論生活垃圾居民源頭分類減量的激勵機制*
——以上海為例

黃文芳，王　潔，陸淼菁，葉　新（復旦大學環境科學與工程系，上海　200433）

?

·本刊特稿·

論生活垃圾居民源頭分類減量的激勵機制*
——以上海為例

黃文芳，王潔，陸淼菁，葉新
（復旦大學環境科學與工程系，上海200433）

【摘要】以上海居民垃圾源頭分類為例，基于激勵的定義，識別上海當前的激勵主要是政府自上而下對居民和保潔員進行的個人激勵，但面臨著重經濟激勵輕法律強制、重物質激勵輕精神激勵和激勵效果有限等問題，提出以法律強制為根本，以小區為單位，多種激勵并重，將居民垃圾分類減量行為的培養內化為城市人的現代化、社會公共意識的提升來應對。

【關鍵詞】生活垃圾；居民源頭分類；激勵機制

居民垃圾源頭分類是實現固體廢物資源化再利用的前提與條件［1-2］，各國在居民源頭分類方面都出臺了諸如垃圾收費制度、代金券、抵押返還制、罰款、社區補助、循環利用信貸等法律強制與經濟激勵手段推進居民參與到垃圾分類減量中來［3-5］。由此，激勵手段及其對垃圾分類減量效果的分析成為研究的熱點。相關研究表明：強制性垃圾從量收費政策能使城市每戶產生的垃圾量顯著減少，并且大大提升垃圾回收率；拒收不按規定分類的垃圾、有力的經濟處罰和集體懲罰會推進居民源頭分類參與的力度；但也有學者認為居民參與源頭分類減量的動力不只是來自于法律的強制與經濟上的激勵，更主要來自于“履行公民責任”的認識，認為做好垃圾分類是“成為好公民”的必要步驟。相比較，北京、上海等城市在垃圾減量化實踐中暴露出：居民生活垃圾分類減量是實踐的難點，當前面臨著源頭分類參與度不高、正確分揀率低等問題。針對此，一些學者質疑當前財政投入模式及其效率［6］，認為社區垃圾分類減量的有效推進方式尚未形成［7］，市場機制存在缺陷導致回收再利用體系構建困難［8］是根本。

基于上述認識，筆者認為激勵機制是推進居民參與垃圾分類減量的關鍵，它決定著固體廢物資源化利用的可持續，當前我國垃圾分類減量面臨居民參與度不高、正確分類率低的根本原因在于激勵認識方面的不足。為此，筆者主要以上海居民源頭分類為例，梳理總結垃圾分類減量推進中涉及的機制及其效果，試提出能有效推進社區垃圾分類減量的優化機制。

1　上海居民垃圾分類減量激勵構成與識別

1.1推進居民垃圾源頭分類減量的激勵手段

上海于2011年出臺了“百萬家庭低碳行，垃圾分類我先行”政府實事項目，力求通過對居民垃圾源頭分類實現資源化利用來應對垃圾問題。為推進居民源頭分類，上海市政府出臺并不斷優化多種促進手段。

1） 對居民的激勵。一是各區縣街鎮給予試點小區居民免費發放垃圾桶和垃圾袋；二是于2013年下半年開始試點新版“綠色帳戶”。正確分類的居民能夠獲得40分/d的積分，通過積分累積兌換一定的實物或服務。同時，依據2014年5月1日實施《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，對個人不按規定分類投放城市生活垃圾的，責令改正，拒不改正的，處以50～200元/次罰款。

2） 對小區及物業的激勵。區縣作為激勵主體給予小區垃圾分類減量的設施資助，如小區分類垃圾桶的更新與添置，小區垃圾分類的宣傳品、分類獎勵等物質的發放。

3） 小區保潔員的激勵。一是自發的市場激勵，保潔員可以從分類回收的廢棄物的出售獲得持續分類的動力；二是部分區縣環衛局對于試點小區保潔員的二次分揀給予補貼。

4） 居委會及小區志愿者。垃圾分類試點小區的宣傳、動員、培訓與監管主要是由居委會負責具體實施的，居委會通過指導員、宣傳員、分揀員和督導員完成相應的工作，對此，每月給予相應的資金補助。

1.2垃圾分類減量激勵機制認識與識別

激勵有激發和鼓勵的意思，是管理過程中不可或缺的環節和活動。美國管理學家貝雷爾森（Berelson）和斯坦尼爾（Steiner） 給激勵下了如下定義：“一切內心要爭取的條件、希望、愿望、動力都構成了對人的激勵。它是人類活動的一種內心狀態。”人的一切行動都是由某種動機引起的，動機是一種精神狀態，它對人的行動起激發、推動、加強的作用。它包括物質激勵與精神激勵，獎勵與懲罰激勵。有效的激勵可以成為組織發展的動力保證，使組織中的成員充分發揮其潛在的能力，實現組織目標。

