關于廣州市新型社區治理模式創新發展的探討

◎ 黃安心

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關于廣州市新型社區治理模式創新發展的探討

◎ 黃安心

摘 要：新型社區一方面是城市化發展的產物，另一方面又是城市化發展的洼地。新型社區既有傳統農村社區的特征，又不斷生長著城市社區的特征，在這樣的社區構建和創新社區治理模式，需要有獨特的角度和方式。首先采用文獻法、經驗總結法和抽象法，對新型社區相關范疇及國內外治理模式類型、國內城市社區治理實現模式等進行了分析梳理。然后在調查研究的基礎上，分析指出了新型社區存在的認識問題和征地拆遷、社區管理服務、物業管理及文化建設四個現實問題。最后指出了廣州市新型社區治理模式創新發展對策。

關鍵詞：新型社區 社區治理 社區管理服務 物業管理

改革開放以來，廣州市歷經數次行政區劃變遷，城市區域不斷擴大，城市化改造持續進行，由此衍生出眾多新型社區。新型社區主要是指實行專業化社區管理（物業管理）服務的社區（如商品房開發小區、經濟開發拆遷安置小區、城中村社區、舊城〈村〉改造社區等），是混合型社區。由于新型社區主要分布在廣州市城鄉結合部，也是新型城市化發展的空間拓展的重點地區，不但承載著廣州市經濟發展的重任，更是社會管理、社區治理的先導地區，需要探索出適應新型城市化發展需要的新型社區治理模式。根據廣州城市總體規劃（2011-2020）報告①，廣州市中心城區面積與此前十年相比有望擴張超過一倍，意味著未來廣州市主要的社區類型就是新型社區。復雜人群的交匯、功能的混合、觀念的沖突、利益的博弈和制度的摩擦，成為新型社區特有的現象，也是新型社區建設、發展與治理面臨的、亟待解決的重要問題。因而有必要針對新型社區的特點，探索新型城市社區治理模式，促進社會進步與經濟增長協調平衡發展。

一、國內外有關社區治理模式理論與實踐的綜述

（一）新型社區概念的界定

1881年，德國社會學家滕尼斯（Ferdinand Tonnies）首次提出社區的概念，并以人際關系的親疏遠近為尺度區分出社區與社會的不同從而界定出社區的概念。在社區里，人際關系密切、熟悉、信任、相互依賴和富有人情味；而在社會里，人際關系則具有獨立、陌生、不信任、契約性等特征。滕尼斯定義社區是由具有共同價值取向的、同質的人口組成的關系密切、守望相助的社會關系或社會團體。②此后，許多學者在滕尼斯社區概念的基礎上基于不同的角度全方位地豐富了社區的內涵。英國社會學家麥基文（Robert M. MacIver）認為社區是由長期在某一地域生活的人們所自然形成的社會共同體，除了應將村莊看成社區外，城鎮和城市中的街道也可看成社區。美國社會學家戴維·波普諾（David Popenoe）認為社區是指在一定地理區域內由于日常交往而組織起來的一群人。美國芝加哥大學社會學系教授帕克（Robert Park）則言：社區是“占據在一塊被或多或少明確限定了的地域上的人群匯集。”③韋伯（Max Weber）視野中的社區主要是指商業交易聚集地的城市社區，在這種社區里，商品及金錢的交易過程是最主要的社會過程。美國社會學家B·菲利普斯曾言：“社區是居住在某一特定區域的，共同實現多元目標的人所構成的群體。在社區中，每個成員都可以過著完整的社會生活。”④

事實上，學者們雖然研究領域與興趣愛好不同，但是對社區的定義并非莫衷一是，大致可以分為兩大類：一類是從功能觀點出發，認為社區是由相關聯的人組成的社會團體。另一類則從地域觀點出發，認為社區是一個地區內共同生活的有組織的人群。⑤歸納起來，從一般意義上講，社區是指一個固定的地理區域范圍內的社會團體或有組織的人群。

基于上述關于社區的概念描述，中國長期以來固有的城鄉二元格局自然而然形成城市社區與農村社區兩大類型。城市社區是按照城市道路、街、巷、里等分布形成的居住群落或商業群落。農村社區則按照傳統村落的劃分自然形成。30多年的改革開放使社會、經濟高速發展，城市化進程加劇。原來位于城市邊緣區域的農村社區逐步被劃入城市的范圍，包括位于城鄉結合地帶的郊區、新城區、城中村和城（鎮）舊房改造、農村成片商品住宅開發小區等物業區域，并順應城市擴張、改造逐步轉型為城市社區。但是這種轉型的城市社區又不能簡單地等同于傳統的城市社區，它在性質上介于成熟的城市社區和傳統的農村社區之間，其本質主要是農村社區特性，并逐漸減弱這種特性，同時兼有城市社區特性，并日益增長這種特性。這種帶有城市化進程深刻烙印的社區即是新型社區，它是指區別于由社區內在力量推動，自然演進形成的傳統農村社區和城市社區，主要由社區外部力量推動建設、改造形成的，具有明顯現代化特征的城鄉社區。主要包括商品住宅開發物業小區、經濟開發移民安置新村社區、災后重建居民區、舊城改造居民社區、城中村社區、工業化新村社區、經濟功能區（工業園區、交通樞紐物流園區、港口新區等）等。

