生存權保障視野下的日本戰后住宅問題

[日]渡邊洋三

摘 要：住宅是公民生存權保障的基本內容，住宅法是社會保障法的重要環節，國家住宅政策的核心應當放置在國民生存權保障上。長期以來，日本住宅問題上的困境根源于對人權保障原則的背離，甚至出現了公共住宅壓迫國民生存權的情況。公共住宅與民間住宅的不同就在于，公共住宅領域必須阻斷市場法則的支配，通過加大國家公共投入，落實國家的積極給付義務，把生活法則作為首位的社會法理加以貫徹。

關鍵詞：住宅政策；公共住宅；福利權

作者簡介：渡邊洋三（1921—2006），男，法學博士，日本當代民法學家、憲法學家、法社會學家，日本馬克思主義法學代表人物。先后任職東京大學社會科學研究所教授、日本帝京大學法學部教授。曾兼任日本學術會會員、日本民主主義科學家協會法律分會理事長。

譯者簡介：宋海彬，男，西北政法大學副教授，從事法理學、民族法學研究。

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）04-0001-07

一、人權論缺失的住宅政策1

對于住宅問題，我曾經做過相當詳細具體的研究，對日本住宅法的狀況進行了根本性的批判并提出了建議，都已經是20年前的事情了。即便如此，令人遺憾的是，今天的情況和20年前幾乎沒有什么變化。住宅政策在根本思路上沒有改變，只是在糊里糊涂地做著一些應對工作。也正因為如此，住宅問題的解決一向沒有頭緒，而其矛盾卻進一步深化了。

這個矛盾的根源何在？從國民方面來看，住宅問題是確保居住權這一生存權的問題，從而國家的住宅政策應該將核心放置在生存權這種國民人權保障上，但實際的政策卻正好相反，根本就不講人權。現代住宅問題上的一切矛盾、住宅政策上的一切困難，歸根結底都源自于此。因此，如果不進行思路上的轉換，不從人權論缺失的住宅政策向以人權論（生存權論）為基礎的住宅政策轉換的話，今天的各種問題都還是無法解決的。

如果把國民生存權保障作為國家的最大義務，對于憑借自身力量無法擁有住宅的工人，國家必須予以積極保障，那么住宅政策的基調自然就在于充實公共住宅。但國家一貫依賴民間住宅，怠于擴充公共住宅，對住宅問題不進行大的公共投資。雖說轉換這種傾向而把重點放在公共住宅上，只不過是人權上的要求而已，但最近基于財政節儉或行政改革的理由，卻反而出現了進一步縮減公共住宅投資的苗頭。此外，公共住宅是以低房租為原則的，這本來無需多言，但現在公共住宅已然形成了高房租體系，公共住宅本身反倒成了國民生存權的一種威脅。近期的公團房租訴訟，就是這一矛盾的反映。

另一方面，由于公共住宅匱乏，市民只能拼命依靠自己的力量從各種民間住宅上尋求依賴，而國家對他們的援助除了金融公庫和其他一些財政措施之外，基本上等同于無。大體上說，如果不放棄富足生活用來換取貸款負擔的話，是沒辦法確保住宅的。能夠在背后偷笑的，就只有不動產或公寓商家、金融機構以及人壽保險公司等等這些機構的人了。國民的生存僅僅是遵循私人企業的資本法則來加以保障的，這種現狀真是夠諷刺的（實際上，由于近來的經濟不景氣，住宅購買力已日益縮減，不動產以及公寓商家也在拼命多賣一些）。

