公共治理理論視域下的食品安全監(jiān)管研究

■ 潘慧明（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 杭州 310053）

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公共治理理論視域下的食品安全監(jiān)管研究

■ 潘慧明（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 杭州 310053）

內(nèi)容摘要：在我國法律逐步完善、監(jiān)管力度不斷加大的今天，食品安全事故仍時(shí)有發(fā)生，食品安全形勢仍然嚴(yán)峻。政府監(jiān)管部門要轉(zhuǎn)變觀念，從社會公共管理的視角出發(fā)，在進(jìn)一步完善立法、嚴(yán)格食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確政府食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)地位，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，推動企業(yè)誠信、行業(yè)自律；鼓勵大眾傳媒實(shí)施食品安全輿論監(jiān)督；建立健全食品安全消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制；健全輿情監(jiān)測機(jī)制，暢通公眾監(jiān)督投訴舉報(bào)渠道；開創(chuàng)食品安全領(lǐng)域“政府監(jiān)管更嚴(yán)明，企業(yè)行為更負(fù)責(zé)，社會監(jiān)督更有為，民眾消費(fèi)更放心”的食品安全社會共治新局面。

關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管 治理 社會共治

我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

食品安全監(jiān)管是指政府食品安全監(jiān)管部門及其他相關(guān)社會主體，對食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)的安全、衛(wèi)生、健康進(jìn)行監(jiān)督管理的活動。

長期以來，由于我國行政管理體制的僵化和落后，在社會公共事務(wù)管理上慣用行政手段，過分依仗政府的自身力量，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理職能，缺乏社會共治理念，忽視社會主體的自治力量，政府管理顧此失彼，監(jiān)管缺位，公共服務(wù)效率不高，效益低下，造成“強(qiáng)政府、弱社會”的不良局面。近幾年由食品安全事件引發(fā)的食品安全危機(jī)，正是政府社會管理模式落后、行政監(jiān)管手段乏力、監(jiān)管效果不良的真實(shí)寫照。

我國原有的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管模式，雖對強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、協(xié)調(diào)監(jiān)管力量具有積極作用，但仍面臨嚴(yán)重的地方保護(hù)主義的挑戰(zhàn)。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)對食品企業(yè)的違法行為管理不嚴(yán)，甚至?xí)蟊O(jiān)管部門放松監(jiān)管。同時(shí)，由于我國食品行業(yè)誠信體系建設(shè)滯后，難以有效懲治企業(yè)的失信行為，從而導(dǎo)致失信行為惡性蔓延。

主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)

美國、加拿大、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，都建有完善的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，保證了政府監(jiān)管得力，食品企業(yè)信譽(yù)良好，市場競爭力強(qiáng)，民眾能享用到安全、衛(wèi)生、健康的食品。

美國食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系比較完整、全面的特點(diǎn)，保證了食品的生產(chǎn)、流通的安全、衛(wèi)生和健康。上至聯(lián)邦政府，下至地方政府設(shè)立由資深科學(xué)家和公共健康專家組成的食品機(jī)構(gòu)，并形成彼此獨(dú)立又相互合作的食品安全監(jiān)管網(wǎng)。政府在制定食品安全政策前都要進(jìn)行科學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)評估分析。有關(guān)食品協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向社會提供有關(guān)食品方面最前沿的信息服務(wù)和有效建議。聯(lián)邦政府和州政府均設(shè)立食品安全檢測中心在各自權(quán)限內(nèi)開展食品安全監(jiān)督，并不具有促進(jìn)貿(mào)易的職能，從而保證了其客觀、權(quán)威、公正的身份。

加拿大的食品安全監(jiān)管特點(diǎn)是不僅法律體系健全，還成立了統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國食品檢驗(yàn)工作的食品檢驗(yàn)署，將全國所有的食品種類的安全檢查系統(tǒng)納入單一的體制管理。同時(shí)，通過研究所謂的“綜合檢驗(yàn)體系”，在相同的準(zhǔn)則和原則指導(dǎo)下進(jìn)行食品安全檢驗(yàn)，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