（二）國內外社區治理模式分析與評價

所謂社區治理模式是指用于落實特定管理社區的方案和特定目的的各種體制、手段與方式等要素的有機結合，并在長期運作中所形成的社區管理、服務的具體形態和關系模式。社區已經成為促進政府、社會、市場共同作用的社會治理格局的重要力量⑥。Hunter⑦認為社區政治權力應該掌握在少數社會名流手中，地方各級官員只起配角的作用。Dahl⑧提出了多元政治論，即社區政治權力應分散在多個團體或個人的集合體中，各個群體都有自己的權力。新公共管理理論強調社區具有公共利益和公共責任的性質，政府在社區管理中起引導作用，充分授權給基層社區，采用民主參與的方式來管理社區。對社區權力結構的不同觀點影響著對社區治理模式的探究，并逐步形成以新加坡為代表的政府主導模式、以美國為代表的社區自治模式和以日本為代表的政府指導與民間自治結合的混合模式三足鼎立。Billett⑨等提出通過社區各主體參與職業教育和培訓來建立社區建設中“新”的社會伙伴關系。Darcy⑩認為政府應當轉變社區管理的思想為社區服務的思想。Doe 通過對加納社區管理的調查，提出一些關于中介服務機構充分發揮在社區管理中的作用的建議。

在國內外的社區發展過程中，由于地理環境、經濟形態、社會結構、歷史背景、文化傳統、宗教信仰等的不同，各個國家的社區治理模式可謂各具特色。

關于國外的社區治理模式。國外社區治理模式概括起來有三種類型：政府主導模式、社區自治模式和混合管理模式。政府主導模式是一種強調政府對社區管理服務作用的社區治理模式，以新加坡為典型代表。社區自治模式中，政府行為與社區行為之間是相對分離的關系，表現在政府通過制定各種法律法規來協調社區不同利益主體之間的關系，并為社區成員的民主參與提供制度保障，而社區內的具體事務則完全實行民主自治，社區自治組織也依靠社區居民自主選舉產生。美國是采取社區自治模式的典型代表。混合管理模式是政府主導模式向社區自治模式發展過程中的過渡模式，這一模式中，政府行為與社區行為之間既相互聯合，又各有側重：政府的主要職能是規劃、指導并提供經費支持；社區組織則在政府的指導下具體負責社區事務，保證社區的正常運轉。這種模式的理想狀態是政府和社區“雙強”，大多數社區治理比較成功的國家，特別是發達國家，都屬于這種模式。日本是混合模式治理的代表國家之一。縱觀這三種模式，可以發現有以下五方面的共同之處：第一，組織管理機構健全，權限職責明確。第二，社區民間組織發育較好，公眾參與程度高。第三，法律體系完善。第四，經費來源多渠道，有保障。目前發達國家城市社區已呈現出政府與社區聯合治理、政府與社區合理劃分責任界限、社區內部力量占主導地位，社會各方主體共同參與，社區事務處于高度自治的狀況和局面。這是我國新型社區治理目前仍然比較欠缺，也是需要重點努力的地方。

關于國內的社區治理模式。由于我國社區建設起步較晚，加上特殊的國情，所以我國的社區治理工作還處于探索階段，對國外的經驗進行了不同程度的引進與嘗試。雖然我國的社區治理模式也還不夠成熟，不夠完善，但也初步形成了各具特色的社區治理模式，主要有政府主導型模式、單位主導型模式、市場主導型模式和社區自治型模式四種類型。總體上，各種社區治理模式都對我國的社區治理起到了一定的帶動和示范作用。但深入剖析后發現，我國的社區治理模式仍存在著一些深層問題與缺陷，如：政府統攬社區事務，運作行政化傾向；社區自治組織自治性不夠，民眾參與程度低；社區管理服務運作依據呈現出行政性，法制性不強；社區中硬件與軟件管理“一手硬、一手軟”的不平衡狀況。在社會管理的力量選擇上過多關注社會工作、義工的作用，突出危機管理，而缺少對社會管理的系統思考和全面、長遠的規劃與建設。特別是一方面頻頻暴發經濟開發和城中村社區改造過程中留下的歷史遺留問題，另一方面又在制造新的未來的“歷史遺留問題”。