1） 推進居民源頭分類的促進手段中僅部分為激勵的內容。合理的激勵必需具備的特征：通過獎懲與績效掛鉤方式控制居民、社區、企業等社會主體的行為幅度，在滿足責任主體利益需求的同時實現垃圾分類與減量的目標；同時，被激勵者做得越好，獲得的好處越多，被激勵者做得越差，其受到的處罰越大。基于此認識，筆者認為當前政府為推進居民源頭分類的各種投入中僅對居民實施的“綠色帳戶”，對保潔員實施的減量補貼以及部分對NGO（非政府組織）的資金支持或服務購買具有激勵特征，屬于經濟激勵的范疇（見表1）。

表1　推動居民源頭分類減量的政府投入

2） 政府自上而下對居民、保潔員個體激勵為主特征明顯。上海市政府作為行政管理的“塔尖”，實現生活垃圾的分類減量是其主要職責之一，是當前垃圾分類減量的主要激勵者；居民、保潔員、居委會及其志愿者、業委會、物業公司等是被激勵者，有著被激勵的需要。因此，當前上海居民垃圾源頭分類的激勵主要是自上而下對居民、保潔員個體的激勵為主，對團體的激勵僅限于部分NGO，以小區為單位進行激勵還未出現。

2　上海居民垃圾源頭分類減量激勵效果及其影響因素分析

2.1激勵的效果

2.1.1對居民的激勵：行政推進下激勵具有有限效果1

1） 隨著試點的不斷深入，“綠色帳戶”的居民參與率和活躍度均有顯著提高。統計數據反映，2013年試點居民的參與率，即開卡率（指居民小區申辦“綠色帳戶”的居民戶數占小區總居民戶數的百分比，可表征“綠色帳戶”居民參與率） 為14.11%，參與積分活躍度（指已經辦“綠色帳戶”居民中積極參與積分的居民戶占申辦“綠色帳戶”居民戶的百分比）為6.8%，截至2014年10月底，居民的開卡率提高到38.4%，參與積分的活躍度為21.9%，見圖1。

圖1　“綠色帳戶”試點推進年度對比

2）“綠色帳戶”對居民分類投放的激勵效果顯著。以上海某一試點區縣為例（激勵效果見圖2），該區有5個試點小區，1 443戶居民，在實施垃圾分類減量實踐期間，居民垃圾分類參與率和分類準確率分別為7%和5%左右，干垃圾日均產生33桶（240 L/桶），日均產生濕垃圾5桶（120 L/桶），但隨著“綠色帳戶”激勵的開展，參與試點的居民逐漸增多。截至2013年11月底，居民參與率和正確率分別達71%和88.4%。濕垃圾目前上升到11桶/d，干垃圾目前下降到25桶/d。

圖2　試點小區市民參與率與投放正確率前后對比

在試點小區問卷調研中也對垃圾分類減量成效與“綠色帳戶”進行了相關分析，結果表明：“綠色帳戶”有助于居民垃圾分類的參與率與正確率的提升，有無“綠色帳戶”居民垃圾分類減量成效有顯著性差異。

3） 但隨著時間推移，減量的促進作用邊際遞減。圖3是筆者基于2013—2014年6—9月某試點區縣實施“綠色帳戶”前后減少的濕垃圾占比做的減量成效對比，由此可知，“綠色帳戶”的激勵效果有減退趨勢。

圖3　“綠色帳戶”實施前后濕垃圾減量占比

2.1.2對保潔員的激勵：考評激勵效果優于補貼

將保潔員補貼模式大致分為按桶數、定期定額、一次性補貼、無補貼4組進行分析，結果發現補貼方式對減量成效均無顯著影響（見表2、3）。但對保潔員考評有助于垃圾減量，考評的作用明顯優于補貼。調研數據表明，考評小區平均垃圾減量桶數為1.4桶，沒有考評的小區為0.66桶。對考評與否小區百戶減量桶數進行差異性檢驗，結果顯示存在顯著性差異，即考評保潔員小區的垃圾減量成效要高于無考評小區。

