、總磷等，顯示廣佛環境治理工作任重道遠。

三是同城化的推進比較散亂。一方面是受到理論制約的限制，現有的合作主要還是以項目推進為主，同城化推進缺乏系統性，缺乏可以量化的目標，沒有明確的推進步驟，可操作性不強。另一方面是實踐方面參差不齊。在基礎設施建設和部分公共服務合作上進展較明顯，在產業合作、制度協調上還有待進一步深化。

四是同城化的法律保障機制尚未構建。新時期背景下區域一體化和都市區同城化已經成了必然的發展趨勢。但同城化是一個長期的過程，單靠規劃的力量是不足夠的。跨界規劃的實施更是要對此有充分的預估和準備。只有建立起多層次多方面的有效保障機制，將同城化向下轉化為法定規劃，往上納入政府決策，才能真正成為指導城市間規劃建設協調一致的抓手，從而從“虛”到“實”，從“戰略”走向“戰術”，最終得到落地執行［19］。

四、廣佛同城化經濟績效的實證研究

同城化戰略實施往往存在諸多效應，包括集聚效應、擴散效應、福利品牌效應和產業結構效應［4］。為了進一步檢驗廣佛同城化戰略實施以來所取得的成績，本文分別從集聚效應、擴散效應以及產業結構效應三個角度對廣佛同城化的經濟績效進行實證檢驗。

（一）要素集聚效應

本文選取廣佛都市圈2008年數據與2014年數據進行比較分析，檢驗同城化城市是否出現了明顯的產業和要素集聚現象。從表1中我們可以看到，實施同城化戰略以來，廣佛都市圈的常住人口、實際利用外資以及GDP占全省比重呈現出明顯的集聚過程。2008—2014年，廣佛都市圈常住人口從1772.78萬上升為2043.11萬人，占全省常住人口比重從18.57%上升為19.05%。廣佛都市圈實際利用外資從2008年的54.3億美元上升為2014年的77.66億美元，占全省比重從2008年的28.33%上升為2014年的28.47%。2008-2014年，廣佛都市圈GDP從2008年的12549.12億元上升為24148.47億元，占全省比重從34%上升為35.61%。但固定資產投資占全省比重卻從2008年的29.84%下降到2014年的28.93%。與之相對應，2008-2014年間，廣佛都市圈的常住人口、實際利用外資以及GDP占珠三角的比重呈現出下降的趨勢。廣佛常住人口占珠三角常住人口的比重從37.15%下降到35.45%，實際利用外資占珠三角的比重從32.09%下降為31.24%，GDP占珠三角的比重從42.19%下降為41.89%。固定資產投資所占比重略微有所上升，從2008年的42.56%上升為2014年的42.76%（表1）。

（二）擴散效應分析

隨著同城化的推進，高等級城市的公共服務和產業向低等級城市擴散是同城化的重要方面。廣佛同城化實施以來的擴散效應具體表現如下：

一是廣佛兩市人均地方公共財政預算收入和每萬人均病床數呈現出縮小的趨勢。2008年，廣州市人均地方財政預算收入為5735元，佛山市為3542.73元，廣州市為佛山市的1.62倍。2014年，廣州市人均地方公共財政預算收入為9559.65元，佛山市為6843.94元，廣州市為佛山市的1.4倍。2008年，廣州市每萬人均病床數為43.25張，佛山市為28.66張，廣州市為佛山市的1.51倍。2014年，廣州市每萬人均病床數為58.87張，佛山市為40.57張，廣州市為佛山市的1.45倍。

二是廣佛兩市中學生生均教師數、人均城市公園綠地面積和每萬人公交數呈現出擴大的趨勢。2008年，廣州市中學在校學生數為58.21萬人，教職工數為4.37萬人；佛山市中學在校學生數為32.34萬人，教職工數為2.26萬人，廣州市人均教師數是佛山的1.03倍。2014年，廣州市中學在校學生數為53.29萬人，教職工數為5.77萬人；佛山市中學在校學生數為30.78萬人，教職工數為2.66萬人，廣州市人均教師數是佛山的1.25倍。2010年廣州市城市人均公園綠地面積為11.87平方米，佛山市為10.2平方米，廣州市為佛山市的1.16倍。2014年，廣州市城市人均公園綠地面積為20.19平方米，佛山市為12.95平方米，廣州市為佛山市的1.56倍。2010年，廣州市城市公共交通車輛標準運營數為10232標