關于國內社區治理實踐模式。自20世紀90年代中葉開始，社區建設開始在我國部分大中城市展開，至1999年末，國家民政部在北京、上海、沈陽、武漢、青島、深圳等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”，以通過實驗區社區治理實踐探索的結果和反映來總結社區治理的根本思路、操作原則和基本程序，而后在全國范圍進行示范和推廣，從而推動全國城市社區的管理和建設。各實驗區經過近15年的實踐與發展，取得了一些初步成效，為進一步推進全國社區治理工作提供了有益的經驗及借鑒。目前，具有代表性的治理模式主要有三種：一是政府引導分步推進的新型社區自治模式：深圳鹽田模式。做法是以理順政府與社區關系進而理順政府與社會關系為主線、以政府組織和公民自治組織的體系構建和職能歸位為主要內容的社區管理體制改革，通過社區治理體制的三次創新，即：進行“居企分離”理念下的居委會和企業（集體經濟組織）的分離；構建“議行分設”理念下的新型社區管理體制；形成“會站分離”理念下的“一會兩站（社區居委會、社區工作站、社區服務站）”社區治理體制——形成了廣受好評的深圳鹽田模式。二是以物業服務為基礎的市場誘導型社區自治模式：深圳蓮花北模式（即物業管理模式）。做法是以物業公司牽頭，組織居民共同承擔社區的綜合管理與服務職能，減弱了居委會的作用（僅保留的一個居委會除計劃生育、征兵及辦理新生兒出生手續等行政職能外，幾乎不再承擔社區的其他管理任務），充分利用了市場力量，管理了過去政府想管而又管理不好的事，同時調動了業主的經濟民主和社區參與的積極性與主動性，對提高公共資源的配置效率，增加居民滿意度，培育社區居民自治意識和能力，推進社區民主自治建設。三是產業經濟推動城鄉一體化的社區發展模式：成都錦江“五朵金花”模式。做法是在城鄉結合部的紅砂、幸福、萬福、駙馬、江家堰、大安橋6個行政村，建設占地12平方公里，以“花香農居”“幸福梅林”“江家菜地”“東籬菊園”“荷塘月色”命名的 “五朵金花”為品牌的觀光休閑農業區，形成了以農家樂、鄉村酒店、國家農業旅游示范區、旅游古鎮等為主體的農村旅游發展業態，促進了農村觀光休閑農業的可持續協調發展，成功地探索了一條“農民失地不失利、失地不失業、失地不失權、農民變股民、農民變市民、農村變新貌”的新型社區發展道路。“五朵金花”模式不但探索了建設社會主義新農村的新路子，帶動了農村新型產業和相關產業的發展，也促進農村社區向城市社區轉型發展。

上述三種模式對構建新型社區治理模式的借鑒意義在于：一是堅持黨的領導。各地在改革創新實踐中，無論是在社區組織架構的創新中設立社區黨組織，還是在街道變為社區中設置黨工委，都將基層黨組織視為各種組織主體的領導核心。社區管理服務模式創新需要黨組織領導、指導和協調，以保證基層社區的穩定發展和文明進步。二是構建“議行分設”的新模式。深圳鹽田模式比較好地解決了由農村社區向城市社區過渡的新型社區管理體制創建的內容和路徑問題，從居委會“議行合一”的舊體制向以“議行分設”為理念構建的“一會兩站”社區管理體制過渡，進而塑造“會站分離”理念下的“一會兩站”社區治理體制新模式。三是引入企業化物業管理模式。深圳蓮花北的這種政府主導、居民自治與物業公司牽頭的社區管理服務模式，被當地學者稱為“企業化模式”，不但提高了社區公共服務管理水平，還培育了社區民主精神，較好地解決了一般社區居民參與不足的問題。四是推進城鄉一體化進程。通過統籌考慮城鄉一體化發展，將當地資源開發、產業發展、農民轉居民后的經濟收入增長同舊城、舊廠房和“城中村”改造更新，社區環境保護、城市社區管理服務水平提升與社區生活品質提高等有關城鄉一體化發展的方方面面統籌起來考慮，保證了城市化的可持續性和不可逆性。五是鼓勵各方力量積極參與。各城市在社區管理體制改革中不同程度地調動了社區各方主體的參與。雖然我國社區管理服務模式變革主要是由黨和政府主導推進的，但是在推進過程中始終與駐街、社區的單位組織（如多方建立的協調會、物業公司、社區民間組織等）及居民代表等保持協商和聯系，努力促成政府、企業單位、社區民間組織和居民的通力合作。