表2　保潔員考評與否情況下百戶減量桶數組統計量

表3　保潔員考評與否情況下百戶減量桶數獨立樣本檢驗

2.1.3對NGO的激勵：NGO參與率低，激勵效果不顯著

NGO參與與否不影響垃圾減量成效。小區問卷調研（見表4）也反映出，外部NGO的進駐對垃圾分類減量的促進作用并沒有得到很好的發揮。

表4　上海垃圾分類減量樣本試點小區NGO參與情況

本次調研中181個小區分別按照NGO參與與否分為2組進行t檢驗，結論為減量桶數、分類率和正確率均不存在顯著差別（見表5～8）。在對居民源頭分類小區NGO參與分類減量效果分析發現，NGO參與與否也不影響垃圾分類減量的成效。

表5　NGO參與與否情況下居民垃圾分類率統計量

表7　NGO參與與否情況下居民分類率的獨立樣本檢驗

2.2激勵有限的成因分析

2.2.1獎懲的不同步

試點小區抽樣調研（見圖4）顯示，對居民的激勵主要以物質獎勵為主，占被調查對象的47.6%，“綠色帳戶”激勵占23.8%，精神鼓勵為22.2%，相比較采取處罰措施的被調查對象為0。可見，在新一輪垃圾分類減量的推進過程中，經濟激勵手段的運用多于法律的強制。

圖4　居民激勵方式

2.2.2重物質激勵輕精神激勵

首先，經濟激勵不可能成為垃圾分類減量的原動力。縱觀我國垃圾的增長，除社會經濟發展水平提升帶來消費品更新換代速度增加外，更為深層次的原因在于勞動力價格提升導致廢品資源化再利用價值鏈斷裂，進而導致原進入廢品回收系統的廢品成為垃圾進入垃圾末端處置系統。相比較，當前經濟激勵，如“綠色帳戶”和對保潔員補貼，其作用更多地是從經濟的角度試圖對斷裂的價值鏈進行修復，使其維持原有的廢品回收物質鏈條，由此產生2個問題：一是社會經濟發展是不可逆的，這意味著勞動力成本上升是發展的趨勢，因此足額修復面臨著政府投入不斷增長的壓力，成本是巨大的，不可持續的；二是過小激勵又無法發揮其激勵作用。如當前“綠色帳戶”的激勵效果有限，志愿參加者比重較小，且存在以“綠色帳戶”來衡量居民分類參與質量不具有公平公正特點。

其次，調研結果表明：精神激勵的效果遠大于物質激勵。上海市綠化市容局曾對“綠色帳戶”試點小區居民進行過問卷調研，參加“綠色帳戶”活動因素的調研數據反映：雖然積分兌換具有吸引力，但大多數受訪居民（88.89%）參與“綠色帳戶”積分活動都是從為社會貢獻一份責任的角度參與的 （見圖5）。因此，較物質激勵而言，精神激勵更有助于居民源頭參與垃圾分類減量。

圖5　居民參加“綠色帳戶”的原因

2.2.3NGO力量小、參與深度有限影響到其作用的發揮

對上海垃圾分類示范小區案例進行匯總與分析，結果表明：NGO參與后，平均居民參與率和垃圾減量率遠高于沒有NGO參與的小區，但對分類試點小區的抽樣調查卻表明NGO的影響力很小，其原因在于以下3個方面。

1） NGO參與度低。試點小區調研顯示，試點小區中有NGO參與的比重僅為18.2%，說明盡管有NGO參與，對整體分類減量的推進作用還未能顯現。

2） NGO參與深度不夠。問卷調研結果顯示，NGO參與主要以宣傳為主，占48.3%，其次是分類指導與資源回收環節的參與，分別占24.1%和22.4%，而實質上能推進垃圾分類減量的全過程參與或分類實施方案的制定與實施，參與比重僅為1.7%，可見還需對NGO深度參與提出要求。

3） NGO成員不是來自本小區，推進效果不能可持續顯現。有研究表明，如果社區組織處于邊緣地位，意愿表達不通暢，僅僅是決策的執行層，被動式象征性參與不利于項目得到居民的認可。真正意義上NGO參與，是挑選居民整體認可垃圾分類減量，愿意NGO進駐的小區，在NGO介入下形成自己的自治組織，良性運作下推進垃圾分類減量成效的可持續獲得。

因此，NGO發揮作用的路徑選擇需優化，只有得到居民認可的NGO介入、深層次介入到垃圾分類方案的設計與實施的全過程，培育居民自治組織，才能顯著發揮其作用。

3　激勵優化對策

3.1經濟激勵與法律強制并重，立法強調垃圾分類減量責任的具體化、小區化和居民化

在法律中確定垃圾產生者的責任并有效落實這些責任是經濟激勵發揮作用的關鍵。在法律保證下，經濟激勵制度才能更好地強化主體行為，更有助于鞏固和推進垃圾產生者履行自己的分類與減量責任。如已有文獻表明，成功實施垃圾分類與減量的國家、地區和城市，都是在強調法律強制約束的前提下再建立代金券、抵押返還制、補助金，有利垃圾資源化再利用的財稅補貼、環境合同等制度，借助市場機制激勵各經濟激勵客體參與到垃圾的分類、減量與資源化再利用，通過經濟激勵手段鞏固和推動垃圾產生者按激勵主體的意愿來處置垃圾。