用于住宅資金的財政儲備制度，不過是出于對國家放棄住宅保障責任的補償，而采取的獎勵“自力”住宅建造的小聰明罷了。依靠企業來彌補國家住宅政策上的貧乏無力，這也是日本特色。大體上，那些富可敵國的大企業都擁有低租金的單位住房（包括公務員住房）。這是企業內部福利政策的一部分，同時也是企業員工管理政策（統治）的一部分。享受這種恩惠的大企業員工，除了工資、津貼相對穩定之外，住宅也有了保障。中小企業、零細企業的工人則不但工資、津貼不穩定，還必須在低工資當中節省出高額的住宅費用。這樣就勢必拉開了工人內部的社會階層差別（單位住宅居住原本就不是權利，一旦被解雇，就不僅僅是離職，住宅也一同失去了，這對于大企業的工人來說就是一個很嚴峻的問題）。

這樣一來，我國的房租體系就是極不均衡的。例如，以平均最多兩居室或三居室來看，如果是企業住宅（公務員住宅）的，除去電費、水費、燃氣費等，每月租金在1萬日元以下；公營住宅在3萬日元以內，公團住宅在5萬—7萬日元左右，而民間住宅則要超過10萬日元了（當然，地域差別也是需要注意的。此外，那些適用《地租、房租管制令》的住宅情況則又不相同）。占據勞動者大部分的中小企業、零細企業工人，恰恰處在這一價格序列末端最不利的位置。

這種住宅（房租）上的顯著差別，只能歸因于住宅政策的貧乏無力。而且這種情況也是導致求職者向大企業集中的原因之一，同時也顯示了不管初任起薪能拿多少，賬面工資都根本無法觸及實質收入上的差異。此外，這種差別的存在也是造成日本國民難以形成住宅上的統一要求的原因。住宅上的困窘程度因工人階層的不同而各不相同。從勞工運動上看，左右日本勞工運動的，不論“日本工會總評議會”還是“全日本勞動總同盟”，其成員都是大企業勞工，他們對于連工會都沒有的中小企業、零細企業工人在住宅問題上的嚴峻狀況是無從理解的。大企業工人相互之間，同樣又因為企業內部福利的分別而形成分割。這樣一來，各企業工會彼此獨立的整體狀況，導致住宅問題上的統一要求本該是工會運動的重要內容，但在我國卻難以形成。

再比如在英國等國家，房租問題是選舉時候的重要政治爭點，但在我國卻基本上不構成朝野黨派選舉上爭論的問題。這是因為，房租體系上并不存在統一的國民要求，也不存在推動這種要求實現的統一組織，因此對于房租問題的全民意志，各政黨都難以拿出方案。就致力于住宅要求的組織而言，在大正時期曾經有過“租住者聯合會”，與工會一道在租房糾紛中爭奪利益，是一個斗爭性的組織，但現在的情況已經不同了。進入現代以來，在集體住宅的場合存在各種集體用地的組織，對于公營住宅、單位住宅而言，各類居住者也有自己的組織。他們都開展活動，但任何一個都不是全國性的組織。就此需要說明的是，在公團住宅那里，由于作為房主的公團是覆蓋全國的，也就是日本最大的房東，而全國各地的居住者就有著共同的利害關系，所以公團住宅可以說是唯一具備條件來組建全國租房組織的住宅形式。

但如上所述，在房租體系存在價格差異的前提下，公共住宅入居者在住宅上的要求和運動很難直接成為全民運動。因為對于無法入居公共住宅的人來說，那些公共住宅入居者享有比自己優越的條件（低房租），他們的要求完全可以被視為奢侈的、或者說任性的。事實上，承受民間住宅高額房租或貸款之苦的人，面對那些收入比自己高而房租比自己低的人卻反而在要求“不退出公共住宅”或“反對公團住宅租金上漲”，確實會有“人心不足”之感。這就正如連罷工也談不上的中小以及零細企業工人，對于大企業工人罷工感到反感一樣。