日本內(nèi)閣成立食品安全委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)食品安全管理工作。日本政府通過實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、標(biāo)識認(rèn)證、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全優(yōu)惠政策和資金扶持等措施，并采取形式多樣的監(jiān)管方式，積極發(fā)揮社會監(jiān)督作用，確保食品安全。

歐盟食品安全管理局的主要功能是風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流，統(tǒng)一處理歐盟內(nèi)部食品相關(guān)事務(wù)，有效控制食品生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)。食品安全管理局提供獨(dú)立的科學(xué)建議與支持，建立與成員國相同機(jī)構(gòu)緊密協(xié)作的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，評估食品安全風(fēng)險(xiǎn)，并向公眾提供相關(guān)信息；通過對整個(gè)食品鏈的監(jiān)控、根據(jù)科學(xué)的證據(jù)做出風(fēng)險(xiǎn)評估，為決策者制定法規(guī)和政策提供信息依據(jù)。歐盟實(shí)施的對食品安全鑒別、評價(jià)、控制危害的HACCP體系是世界公認(rèn)的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)。

公共治理理論與社會共治

（一）治理與公共治理理論

所謂治理是指在一個(gè)特定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，最大限度地維持公共秩序，滿足公共利益。在國家對社會關(guān)系的調(diào)整中，打破政府是唯一合法管理主體的局面，強(qiáng)調(diào)公共治理主體的多元化，推進(jìn)政府與社會的合作，注重公眾參與；強(qiáng)調(diào)公共治理手段、方法的多樣性，不但包括運(yùn)用傳統(tǒng)的政治、法律等規(guī)制性手段，同時(shí)包括運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段，也包括運(yùn)用創(chuàng)新型的社會和文化教育手段。

20世紀(jì)80年代后，基于全球公共管理領(lǐng)域發(fā)生的新公共管理運(yùn)動和治理運(yùn)動而催生了新的公共治理模式，打破了政府是唯一合法管理主體的局面，強(qiáng)調(diào)公共治理主體的多元化，加強(qiáng)政府與社會的合作，注重公眾參與；公共治理權(quán)力的多中心網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行，政府不再是唯一的權(quán)力中心，在治理過程中，依靠合作治理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行自組織網(wǎng)絡(luò)式的互動；強(qiáng)調(diào)公共治理手段、方法的多樣性，這些管理手段與方法既包括一些傳統(tǒng)的政治、法律等規(guī)制性手段，也包括運(yùn)用了市場機(jī)制調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)手段，還包括創(chuàng)新型的靈活多樣的社會和文化教育手段。

（二）社會共治的基本涵義

所謂“社會共治”，就是從有效治理的需要出發(fā)，政府在社會公共治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，也充分發(fā)揮社會力量的積極作用，建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，通過社會自身的運(yùn)作機(jī)制和規(guī)律，將相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施納入相應(yīng)的法律框架并得到有效落實(shí)，從而達(dá)到治理的目的。

我國食品安全監(jiān)管“社會共治”模式構(gòu)建

我國食品安全監(jiān)管的社會共治就是按照協(xié)同共管的要求，確定多元的監(jiān)管主體，在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者和大眾傳媒等各種社會主體主動參與到食品安全監(jiān)管的社會共治體系中，明確政府和其他社會監(jiān)管主體的地位和職責(zé)，發(fā)揮各自的功能和作用，從而形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障”的社會共治新格局。

（一）完善食品安全立法，建立最嚴(yán)監(jiān)管體系

進(jìn)一步完善食品安全法律法規(guī)。立足于整個(gè)食品鏈，圍繞食品安全基本法，制定科學(xué)合理、與食品安全基本法相配套的、法律效力層次較高、涉及工業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、動物福利、統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)等方面的法律法規(guī)，形成完整的食品安全的法律法規(guī)體系，以便更好地控制整個(gè)食品鏈的安全。