鑒于面對居民激勵的有限性，法律強制執法的高成本，建議以小區為單位強化其責任與義務，在經濟與法律激勵并重的基礎上推進居民源頭垃圾分類。

3.2物質激勵與精神激勵并舉，人的現代化提升公共意識來推進垃圾分類減量

在城市，尤其是在類似上海的大城市，其發展定位于國際化大都市，應強調與之相匹配的人的現代化，文明素質的提升。因此，垃圾分類減量是人的現代化、公民意識培育與教化的重要手段，通過垃圾分類習慣的養成，將其內化為居民的自覺行為，是人現代化程度的重要衡量指標，也是彰顯城市管理水平、社會組織能力的重要標志。基于此，針對“綠色帳戶”激勵失效或無效小區，可通過星級小區評級晉升制度的構建、NGO深度參與下培育小區現代公民意識與文化，提升居民的環保意識，將垃圾分類思想內化到居民的行為中去。具體推進可結合文明社區創建活動，通過星級小區申報制度、政府資助、媒體宣傳等方式在滿足追求較高層次需求的小區精神需求時進一步強化居民垃圾分類減量行為，使之成為市民現代化的重要標志。

3.3變對居民和保潔員個人激勵為小區集體激勵

改變“綠色帳戶”面向居民的運作模式為面向小區的運作模式，將其作為垃圾分類減量宣傳組織動員的一種方式，通過精神激勵，將其與志愿者進社區相結合，強化社區自治，規范分類收運交接程序，建立合理有效的分類減量統計制度，試行差別化物業費制度，降低政府持續投入的壓力。簡言之，對小區激勵，通過獎懲方式喚醒小區對垃圾源頭分類的積極響應，從而提升居民自治能力，積極主動爭取NGO的參與，因地制宜地制定并有效實施垃圾分類減量方案。

參考文獻：

［1］ Sidaine J M，Gass M.State of the art of separate collection and local management of biowaste［R］.The French Environment and Energy ManagementAgency，2013.

［2］ Shekdar A V.Sustainable solid waste management:An integrated approach for Asian countries［J］.Waste Manage，2009，29：1438-1448.

［3］ Hage O，S?derholm P，Berglund C.Norms and economic motivation in household recycling:Empirical evidence from Sweden，Resources［J］.ConservRecy，2009，53（3）：155-165.

［4］ Kollikkathara N，Feng H，Stern E.A purview of waste management evolution：SpecialemphasisonUSA［J］.WasteManage，2009，29（2）：974-985.

［5］ Suttibak S，Nitivattananon V.Assessment of factors influencing the performance of solid waste recycling programs［J］.Resour Conserv Recy，2008，53（1/2）：45-56.

［6］ 孫秀艷，俞懿春，徐徐，等.北京：垃圾減量難在哪兒［N］.人民日報，2010-06-17.

［7］ 謝新源，毛達，張伯駒.中國生活垃圾管理：問題與建議［R］.2011.

［8］ 劉宇熹，遲琳娜，謝家平.垃圾減量化模式與運作機制研究［J］.科技管理研究，2012（11）：238-241，250.

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A

文章編號：1005-8206（2016）02-0001-05

作者簡介：黃文芳（1970—），博士，副教授，研究方向為環境管理與公共政策。

*基金項目：上海綠化和市容管理局資助項目（2014-01）

收稿日期：2015-06-12

Incentive Mechanism of Source Separationand Reductionof Domestic Waste：CaseStudyinShanghai

Huang Wenfang，Wang Jie，Lu Miaojing，Ye Xin
（Department of Environmental Science and Engineering，Fudan University，Shanghai200433）

【Abstract】According to the case study on resident waste source separation in Shanghai，current incentive was recognized based on the definition.It was mainly personal incentive from government to residents and cleaners，from top to down. Many problemshad to be faced，such aspaying more attention to economic incentive than law enforcement，weighing material incentive higher than spirit incentive aswell aslimited effectsof incentive.On the basisof law enforcement，the paper suggested that the concepts education of waste reduction and source separation should be internalized into the upgrade of modernization and social public awarenessin the unit ofeach residential district，by attaching equal importance to multifariousincentives.

【Key words】domestic waste；resident source separation；incentive mechanism