這樣一來，我們就可以看到：差別產生分層、分層則弱化國民的各種運動，從而有意識地利用這些來遮蔽住宅政策上的匱乏，就最終形成了惡性循環。一旦如此，為打破這個惡循環，就必須從全體國民立場出發，對解決住宅問題或房租體系的理論路徑做出新的展望。公團住宅房租訴訟也只有在這樣的語境中加以把握，才是有意義的。這個訴訟如果僅僅是居住者個人“奢侈”的利己要求，那就談不上什么社會意義，也會以失敗告終。但相反，這個訴訟如果能夠作為環節之一，具有從根本上反思現行住宅政策進而促使其向以人權論為基礎的住宅政策轉換的意義，那么它就是一個包含眼下尚不能入居公共住宅而面臨住宅難題的眾多居民在內的全體國民為之共同斗爭的課題。

二、作為福利政策的住宅政策

如果把住宅政策看作是以確保國民生存權為目的的政策，那么在廣義上它就是社會保障政策的一環，住宅法也就是社會（保障）法的一環。在資本主義社會住宅、土地本身是私有財產，在經濟上依據市場法則，在法律上則交給以民法為起點的市民法機制。毋庸多言，在資本主義之下，住宅和土地的這種性質被原樣保留了下來（土地問題后文論述）。但如果完全將其交給市場法則或市民法原理（合意原則）的話，國家（包含公共團體、公共企業以及其他公共組織在內）就沒有必要加以介入。在市場法則以及以它為基礎的市民法理失敗了，或者說行將失敗的時候，作為對它的改造與重組，國家介入才成為必要。這種情況在現代國家并非僅限于住宅問題，而是一個遍及國民經濟、國民生活全部領域的普遍現象。因此，國家通過住宅政策介入住宅市場，也就意味著在該限度內對市場法則和市民法理的修正。如果不是這樣的話，住宅政策本身也就是多余的東西了。

例如對房租而言，公共住宅的房租規則如果建立在與住宅市場上的房租相同的原理之上，那就不具有什么公共介入的意思。市場法則建立在商品買賣或者給付與拒付的等價交換原理之上，而國家介入則或多或少都必須引入不等價交換的原理。這正是“公”有別于“私”的任務所在。市場法理是建立在等價交換的正義基礎上的財產權原理，與此相反，對它加以修正的社會法理乃是建立在不等價交換的正義基礎上的生存權原理。因此，與市民法是保障財產權的法律體系相對，社會法則應該是作為保障與財產權相對立的生存權的法律體系而成立的。如果這樣的話，在修正市民法的基礎上產生的住宅政策，其法理就必須是生存權的法理，而所謂住宅法也就是指以這種法理為根本而建立起來的住宅關系法的總體。

在發達國家，上述認識已經具有基礎地位。因此比如在瑞典或英國，住宅政策是社會保障政策的一環，而且構成其中的重要部分。傳統上，所謂住宅政策是有關工人住宅或貧民窟的對策，中產階級所居住的房屋是通過自由住宅市場來建造的，不存在國家介入的問題。不以工人和貧困人群的福利為前提的住宅政策，是無從談起的。

但是在我國，住宅政策并不構成社會福利政策的一環，因此時至今日也不被認為是旨在實現國民福利權的東西。因此負責住宅問題的行政主體是建設省，而不是負責社會福利的厚生省。這個情況本身就已經規定了日本住宅政策的性質。從行政機構內部分工來看，建設省是專門負責道路、河川等事物的修整、建造、管理的機構。在這樣的意義上，由于住宅也是建筑物，建造、管理這些建筑物也就被劃歸建設省的權限范圍。因此建設省所施行的住宅行政也就必然是諸如“哪些建筑要建造多少、應當怎樣加以規制”等等以“物”為中心的行政。住宅行政如其名稱所示乃是建設行政，而非社會福利行政。

如果把住宅行政作為福利行政的一部分來加以考慮，那把它從建設省轉移到厚生省的管轄范圍內，或許就是妥當的。但如果從工人生存權保障出發來重新審視住宅行政作為的話，由于它既是環境行政，也是勞動行政，還是地方自治行政，從而勢必就與環境廳、勞動省、自治省等的行政均有著密不可分的聯系。因此真正說來，負責住宅問題的機構不僅僅在于建設省，而有必要跨越厚生省、環境廳、勞動省、自治省等的框架，成立可以叫作住宅省（廳）的新的機構，來統一擔負起國民住宅福利的實現任務。至少不能是建設省住宅局。