建立最嚴(yán)監(jiān)管體系。建立最為嚴(yán)格的、覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全過程的食品科學(xué)監(jiān)管體系：首先是源頭嚴(yán)防，完善標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)管農(nóng)藥使用和非法添加行為，嚴(yán)格食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理，加大對食品企業(yè)的現(xiàn)場檢查。其次是過程嚴(yán)管，加強(qiáng)對食品企業(yè)的日常監(jiān)管，推進(jìn)責(zé)任制，明確日常監(jiān)管責(zé)任人，接受社會監(jiān)督；最后是風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控，對農(nóng)藥殘留和非法添加問題進(jìn)行定期抽檢，對大型食品企業(yè)、消費(fèi)量大的重點(diǎn)產(chǎn)品進(jìn)行定期抽檢。同時(shí)，督促食品企業(yè)建立產(chǎn)品追溯體系，讓食品全程可控可追溯。

加大對食品違法的懲處力度。進(jìn)一步加大對違法企業(yè)的罰款數(shù)額，對食品安全事故支持消費(fèi)者提起精神損害賠償請求；加大對違法企業(yè)的曝光和監(jiān)管力度，對屢犯的企業(yè)給予其終身禁止進(jìn)入食品領(lǐng)域的職業(yè)懲罰機(jī)制；加快刑法中關(guān)于食品安全法律部分責(zé)任的修訂，建議將食品安全犯罪歸到“危害公共安全罪”中，降低犯罪的起刑點(diǎn)，提高量刑幅度。從而形成“違法食品沒有市場，不良廠商無處藏身”的良好局面。

（二）明確政府主導(dǎo)地位，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任

明確政府作為食品安全監(jiān)管主導(dǎo)者的身份和地位，細(xì)分各監(jiān)管部門間的責(zé)任分工，改變政出多門、職責(zé)不清、銜接不暢的局面和監(jiān)管體系鏈條過長、環(huán)節(jié)過多的問題，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到售后的無縫隙監(jiān)管。

一是切實(shí)履行好監(jiān)管職能。政府的食品安全監(jiān)管職能應(yīng)包括：對企業(yè)食品安全的日常分段監(jiān)管；實(shí)施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度；查處食品安全違法行為；實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度；普及教育食品安全知識；監(jiān)督社會輿情等。

二是完善監(jiān)管工作制度。政府通過建立并實(shí)施會議制度、信息反饋制度、督導(dǎo)督察制度、重大事件報(bào)告制度和應(yīng)急處理預(yù)案、責(zé)任追究制度等工作制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，履行監(jiān)管責(zé)任，明確相關(guān)食品安全職能部門及其工作人員的工作職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管者的自身規(guī)制，提升監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)，提高監(jiān)管的水平、效果和效率。

三是加大督查考評力度。發(fā)揮考核的激勵約束作用，加大食品安全監(jiān)管的督查考評力度，把食品安全工作納入地方政府績效考核體系，促進(jìn)地方政府落實(shí)屬地管理責(zé)任，確保食品安全監(jiān)管無死角、無遺漏。

（三）落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，推動企業(yè)誠信和行業(yè)自律

作為食品安全的主體，企業(yè)要自覺樹立質(zhì)量意識，保證食品的安全。食品企業(yè)要進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)、科學(xué)知識和行業(yè)道德倫理等方面的教育，建立健全食品安全管理制度，提高內(nèi)部質(zhì)量管理水平；要主動適應(yīng)市場需求，調(diào)整食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式，加快食品企業(yè)技術(shù)升級改造；嚴(yán)格執(zhí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立企業(yè)信用等級制度，通過食品生產(chǎn)經(jīng)營者的層次管理，形成層層追溯、相互制約的機(jī)制。有遠(yuǎn)見的食品企業(yè)面對法律、競爭對手、消費(fèi)者等各方壓力，必然權(quán)衡利弊，選擇合法經(jīng)營、誠信經(jīng)營，提高經(jīng)營管理水平，建立自我凈化機(jī)制，保持企業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。建立完善企業(yè)違法經(jīng)營問責(zé)制，嚴(yán)懲食品安全領(lǐng)域的違法犯罪，使企業(yè)“一處失信，寸步難行”，讓不安全食品沒有市場，使不法分子無處藏身。