表1 廣佛都市圈要素集聚比較

數據來源：廣東統計年鑒臺，每萬人公交數為8.05標臺；佛山市為3715臺，每萬人公交數為5.16標臺，廣州市每萬人公交數是佛山的1.56倍。2014年，廣州市城市公共交通車輛標準運營數為16750標臺，每萬人公交數為12.81標臺；佛山市為5915臺，每萬人公交數為8.05標臺，廣州市每萬人公交數是佛山的1.59倍。

三是從產業結構角度看，廣佛兩市都在大力發展服務業，存在一定的競爭。2008年，廣佛兩市第一產業所占比重分別為2.1%和2.2%；2014年第一產業比重均持續下降。2008-2014年，廣州市第三產業比重從59%上升到65.2%；第二產業比重從38.9%下降為33.5%。與之類似，2008-2014年，佛山市第三產業比重從32.2%上升為36.4%，第二產業比重則從65.6%下降為61.8%（表2）。廣州正在進一步強化以服務業為主導的經濟結構，而佛山也正在通過大力發展服務業來調整制造業為主導的產業結構。由此可知，廣佛兩市在服務業的發展上存在一定的競爭，但在工業轉移方面廣佛都市圈內部并沒有進行產業轉移與擴散。

（三）產業結構效應

本文著重研究同城化對廣州、佛山兩地融為“經濟共同體”產生的經濟績效。首先，從經濟運行角度分析同城化帶來的影響，并進行同城化前后的經濟對比。其次，擬構建結構化方程模型來表示同城化的經濟績效。初步擬定采用以改進式的產業協調指數模型以反映同城化前后的經濟績效評估與對比。

1. 產業結構協調指數

產業結構協調指數是研究產業結構合理化的一種測度方法，是相互聯系的產業經濟體的產出值對比所形成的相對數，即以產業結構變化引起的國民經濟總產出的變化來衡量產業結構是否合理。國內提出了較多的產業結構協調性測度方法，從不同角度詮釋了與產業結構相關的問題。如方甲（1997）提出的結構效益指數，用來測度產業結構是否合理［20］。鄔義均（2006）提出了附加價值溢出量、產業高加工化系數、結構效應鏈三個指標［21］。龔唯平等（2010）引入協調指數，并將其運用在同城化問題中，分析了同城化中兩市的結構優化問題［22］。其產業結構協調指數建立在三個基本假設之上：技術短期不變、產業歸類短期不變、投入產出比短期不變。具體模型如下：

其中Yt為t年份的GDP，X1、X2、X3分別為t年份的第一、第二、第三產業的總產值，、、分別為三大產業產出彈性，為常數項，為隨機干擾項。

表2 廣佛兩市三次產業占GDP比重

數據來源：廣東統計年鑒

同城化之前的經濟體分別為C1和C2，同城化之后的對象經濟體為C3（C3是將兩個城市三次產業的產值水平加總形成的各項經濟指標）。對同城化后的相關數據進行回歸分析，得到同城化后的生產函數，然后將原始經濟體C1和C2的各項產業產值代入該函數，得到優化后的產出值和。比較優化后的產出值與實際產出值，得出產業協調指數E，即，E值大于1，說明產業結構向著優化的方向發展；E值小于1，說明產業結構向著劣化的方向發展。

表3 經濟體C3各經濟數據

2. 數據來源

本研究選取1990-2013年廣州、佛山兩市的三大產業產值數據，數據分別來源于《廣州市統計年鑒》和《佛山市統計年鑒》。為了表現同城化過程中產業融合的作用，對原始三大產業產值和GDP分別加總得到新的三大產業產值和GDP，構成廣佛同城化產業融合后的經濟體C3，為了更好地判斷產業結構變動對實際經濟產出的影響，引入GDP平減指數消除所涉數據中通脹因素的影響。數據計算處理結果如表3。