但實際上，住宅行政卻被縮限于建設行政，而切除了福利行政。因此，即便由于公共住宅具有實現國民福利之性質，從而事實上在公營住宅法、日本公團住宅法、地方住宅供給公司法上都寫有“促進生活安定與社會福利”的字樣，但它們并沒有被當作福利行政來對待，相反由于將它們納入到了建設行政之中，最終導致的恰恰是現實行政當中實現與增進福利權的觀念被壓制的情況。

三、市場法則與住宅政策

有關市民法上的權利與社會保障以及福利權之間的關系，需要仔細斟酌的問題還很多，我曾就其中部分問題做過論述（參見拙著《社會保障上的市民法與現代法》，載《社會科學研究》第32卷第5號）。該文主旨如下：雖然市場法則（亦即市民法理）以交換關系為前提，而國家介入（亦即社會法理）以非交換關系為前提，但社會法并不構成對市民法的取代，而是以市民法為前提并對其加以修正，從理論上明確二者之間的這種關系是非常重要的。雖然在公共扶助場合沒有交換關系，但在社會保險等各種福利措施那里，存在著交換關系與非交換關系的混合交錯。國民既是社會保障獲益的權利主體，同時在繳費、稅金等多種形式上又是義務主體。以它們的相互轉換為前提，國民社會全體的交換關系與個人的非交換關系得以成立。在這種整體系統中，市民法與現代法之間既有延續性的關系，又有斷絕性的關系，如何對它們加以統一把握就成了一個重要問題。

可以說住宅法上也是這樣。在房主與房客的關系上，由于房租是建筑利用的價格，從而也就是以交換關系為中心的問題。在私人租借關系根本上被經濟性的市場法則及其變動所規定的同時，具體內容則由當事人契約（亦即合意）來決定。但在公共住宅那里，限于它是社會福利政策的一環，因此通過國家介入在一定程度上對市場法則加以阻斷，而從國民生存權保障的觀點出發引入了非交換關系。至于如何具體把握這種交換關系與非交換關系的組合，則和一般福利或社會保險的場合一樣，只能由以國民生存權保障為前提的立法政策來決定。

例如在公共住宅當中，以更低收入群體為對象的公營住宅，與公團住宅相比，非交換關系所占比率就相對更大，而在公團住宅那里，交換關系所占比率則相對更大一些。若就民間住宅、公團住宅、公營住宅三者比較而言，民間住宅由于貫徹的是資本的利潤法則，房租由本錢加資本利潤構成；公營住宅由于有國家資金的投入，房租就必須要低于成本價（立法政策上尚且還有一類與二類的區分）；住宅公團則居于二者中間，奉行不高于也不低于原價的原價主義，這正是現行法律的原則。但從社會保障的觀點來看，這種原價主義本身已經面臨失敗的現狀了。

如果從生活保障的角度來考慮住宅保障的話，房租的標準在于生活而非原價（毫無疑問，原價也是一個重要的因素，但卻不是標準）。在考慮作為社會保障政策的房租政策（舍此而外的房租政策并不存在）的時候，毋庸多言，最基本的問題在于實行不造成生活壓迫的低房租。為此，房租應當占到收入的幾成，就應當交由國民合意來加以確定。試舉一例而言，如果確定為低收入者的百分之十、中等收入者的百分之十五，那么月收入10萬元的勞動者，房租就是1萬元，月收入30萬元的勞動者，房租就是4.5萬元。而同時保障“健康且富于文化的”住宅，乃是國家的憲法義務。如果大致能夠如此確定下來的話，為了傾全國之力來對此加以實現，國家就必須拓展相應的住宅政策。其內容在于，要通過國家介入來填平在上述確定下來的生活標準與被市場法則所規定的經濟標準（作為原則的原價）之間的鴻溝。也即是說，不是要犧牲生活法則來貫徹經濟法則，相反，這里的原則在于：為保障國民生活免受經濟變動的影響，國家介入是不為經濟法則變動所左右的。