二、廣州市新型社區及治理模式創新過程面臨的問題

國內外社區治理的經驗對廣州市開展新型社區治理起到了積極的借鑒與啟示作用。但廣州市不能照搬任何一種模式。只有首先通過詳細的實地調研，深入了解廣州市新型社區呈現的各種特性與問題，再吸收國內外先進的、有效的社區治理模式的經驗，才能對癥下藥，為廣州市新型社區治理模式的構建開出一張良方。

縱觀廣州市新型社區的發展軌跡，大多起源于因城市重新規劃、企業事業單位由市中心向郊區外遷、經濟開發、“三舊”改造而產生的征地拆遷活動等外力推動。因此新型社區的形成在一定程度上被認為是城市征地拆遷的產物。征地拆遷過程中涉及的居民安置、住房分配、款項賠付等問題，往往會遺留甚至直接移嫁到新型社區當中，從而影響新型社區的管理和服務。當新型社區建成，居民入住之后，就面臨著如何管理服務的問題。因此新型社區治理模式研究探索的內容應當包括對新型社區治理認識問題和征地拆遷、社區管理、物業融入和文化建設等四個現實問題。為此，本研究課題組先后走訪了廣州市開發區、蘿崗區、白云區、番禺區等城郊區內的典型新型社區，訪問了社區征地拆遷工作人員、社區管理干部和工作人員、物業管理公司管理人員、社區居民等，完成了合共361份有效抽樣調研問卷，并以SPSS作為數據統計工具，對數據進行了整理和分析。數據結果直觀地反映了廣州市新型社區治理過程中的重點問題。

（一）有關新型社區治理的認識問題

新型社區治理中一些普遍的、深層次問題是要通過文獻研究和訪談、座談才能了解到的。本研究從社區理論、管理理論和社會學理論的角度出發，對當前廣州市新型社區治理存在的深層問題作出系統化梳理：（1）社區治理模式創新的理論依據問題。社區治理實現方式的行政化和基于社區問題解決的以危機處理為特征的被動反應模式仍然是當前社區治理模式運作中存在的主要問題。（2）存在以經濟為中心，忽視基層黨組織在社區管理服務中的領導作用問題以及缺少政府提供的社區公共管理服務問題。（3）基層政府行政行為邊界及有效性問題。受計劃經濟體制的影響，我國城市管理體制奉行行政全能主義理念，新型社區治理中存在的主要問題是如前所述的“社區行政化”問題。（4）新的社區治理結構健全和運行機制問題。目前我國社區治理的四種模式中，政府主導型治理模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區治理的主流模式，廣州市這一特征更加明顯。不僅如此，這四種治理模式的背后都有著政府的影子，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業、第三方組織往往只是被動地參與社區治理。這種現狀很顯然是不適應廣州市新型社區的治理模式創新發展需要，可借鑒深圳、成都的經驗，并根據自身特點推動模式創新發展。

（二）征地拆遷中存在的問題

調查研究發現，廣州市新型社區形成過程中存在大量的征地拆遷問題：（1）征地程序不規范。征地拆遷中，不僅要履行征地拆遷手續，還要辦理拆遷方案等審批手續和征地報批手續，報批環節多、程序復雜、時間冗長。（2）搶修、搶建等違法違規現象較多。為了獲得更多的拆遷補償，許多村民擅自改變土地的用途，未經主管部門批準多建、亂建房屋及其他建筑物。（3）暴力拆遷引發惡性群體事件。一方面，一些行政機關忽視被拆遷當事人的合法權益，打著“公共利益”的旗號，對不符合強制拆遷的房屋實施強制拆遷。另一方面，一些行政機關并未按照強制拆遷的法定程序對房屋進行拆遷，而且對被拆遷人的補償也不到位，造成被拆遷人的財產損失。還有某些行政機關或拆遷人為保證拆遷工作的效率，加快工程進度，甚至對被拆遷人采取停水、停電、斷路、恐嚇等惡劣行為。（4）部分失地農民生活狀況欠佳。農民勞動能力較差，無法找到合適的崗位，致使整個家庭的收入無法維持原來的生活水平。同時，隨著城市化進程的加快和我國經濟的不斷發展，農民受城鎮消費習慣的影響越來越大，消費支出不斷增加。在收入不增反減的情況下，農民承受著更多的現金支出壓力。另外，失地農民缺乏與城市居民同等的養老保險、失業保險、醫療衛生教育等社會保障。農村、城鄉結合部的征地拆遷是新型社區形成的重要背景，其存在的拆遷賠償處理和房屋分配得不到有效解決為新型社區開展管理服務工作留下了極大的隱患。在新型社區管理服務工作開展前清除拆遷遺留的障礙是不可避免的重要工作。