首先以C3經濟體的經濟數據作為研究對象，按照模型（2）進行回歸分析，得到的經濟增長模型如下：

Log（GDP）=0.9601-0.0385log（X1）

（35.3） （-2.68） （27.95）

+0.4889log（X2）+0.5077log（X3）

（29.79）

R2=0.9999，s.e=0.0069，F=214219

3. 實證結果

把廣州市和佛山市各自三次產業的產值代入到該生產函數，得到廣州市和佛山市經過產業結構優化調整之后各自的GDP*，再與各自歷年GDP實際值對比，并得到各自的協調指數E，結果見表4。

從表4可以看出，對于廣州市來說，在1990-2008年之間E值是大于1的，從2009-2013年E值小于1。對于佛山來說，1998-2006年間，E值大于1，其他年份E值均小于1。從2008年開始，廣州市和佛山市各自的產業發展并沒有因為同城化而進行產業結構的互補性調整。

表4 廣佛同城化前后GDP對比

為了更清楚地看到同城化對于廣佛兩市總產出的影響，我們計算同城化對于兩市總產出的影響，結果如表5。如果是正值，說明同城化對于兩市來說是增加總產出；如果是負值，說明同城化使得兩市產業結構趨于劣化。結果顯示：自2008年開始，同城化后的總產出增長均為負值，而且絕對值在不斷增大。也就是說，同城化對于兩市的產業結構具有負的影響。

五、結論與建議

總結以上分析，廣佛同城化戰略實施六年來，在空間規劃、基礎設施建設、環境治理等方面取得了積極成效，但也存在公共服務差異明顯且部分有擴大的趨勢，產業合作任重道遠，部分項目的進展與預期有一定差距，合作仍然以項目為主，缺乏系統性等問題。為進一步推動廣佛同城化進程，有效提升廣佛同城化的實效，提出以下政策建議：

表5 同城化對廣佛都市圈經濟的影響

（一）進一步強化廣佛同城化的戰略意義。廣東省區域經濟可以細分為珠三角、粵東、粵西、粵北地區，在珠三角內部分別形成廣佛肇、珠江中、深莞惠三大都市圈，抱團競爭成為區域經濟發展的一個重要趨勢。廣佛都市圈一直是廣東區域經濟發展的龍頭，地位不可動搖，如何做強省會、做實華南經濟中心、做大國內國際影響力，是擺在廣州面前迫切需要解決的問題。提升發展水平和檔次，是佛山進一步發展的方向。北京、上海、天津、深圳、蘇州等城市正加速發展，廣佛地區面臨著巨大的競爭壓力。因此，廣佛同城化一定程度上有助于共同應對外部城市競爭壓力，提高自身城市競爭力。

（二）統籌協調廣佛基礎設施規劃和建設，形成分工合作優勢互補的產業格局。廣佛兩市基礎設施目前仍然處于單個項目合作為主的階段，交通基礎設施的系統對接仍是短板。現有的廣州地鐵網和佛山地鐵網仍然是以自我為中心的規劃。促進廣佛同城化，首先是基礎設施的同城化。建議廣佛兩市首先在地鐵規劃建設上率先按照一張網進行規劃建設，全面統籌廣佛都市圈交通基礎設施的規劃和建設。其次是加強分工與合作，形成優勢互補的產業格局。依托區域內科教人才資源，形成區域科技創新核心競爭力，重點發展金融、現代物流、電子商務、會展等生產性服務業以及高新技術為核心的戰略性新興產業，包括新能源、新材料、智能機器人、3D打印等。

（三）進一步提升佛山市發展水平，提升廣州合作的積極性。兩市發展水平的差距，導致較高水平的城市擔憂較低水平城市市民的流入給公共資源帶來壓力。如廣州在基礎教育和醫療衛生資源等方面具有顯著的優勢，放開公共資源使用的限制，將導致越來越多的佛山市民來廣州就學就醫，給后者的公共資源造成額外壓力，使得廣佛在公共服務上的合作難以推進。以上問題迫切需要佛山進一步提升公共服務水平，縮小兩地發展差距。當兩地公共服務水平一致時，合作也就水到渠成。