這就是公權力之手在形成房租體系上面的作用。人為制造出低房租市場，將其從經濟市場當中阻隔出來，進而通過國家活動來填平二者之間的鴻溝，把這些作為義務課予國家，乃是憲法第25條的要求。相反，如果要逐一承受經濟市場變動帶來的震蕩，那么“國民生活安定”或者“社會福利的增進”云云，就是完全沒有指望的。這種例子隨處可見。例如，為保障農民的生活，國家不把米價交由市場法則來決定，而是運用公權力之手加以政策性地決定。這種情況與房租相反，旨在維持高米價。有關當前的食品管制政策是否應當繼續維持的問題當然可以批評，但無論如何，如果為了農民的生活保障可以施行這樣的國家介入政策和投入巨額的國家投資的話，那么為了城市居民的生活保障，國家就沒有任何理由不進行更大規模的介入和投資了（與食品管制相比，還是小得多了）。

現在的住宅政策上欠缺社會保障的內容，確定房租的基準是原價而非生活。即以經濟性的市場法則為原則，在此基礎上，再從生活的角度出發，對其加以或多或少的修正。經濟法則是第一位的，生活法則是第二位的。其結果，不是那種保障國民生活免受經濟法則變動的做法，恰恰相反，是讓生活追隨并受制于經濟法則的變動。就算在本身具有強烈的社會保障性質、要求脫離市場的公營住宅那里，都可以看到抬高房租的右翼動向，至于在公團住宅那里則完全可以說那樣的動向是更為顯著的。因此也就出現了這樣的看法——與經濟市場的變動相呼應，一旦房租出現不應有的便宜，房租上漲就是當然的事情。

這樣的看法，是讓社會政策從屬于經濟政策。建設省的領導者不認為社會保障是第一位的，由他們主持的住宅用地審議會做出這樣的答復，也就是很自然的事情了。至于所謂參照民間住宅的“比照性房租”概念的出現，我想也是出自于這樣的思路吧。由于不能斬斷這樣的思路，那么對于建設省和公團而言，我想他們一直感到痛苦的并不是如何阻斷經濟市場的變動與影響，而是如何才能去配合這樣的變動與影響吧。

四、入居者的權利與租金

與此相對，依據日本《住宅公團法》第1條所述宗旨，居住者提出“安定生活”、“增進福利”的社會保障觀點，要求以生活法則為基礎阻斷經濟法則，都并非無理之事。公團住宅房租訴訟的本質并非僅僅是一場有關房租高低的爭論，而是一場與“從經濟政策還是從社會政策上來把握住宅政策的本質”、“經濟法則和生活法則哪個是第一位的”這樣一些根本爭論相關的審判。如果從生活法則出發考慮房租，則諸如公團經營狀況、利息負擔增加，以及伴隨建設費增加的房租上漲、房租價格的均衡校正等，總而言之無非是基于市場變動的房租上漲，都應當劃歸不予考慮之列。

誠然，在《日本住宅公團法施行細則》第10條第1號上有這樣的規定：基于經濟形勢變動即情勢變更原則，得改變房租價格。但是，正如我們已經反復說過的那樣，這種受經濟市場法則所左右的規定，其存在本身就體現出公團法作為社會法的不徹底性，應當加以修改。而且正如公團自己也承認的那樣，這個細則屬于行政主體內部規則，并非對國民（居住者）有拘束力的法律，所以根據這一細則而進行的房租漲價對居住者并無拘束力。公團在此次訴訟當中要求居住者支付基于情勢變更的“比照性房租”，我只能說，公共住宅的存在理由在于阻斷市場法則，如果他要去做所有民間房東都會去做的事情，這就等于是對其所負擔的公共責任的自我放棄。