（三）社區管理服務中存在的問題

有關社區管理服務方面的調查研究考慮需求和問題的多樣性，本研究采取問卷調查方式進行。問卷調查主要以白云區和番禺區為樣本，設置了28個關于社區基層管理者工作狀況的屬性描述，分別測試社區基層管理者的工作現狀，與居民之間的關系現狀以及社會組織與社區的合作現狀，從中分析在社區管理服務方面存在的問題。

1. 社區基層管理者的思想、素質、能力和被動的工作模式制約了社區自治職能的落實。在開展社區日常工作時，83%的社區基層管理者認為他們的工作計劃都是按照上級政府的部署來安排的，85.8%表示大部分的工作時間都用于完成上級政府交下來的工作，75.5%表示他們的每項工作都向上級政府匯報，89.2%表示他們的工作績效由上級政府考核。在工作狀態方面，78%的社區基層管理者認為工作壓力很大，75.3%認為工作很多，忙不過來，77.6%認為現有工作人員數量不能夠滿足當前工作量的要求。

2. 社區居民缺乏關心和參與社區事務的熱情和途徑。差不多一半（49.1%）社區基層管理者承認居民只在有問題的時候才和社區管理人員溝通，電話是其中一種常用的溝通工具；每項工作開展時，社區管理人員總要花很多時間說服居民。63.8%的社區基層管理者都表示他們所管轄的社區外來居民數量很多。49.4%的社區管理者認同外來居民不關心社區發生的事情。

3. 社會組織與社區的合作受制于現有的準入機制。在與社會組織的合作方面，67.6%的社區基層管理者認同社會組織的加入能夠減輕社區管理者的工作負擔。在實際工作中，社區義工隊伍的普及率較高，僅有30.8%的社區表示現階段沒有建立義工隊伍。75.8%的社區基層管理者表示社區有和慈善團體、工青婦殘等組織一起舉辦活動。但是僅有42.6%表示有長期合作的社會組織。63.5%表示每次和社會組織合作都要向上級政府申請，45.7%表示和社會組織合辦活動要經過繁瑣的手續。

（四）物業服務介入社區治理方面存在的問題

對物業服務介入社區治理方面存在的問題，本研究一方面采用Pearson相關系數來描述變量間相關性的強弱程度，從而反映物業服務介入的相關性程度問題。另一方面，通過文獻研究和現場訪談了解主要問題的表現。研究結果為物業管理介入到社區服務的必要性與其他項目的相關系數都是大于0且小于1，因此它們之間存在正線性相關關系。這說明物業公司與業主大會的關系、物業公司的服務內容、服務質量、服務收費、物業收費對公司提供服務意愿的影響、政策法規、物業公司能夠介入的社區服務類型這些項目朝積極的方向變化時將有利于推進物業管理對社區服務的介入進程；相反這些影響要素朝消極的方向發展，將會阻礙物業管理介入社區服務的腳步。在諸要素中與“介入必要性”相關性最緊密的依次是“物業公司與業主大會的關系”（r=0.482）、“物業公司介入的服務類型”（r=0.481）、“服務內容”（r=0.427）和“服務質量”（r=0.418）。這就說明了物業公司如果能與業主大會建立良性的關系將推動物業服務融入社區服務之中；物業公司能夠介入社區服務的工作類型決定了其是否能進入社區服務的領域，因為社區服務工作客觀上一部分應該由政府來承擔，一部分應該由業主來自治，還有一部分才應該由物業公司來介入；物業公司提供的服務內容與服務質量的改善也有利于促進社區服務接納物業管理的服務介入。

研究還歸納總結出新型社區在物業服務介入社區治理方面存在的五個主要問題：（1）政府對物業管理在社區治理中的地位和作用認識不足，重視不夠；（2）社區居民對于物業服務的認識不足，物業服務的需求未被充分開發；（3）物業公司融入社區服務的廣度和深度不夠；（4）物業服務的質量有待進一步提高；（5）業主組織的地位缺失。

（五）社區文化建設中存在的問題

研究表明，在非中心城區，近30%的居民不知道自己身邊有什么樣的文化設施，居民對于文化經費的投入、文化設施的建設、社區文化服務、社區的文化氛圍、文化建設的制度、社區文化活動的安排等方面的清晰度和滿意度較低。歸納起來，社區文化建設領域主要呈現以下四個問題：（1）社區資源配置不合理，社區資源開發利用不夠；（2）社區居民主動參與度不高；（3）社區文化建設隊伍結構仍需完善；（4）社區文化建設體制不健全。