作為食品安全社會共治主體之一的食品行業(yè)協(xié)會，是獨(dú)立于政府以外、具有獨(dú)立的法律地位的社團(tuán)法人。食品行業(yè)協(xié)會要引導(dǎo)和督促食品企業(yè)依法經(jīng)營，處罰違規(guī)經(jīng)營企業(yè)，公布社會食品安全行業(yè)真實(shí)信息，充分發(fā)揮其自律監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)維護(hù)行業(yè)正常競爭秩序、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、彌補(bǔ)政府監(jiān)管不足的功能。

（四）鼓勵大眾傳媒實(shí)施食品安全輿論監(jiān)督，提高民眾自我保護(hù)意識

大眾傳媒在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的重要作用主要體現(xiàn)在推進(jìn)食品安全宣傳教育、提高民眾自我保護(hù)意識和防范能力、實(shí)施食品安全輿論監(jiān)督。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體對市場主體的監(jiān)督作用日益增大。政府要為新聞媒體輿論監(jiān)督營造更加寬松的環(huán)境，支持新聞媒體暗訪，鼓勵媒體揭露食品安全黑幕，倒逼政府發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，查處違法行為。

（五）建立健全食品安全消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，減輕消費(fèi)者維權(quán)成本

進(jìn)一步明確消費(fèi)者協(xié)會等社會組織的法律地位，有效監(jiān)督食品安全違法、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。在一般食品安全爭議中，消費(fèi)者協(xié)會要主動幫助處于弱勢地位的消費(fèi)者同食品生產(chǎn)經(jīng)營者談判；對于涉及嚴(yán)重食品安全事故引發(fā)的爭議糾紛，消費(fèi)者協(xié)會可以作為訴訟主體代表受害人提起訴訟請求。這樣既可以扭轉(zhuǎn)消費(fèi)者的弱勢地位，又可以減輕消費(fèi)者的維權(quán)成本。

（六）建立健全輿情監(jiān)測機(jī)制，暢通公眾監(jiān)督投訴舉報(bào)渠道

要完善食品安全舉報(bào)制度 ， 深化公眾參與意識，通過建立食品安全信息員制度，及時(shí)掌握食品動態(tài)信息；選聘社會熱心人士擔(dān)任食品安全義務(wù)監(jiān)督員，加大對食品違法行為舉報(bào)的獎勵力度，激發(fā)廣大消費(fèi)者，特別是食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部人員積極性，在經(jīng)濟(jì)上給予舉報(bào)人的獎勵與食品安全事故大小以及影響直接掛鉤，并通過落實(shí)切實(shí)有效的措施，保證對舉報(bào)者的人身安全。

綜上所述，實(shí)現(xiàn)公共治理背景下的食品安全社會共治，就是要全盤統(tǒng)籌食品安全監(jiān)管工作，通過政府部門職能的良性互動、市場的理性制衡、各類社會主體的有序參與和有力監(jiān)督，開創(chuàng)“政府監(jiān)管更嚴(yán)明，企業(yè)行為更負(fù)責(zé)，社會監(jiān)督更有為，民眾消費(fèi)更安全”的局面，為構(gòu)建社會主義法治國家做出貢獻(xiàn)。

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5.潘慧明.產(chǎn)品責(zé)任與食品安全法律制度研究.中國商業(yè)出版社，2011

中圖分類號：◆C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A