此外，如果從另外一個觀點即所謂“房租價格的均衡協調”來看，雖然住宅用地審議會截至目前都一直在主張這一觀點，但在1981年8月6日匯總的“關于改進現行房租制度”的答復中還是再次重復提出，提倡關注同一運營事業主體在公共出租住宅上的彼此均衡和不同房租價格上的相互平衡，主張定期對房租加以調整。這一認識的根據在1975年的《有關今后住宅政策基本體系的答復》當中有著充分的表述。其主旨在于：對舊居住者施行低房租的同時，對新入居者施行高房租，在社會公正方面是有缺陷的，為了糾正這種不公正，相比起提高過去的房租，應該降低新房屋的房租。更進一步看，這一內容已經被寫進了現行《日本住宅公團法實施細則》第10條第2款里面了。而且在現行法律上，這個第10條不應當被認為是對規定了原價主義的第9條的消極例外規定，相反在審議會的答復上，毋寧把它看作是一條積極的原則，因此，完全可以認為這里存在著思路上的轉換。

但所謂“房租價格均衡校正”的認識，是以經濟市場變動為基礎的，是對作為社會法的住宅法原理的違背。首先，如果從房租不均衡何以產生的原因上來說，由于這在根本上是起因于經濟市場的變動，從而決定了在經濟市場變動之外，任何獨立于它而能夠成其為問題的所謂“不均衡校正”事實，是完全不存在的。反過來，房租的不均衡既是經濟市場變動的具體表現，同時也無非是其結果罷了。即便就是在公團房租審判當中，只要看一看各種準備材料就可以明白，公團最終也是把不均衡問題歸結為以情勢變更原則為基礎的“比照性房租”問題，而放棄了把“不均衡校正”當作一個獨立理由。

第二，無論如何，那種將其作為獨立事實的主張乃是一種虛偽觀念的表現，即以社會公正的名義，對于國家放棄“守護居住者生活免受經濟法則擺布”之義務履行加以正當化。如前所述，如果認識到房租不均衡是經濟市場法則的結果（無非是建設費上漲才產生房租不均），那么除非由國家從社會法理出發，對導致建設費上漲的經濟市場法則本身進行規制，否則是無法實現對此的校正的。國家放棄自己的本來義務，不去抑制那些無休止的價格競爭市場，而將責任壓到居住者頭上，從而侵害他們的生活利益，這就構成了對社會法原理的雙重違反。房租價格的不均衡只能歸結于住宅政策的無力或缺失，這是國家（建設省）應該更加深刻反省的。

阻斷經濟法則引發房租變動，從把生活法則視作首位的社會法理出發，對于確保“健康而富于文化的”居住生活所必需的費用，即該建筑物的維護、管理、修繕或改良等方面所需的費用，只要它們能夠返還為居住者的利益，那么由居住者來予以承擔的做法就是可以認可的。這里存在引入交換關系的余地。在貫徹社會法觀點的基礎上，在立法政策上引入與所得或收入相對應的交換關系，這是不應該加以否定的。對于完全依靠國家保障生活的人，毫無疑問上述維護、管理費用也全部由國家來負擔，所以也就完全不存在引入交換關系的余地。而與此相比，在公營住宅的場合，就存在由居住者本人負擔的情況，當然在公團住宅那里，居住者本人負擔的數額就進一步增大，交換性的部分也就相應增加了。這就好比對于居于社會保障核心地位的退休金而言，固定開支負擔大的人退休金領取得也多，同樣存在著一種特定的交換關系。正因為如此，這無非只是那種在經濟市場法則之外，另一種社會保障內部的“社會公正”原理罷了。