三、廣州市新型社區治理模式創新發展的對策

（一）新型社區治理模式創新發展應遵循一些重要原則，重構社區治理思維

構建新型社區治理模式應有基本的價值判斷，以指導我們的正確決策和模式構建行動。廣州市新型社區治理模式創新應以科學的社區治理理論為指導，借鑒國內外相關成果，形成自己的基本判斷和原則。

1. 生態耦合原則。應按照新型社區的現狀和特點，從生態觀念培育并誘發、養成社區治理生態觀開始，逐步完善社區組織生態結構，重點構建治理型社區主體生態和多元參與決策的社區運營生態，吸引更多社區主體及資源參與社區治理中來，培育社區活動的多元參與能力，最終達成社區發展的自然生態與社會生態的和諧目標。

2. 綜合治理原則。強化社區綜合治理，穩固社區行政體系，將源頭治理、動態管理、應急處理有機結合起來，提高社區綜合管理效能。其關鍵是改變被動危機處理和簡單網格管理等行政化高成本社區管理模式，充分利用現代網絡技術和信息技術手段，實現社區行政管理信息化、智能化和低成本高效運作，從而提高社區行政管理效率和效益。

3. 科學發展原則。以正確的科學觀為指導，加強對社區治理理論和實踐研究，改變社區治理觀念、方法的錯誤偏向和落后面貌。在社區治理實踐中，基層社區工作人員要增強工作方法的科學性，改變固有的只重視技術對經濟發展的作用，忽視科學知識理論、技術和思想意識對社會、社區治理的作用。實現居民對先進科學技術和先進思想的自愿聯結，現代高科技對社區治理智能化的有效應用，推進新型社區治理模式現代化。

4. 物業基礎原則。物業是居民最重要的財產，處理好財產（特別是不動產）關系從根本上決定了業主（居民）的幸福感和滿意度。物業管理區域與社區重疊，本身的業務具有很強的社區屬性，提供的是面向業主集體的準公共服務，還提供部分基層行政組織、社會組織委托的公共服務或社會服務。同時物業小區既是基于業主的建筑物區分所有權實現單元——物業管理區域，也是居民公民權實現的基本單元——人群結合體的社區，可有效實現社區民主參與和民主政治建設。

5. 多元共贏原則。“多元”是指基層社區內部的多元利益主體之間的共生關系。必須要處理好社區居委會、街道辦事處、社區黨組織、業主委員會和物業公司之間的多元關系。核心是在充分發揮各種主體擁有資源的效用前提下，實現多元主體利益共贏機制，包括單個參與主體的利益持久分享機制，以確保新型社區治理模式持續發育成長。

（二）以新型社區治理模式框架的構建為基礎，推進治理體系創新發展

科學的社區管理服務組織設置應從系統思維和動態發展的觀念出發來構建。重點是框架應能夠明確各管理層級的權力與責任邊界；增強社區居民參與社區事務的空間；確保社區治理模式構建有明確的方向和愿景。筆者提出構建一個以小社區為基礎管理單元，大社區為宏觀調控組織，在黨政系統的領導下，由社區自治系統、業主自治系統、社區參與系統共同組成的體現政治先進、多元參與、共同治理、監督有力的“雙社區四系統”社區治理模式，使事有所管、人有所為、質有所控、民有所依（如圖1所示）。

這個模式下，就是要通過逐步建立黨組織、社區行政機構、社區自治組織、社區服務企業組織、社區民間公益組織、社區精英多元主體溝通、協調、合作機制，形成社區多元主體關系協調，居民積極參與，治理有序高效的社區治理生態體系。并具有“拆”“建”“管”“服”系統整合；黨委政府管控有效；基層組織變革適應；業主、居民共生共治；社會組織培育生長；文化生態融合發展的新型社區治理特征。

（三）建立征地拆遷的良性機制，從源頭解決社區治理模式構建的瓶頸問題

新型社區存在不少歷史遺留問題，有不少是在征地拆遷中產生，成為新型社區治理體系形成的重要阻礙因素，應當從源頭上治理來解決這一問題。征地拆遷工作的關鍵是平衡各方利益關系，實現各方利益共贏。其中作為被征地一方的農村、農民在整個征地拆遷工作中處于被動甚至是弱勢地位，關心村民和村集體的利益是宏觀政策作用的重點。因此，政府的征地拆遷宏觀管理工作，必須遵循同地同價和公開、公正、公平的原則，處理好各方經濟利益關系，并注意保護村民利益。廣州市新型社區的征地拆遷，可借鑒海南省海陵縣的做法，建立機制讓村民直接參與被征土地和房屋及其附屬物的測量與價值評估，既減少評估成本，又能化解政府、開發商與農民之間的矛盾。只有通過制定公平合理、同地同價的補償標準、公開公正的征地拆遷程序、農民直接參與等措施，才能推動征地拆遷工作的順利進行。