（四）落實廣佛同城化發展論壇，發揮倒逼改革與合作的作用。現有的合作模式主要還是政府為主導，由兩市政府提出一些合作項目為主，較少企業和市民以及社會團體的直接參與。政府層面的合作難以呼應市場和市民的迫切需求，而且政府基于本地利益的考慮，往往臺面上講合作，會后在執行時卻大打折扣。充分發揮市場對資源配置的決定性作用，需要構建包括市民和企業以及社會團體在內的溝通平臺。建議將“廣州·佛山區域合作發展論壇”升級為“廣佛同城化發展論壇”，安排在廣佛聯席會議召開之前，通過梳理同城化的進展及存在的難題，尋找需要迫切解決的問題，從而倒逼政府改革和合作動力，形成政府、市場、社會三元一體治理機制。

（五）明確具體進程，強化協議的法律效力。現有的合作協議沒有法律效力，更多是一種政府層面的承諾與姿態。在合作協議上也沒有具體的時間要求或剛性約束，這就導致在廣佛同城化合作內容上，可以根據各自具體的需要進行，難以做到統籌推進，最后導致一方積極性較高，而另一方并不緊迫的現象，離社會的期待甚遠。因此，進一步明確各項合作內容的進度，強化責任主體，形成時間倒逼，對《廣佛同城化建設合作框架協議》的執行具有重要的推動作用。

（六）優化完善政府協調與區域治理機制。加強省級政府的協調作用，建立省級層面的政府協調機構。成立專門針對廣佛同城化的領導小組，任命一名省級領導兼任組長，成員來自省發改委、財政廳、交通廳、科技廳等重要職能部門的主要領導以及廣州、佛山的市長，主要職責在于對廣佛同城化發展過程中可能出現的利益沖突和矛盾進行協調和整合，動態跟蹤和及時監督廣佛同城化政策的貫徹執行情況；建立專門針對廣佛兩市的政府績效評估體系，加大有關區域整體協調方面的指標權重，引導區域政府從單純注重經濟增長向區域經濟社會全面、協調可持續發展轉變；優化區域GDP增減機制和財政收入補償機制，建立突破行政區劃限制的廣佛地區利益分配機制。

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（責任編輯：陳丁力）

【中圖分類號】F127

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.006

作者簡介：尹來盛，廣東財經大學公共管理學院講師，經濟學博士，研究方向為區域經濟與城市經濟。

【基金項目】全國統計科學研究重點項目“新型城鎮化背景下城市化質量評估體系構建及其應用研究”（2014LZ08）；廣東省哲學社會科學基金項目“新型城市化視角下城市化質量評估與提升路徑研究：以珠江三角洲為例”（GD12XYJ13）；佛山市哲學社會科學規劃項目“同城化效應評價與優化提升路徑研究——以廣佛同城化為例”（2014-jg35）的階段性研究成果。

An Effect Evaluation and Promotion Policies for the Urban Integration between Guangzhou and Foshan

Yin Laisheng

Abstract:With the steady progress of urbanization， new trends of China’s urbanization have appeared in developed regions. On the basis of previous studies， this paper presents a conceptual framework of the new definition of urban integration by taking Guangzhou and Foshan as an example to conduct a detailed analysis over current situation and problems， empirically examine the elements of Guangzhou-Foshan agglomeration， its effects on diffusion and industrial structure optimization. It is found that the implementation of integration between Guangzhou and Foshan has: ⑴strengthened their economic weights within Guangdong province， but manifested no obvious changes concerning their shares in PRD； ⑵ no obvious diffusion effects on public services and industries for Guangzhou and Foshan； ⑶ a negative effect on the industrial structure optimization for both cities. Finally some recommendations are provided to further promote the urban integration between Guangzhou and Foshan.

Keywords:urban integration； effect evaluation； promotion policy