因此總結而言，如果公團房租上漲是出于居住者生活保障的目的，那就是有其正當性的。如果上漲5000元，能夠給予居住者5000元的利益，那居住者也就不應該反對了。居住者完全不同意漲價，卻要求得到更好的服務的話，那是違反“社會公正”的。但是如果與生活利益無關，而是以經濟市場變動或“房租均衡校正”等名義進行房租漲價的話，居住者的拒絕就是有其正當理由的。

公團也一樣，在所謂“比照性房租”的場合，說話辦事不能總像個民間房東一樣，只有具體說明房租上漲與居住者生活利益之間有著怎樣的關聯，才可以要求居住者加以配合。由于沒有做到這些方面而打起了官司，但如果能夠在審判過程之中對這些情況加以具體明確，那么這個審判就能夠作為“國民審判”而具有重要的社會意義了。

五、余論

關于房租，在法學上存在市民法的理解與社會法的理解，對于如何認識社會法上房租的性質問題，本文進行了一些嘗試性的探討。圍繞這個問題應該論述的其他方面還有很多，但限于時間和篇幅無法系統展開，在此僅提出兩點問題。

第一個問題，毋庸多言，住宅政策一旦離開土地政策，就無從說起了。上述作為社會保障政策的住宅政策的缺失，實際上在相當重要的意義上，是由于作為社會保障政策的土地政策的缺失所決定的。因此，作為社會法的住宅法理的確立，離開作為社會法的土地法理的確立，也是無從談起的。這屬于土地法學的課題，雖然學者間已有相當深入的論述，但遺憾的是，在現實政策上卻幾乎沒有任何反映。

其中的核心問題在于地價，由于與土地稅制交織一處，從而形成“地價上漲→各種土地稅額增加→地價、房租上漲”的三位一體結構。因此，從社會法的觀點來看，必須從根本上糾正地價上漲導致房租上漲的機制。在民間住宅上也是如此，更何況在公共住宅的場合。在考慮作為社會法的房租體系的時候，必須改變這種地價、稅制直接影響房租的結構，斬斷此間的關聯。如果不這樣的話，就會陷入采用原價主義本身所招致的“社會不公”。從這個角度切入的討論，只能留待今后其他的機會了。

第二個問題在于作為社會保障一環的居住者權利問題。我國的社會保障并不是按照權利體系來構筑的。舉如老年公寓而言，入住者和老人的權利并未得到保障，而只是讓他們單方性地服從。我們可以看到，在其根底處存在的是傳統的特殊權力關系那樣的思維方式。對于公共住宅入居者也一樣，只是單方面服從于行政主體的管理運營，反映他們意見的機制在法律上并未得到確立。這些情況說到底，是社會權保障的不存在。為了保障居住者的權利，就必須從制度上保障居住者自治組織的集體交涉權以及居住者對運營管理的參加權。

各公團住宅區各自發生的問題，各公團住宅區自行處理，全國性的問題則應該確認全國層面上的交涉權和參與權。認為負責運營事業的主體單方面就能夠決定和變更房租，這本身就是民間房東式的想法。公共住宅是國民共有財產，應該由國民代表構成的組織來控制包括房租在內的管理和運營。居住者參加這一國民代表組織本是題中之義。此外，在運營事業主體與居住者之間發生糾紛的場合，自然應當考慮調停、斡旋、仲裁等機制，由相當于勞動委員會的住宅委員會之類的組織來進行。毫無疑問，在討論這些立法問題的同時，為在當前現行法之下推進上述意圖，需要考慮的則是那種反映了居住者意見的法律的適用途徑。

Abstract： Residence is the basic content in the living right protection of citizens， and residence law is a key link in social protection law. The core of national residence policy should be placed on the protection of the living right of citizens. Over a long time， the difficulty of Japanese residence issue lies in the deviation from the principle of human right protection， even to the point of the emergence of public residence pressing the living right of citizens. The difference of public residence from folk one lies in the former breaking the market law with increase of national public input and implementation of active national payment， which regards life principle as first social rule.

Key words： residence policy， public residence， welfare right