圖1 新型社區治理生態體系圖

（四）各系統有機結合，從整體上謀劃社區治理模式創新，打造和諧共治的社區治理格局

應根據社區治理模式構建的目標，將社區治理理論更新、征地拆遷、社區管理、物業管理和文化建設結合起來考慮，有步驟地理順社區各系統之間的關系，形成既分工又合作，協調順暢的社區治理關系，全面推進社區治理體系改革。首先要專題調研社區相關組織的結構關系狀況，弄清現有組織之間的責權利關系現狀，發現其中的主要問題和解決問題的主要途徑。其次做好試點工作，選擇一定數量（每區1～2個）的街道辦事處、鎮做試點，以街鎮為板塊推進試點工作。再次抓住目前的突出問題搞專題調研，將個別問題放在整體上聯動解決。如居委作用問題和正常運作；業主委員會成立難；居民民主參與率不高；物業糾紛復雜難斷，影響社區和諧；居民與社區組織溝通不暢；物業公司在社區服務中的作用發揮；社區服務組織與行政部門溝通協調難；社區居民委員會負責人非本社區（小區）居民，不關心社區利益等問題。最后是對工作中形成的好做法、好經驗進行研究總結，固化成政策、制度和法規，在長期積累中發展完善治理體系。

（五）加強社區黨建工作，充分發揮黨組織在社區治理體系構建中的“主心骨”作用

在調研中發現，集體經濟健康發展的社區、和諧有序文明的社區都有一個強有力的社區黨組織在發生作用。社區組織在社區民主政治和重大自治決策中負責把握方向和維護人民權益的重要責任，不能“水到小河就斷流”，越是基層，群眾越是需要黨組織為其“做主”“謀福利”，黨不能脫離人民群眾。改革現有的黨組織和黨員作用機制非常重要。首先是強化社區區域化黨的建設體系建設，以“大社區黨建”的觀念和辦法，協調各方力量、整合各類資源，使不同隸屬關系、不同行業、不同性質的社區駐地單位黨組織利用社區這個平臺，交流信息，取長補短，相互合作，形成社區黨建和社區建設的整體合力，謀求社區建設的最佳效益。其次是建立社區黨建聯動機制，要由社區黨組織牽頭，建立轄區內機關、企事業單位和其他各類組織中的基層黨組織代表共同參與的聯席會議制度。再次是將黨組織建在社區各類組織中，并提倡社區黨組織主要領導成員兼任或競選民間組織領導人，以合法、合理而非行政命令的方式進入民間組織，引導其健康發展。最后是在社區重大決策、重大事件處理、重要利益關系調整中，應當充分發揮黨組織的組織、領導、指引、示范和保證作用，為社區治理有序運營和社區文明和諧發展保駕護航。

（六）推動物業管理服務融入社區，以物業管理促進社區治理規范化、專業化、高效化

物業公司通過提供物業管理服務產品，以市場化、專業化方式提供社區服務，為和諧社區建設和城市管理現代化做了重要貢獻。但由于目前社會變遷急劇，社區結構關系復雜而混亂，社區治理體系不完善，房屋建筑質量等原因，物業管理行業企業往往又成了“出氣筒”，飽受煎熬。但理性分析，物業服務公司與社區其他服務組織相比較，具有專業化、技術手段、資源條件等方面的優勢，也有市場化社區服務的經驗。關鍵是要社會各方正確對待物業服務，并融入到社區服務體系中，在規范、監督中實現蛻變，成為新型社區治理體系和服務提供商的一員，幫助新型社區提升社區服務整體水平。目前社區矛盾糾紛中絕大部分是物業糾紛，社區電梯、消防設施、管道線路等設施設備老化嚴重，房屋年齡到了“發病”期，需要維修，這些問題的解決都需要物業管理的配合，將物業管理納入社會管理和社區治理之中，拉回到社區治理和社會管理的中心，而不是在物業管理行業企業出現危機時繼續做“圍觀”者。在有條件的社區，政府出資購買物業服務的公共服務部分，減少物業糾紛，不但可以讓社區物業管理服務走上健康的道路，還將促進社區服務專業化、市場化、高效化發展，提高財政資金使用效益，培育社區參與和社區民主意識，有利于提高居民成就感和幸福感。另外，新型社區存在大量的“城中村”，長期存在“臟亂差”問題，可通過將“城中村”社區小區化改建，形成若干物業管理區域，并由專業的物業公司進行管理服務，不但可以解決長期困擾的“臟亂差”問題，還可以解決“農轉居”居民就業問題，改變“農轉居”居民陋習，提升居民生活層次和社區生活品位。

（七）通過改變“農轉居”居民就業觀念和經濟發展模式，形成穩定的收入來源，促進新型社區居民的城市化進程

新型社區大量存在“農轉居”居民，外來農民工，以及在農村文化中熏陶出來的“新市民”，這些都與傳統農業社區相聯系，不適應城市生存發展方式。特別是就業觀念和職業發展模式，傳統農業社會思想觀念禁錮較深，難以適應城市居民生產、生活，特別是其中最大的群體“農轉居”居民。城市生活的根基在于就業，沒有就業就沒有收入，沒有收入，好生活就難以為繼。農民失去土地后，仍然依賴國家和村集體幫助，主要是補償金和保險生活，缺少就業主動性和就業意識，缺乏自主創業和自謀職業的能力。因此，新型社區需要采取有效措施進行合理引導，使“農轉居”居民能夠清楚地認識到當前的就業形勢和就業發展趨勢，然后通過輔助和配合服務性中介機構的工作，為“農轉居”居民就業和創業提供各種便利，也可以為“農轉居”居民自主創業提供政策和資金等方面的支持，如向農民提供小額的貸款擔保、減免稅收、提供“一站式”的服務等。另外，還可以通過政府扶持政策發展為城市居民服務的服務業，增加就業機會。

（八）在保護、恢復、發揚傳統文化和吸收現代城市文化的基礎上，創建與新型社區相適應的特色社區文化，形成社區人文紐帶

新型社區文化建設的重要任務就是要求同存異，打造和諧的社區文化氛圍，讓社區居民能夠親如一家，和睦共處。廣州新型社區很多都是在歷史悠久的傳統村落原址上歷經改造、拆遷、建設而來。原有的傳統村落文化、祠堂文化、族群文化都是本土文化傳承不可或缺的重要組成部分。在創新社區文化建設時要保留、盤活原來的民俗和文化傳承，并讓民俗文化成為與海外華裔同胞溝通的橋梁。同時，在城市化進程中逐步建立起來的新型社區，卻不可避免地面臨傳統文化與現代化發展的矛盾，本土文化與外來文化的沖擊。在新型社區內通常聚集著來自五湖四海的居民，要提高外來居民的文化認同感，就必須提供交流與融合的平臺與機會，開展豐富多彩的文化交流活動，讓他們也積極參與到社區文化生活中來。如借助同鄉會、企業文化節、旅游節等為來自區內不同行業、不同層次的企業提供展示、交流和融合的文化平臺，促進文化傳承和文化創新發展，并形成新型社區治理模式的文化內核，促進社區文明進步、和諧發展。

注釋：

①廣州市政府.廣州市城市總體規劃（2011-2020），2012.

②章人英.普通社會學，上海:上海教育出版社，1990:145.

③吳開松.城市社區管理，北京:科學出版社，2006:20.

④方明等.觀察社會的視角——社區新論，北京:知識出版社，1991:4.

⑤奚從清.社區研究——社區建設與社區發展，北京:華夏出版社，1996:3.

⑥楊中宣.城市建設中的新型社區管理模式研究. 西安建筑科技大學博士論文，2009.

⑦Hunter F. Community power structure. Chapel Hil:University of North Carolina Press，1953.

⑧Dahl R A. Who govern？. New Haven:Yale University Press，1961.

⑨Billett S，Seddon T. Building community through social partnerships around vocational education and training. Journal of Vocational Education & Training，2004，56（1）:51-68.

⑩Darcy M. Community management:how management discourse killed participation. Critical Quarterly，2002，44（4）:32-39.

（責任編輯：陳丁力）

【中圖分類號】D669.3

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.011

作者簡介：黃安心，廣州市廣播電視大學管理學院院長、教授，研究方向為公共管理、社區管理、物業管理。

【基金項目】廣州市哲學社會科學規劃課題“新型城市建設背景下的新型社區治理模式研究”（2012YB06）成果之一。

A Discussion on the Innovation of Governance Modes of New Communities

Huang Anxin

Abstract:New communities are the byproducts as well as the bottomland of the urbanization process. They have the features of traditional rural communities as well as developing urban communities. It requires unique perspectives and methods to establish and innovate thegovernance modes of these communities. The paper applies literature review， summarization and abstraction to analyze the categories， types and governance modes home and abroad. It points out four existing problems including land requisition， community service， property management and culture construction. Finally some countermeasures on the innovation of governance modes of new communities are offered.

Keywords:new community； community governance； community service； property management