城市社區民主治理績效評估體系的構建與指標設計

王　菁（1.四川大學 新聞傳播學博士后流動站，四川 成都 610064；2.成都理工大學 馬克思主義學院，四川 成都 610059）

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城市社區民主治理績效評估體系的構建與指標設計

王菁1，2
（1.四川大學 新聞傳播學博士后流動站，四川 成都 610064；2.成都理工大學 馬克思主義學院，四川 成都 610059）

摘要：對城市社區組織民主治理狀況進行績效評估是完善城市社區民主治理、提高城市社區治理績效的內在要求。文章根據我國當前城市社區民主治理的發展狀況，在借鑒國內外各種民主治理績效評估體系基礎上，以績效評估理論、公眾滿意度理論、民主績效等理論為依據，通過專家咨詢法對指標進行隸屬性分析和篩選，最終形成一套邏輯體系完整、指標適用、設計科學的城市社區民主治理績效評估體系。該評估體系包括城市社區民主治理評估目標、評估主體、評估原則、評估內容和指標設計五大部分，其中指標設計包括民主維度、財務維度、公眾維度、社區學習與成長四大維度74項指標。

關鍵詞：民主治理績效；評估指標；城市社區

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.03.025

一、問題提出

如何在基層社會實現“善治”是各國都在探索的共同課題，對中國而言，盡快在城市基層建立良好的民主治理秩序更是國家面臨的一個緊迫任務。隨著近年來經濟體制改革的深化，國家對城市社會管理的重心開始由單位移向街區，社區成為城市基層社會的基本組織形式。十八大報告指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”。可見，城市社區民主是人民民主在城市社區治理的實現形式，是實現基層社會有效管理、滿足人民自治需求和和諧社區建設的重要實踐途徑。

在近20年基層社會管理體制創新的背景下，各地在城市社區民主改革實踐中做出了積極的探索，包括理順政府與社會關系，社區工作體現透明、參與等善治理念，采取行政方式與自治方式相結合的手段［1］。這些社區民主治理方式的探索，在轉變政府職能、促進社區治理過程的民主化和科學化方面起到了積極作用。然而，“我國城市治理的歷史傳統及政治體制設計都保持了行政管理權在城市基層治理中的核心地位”［2］，這種自上而下的壓力型行政體制導致城市基層民主治理面臨諸多矛盾與制約，包括：社區組織體制行政化，難以更好地促進社區民主自治；城市社區與基層政府關系定位不清，責權關系模糊；社區公共權力空間有限，社會服務與管理能力不足；社區自治基礎薄弱，認同意識較差；社區民主組織流程不合理，選舉流于形式；社區“財權”與“事責”不相匹配，難以達到自治效能。

那么，如何完善城市社區民主制度，增強社區民主治理水平，這需要對社區民主治理效果進行系統的績效評估，建立社區民主治理績效評估標準，讓社區民主制度真正發揮其基層社會管理的效能，增強基層政權的合法性。當前，在社區民主治理建設上并不是缺乏實踐，而是缺乏對民主治理實踐經驗的有效總結，缺乏對社區自治組織制度的評估以及對社區治理效能的評價。正如著名的績效評估研究專家波波維奇所言，“評估系統就像飛機上的儀表盤。它應該被設計得使您能測定組織的工作情況，并且能控制朝著高績效的方向發展”［3］。因此，對社區組織的績效評估能夠促進社區組織的改革對社區民主治理流程進行監控，從而全面推動社區自治機構成為高績效的組織［3］。

本研究的目的在于根據我國當前城市社區民主治理的發展狀況，從完善基層民主制度的目標出發，通過對績效評估、民主績效、社區民主、公眾滿意度等相關理論的分析，在借鑒國內外各種民主治理績效評估體系基礎上，構建出一套邏輯體系完整的城市社區民主治理績效評估體系。并且根據這套評估體系，通過專家問卷調查的方式對指標進行隸屬性分析和篩選，最終形成一套指標適用、設計科學，既包涵了城市社區“基層民主”的客觀內核要求，也體現城市居民參與社區建設主觀滿意度的指標體系。

二、國內外民主治理績效評估體系的文獻綜述

（一）國外民主治理評估體系研究

“治理評價體系是一種中觀的評價體系，它反映的是政治發展、政治現代化和現代政治文明的實現程度”［4］。自從1995年全球治理委員會提出治理的概念后，國際治理指標體系不斷涌現，包括UNDP的治理指標項目，世界銀行的“世界治理指標”、“治理和反腐敗的國家調查”，ODI的“世界治理評估”項目，美國國際開發署的“民主與治理評估框架”，荷蘭的“治理和腐敗的戰略評估”等。綜合各類國家治理評估項目，大致可以發現國家治理評估體系的構成內容包括治理評估主體、治理評估對象范圍、治理評估內容、治理評估工具與方法、治理評估指標、治理評估指標用途和治理評估體系流程七大部分［5］。

（二）國內民主治理評估體系文獻述評

國內研究機構和學者借鑒國外治理評估體系，以民主治理理論作為理論基礎，構建了一系列的中國民主治理評價體系。例如俞可平的“中國民主治理的主要評價標準及指標”，蘭州大學包國憲教授提出了“中國公共治理績效評價指標體系”，天澤研究所運用自己的指標體系組織了首次測評，分為公民權利、公共服務和治理方式三個部分，其中，治理方式包括：透明、多元、參與、選舉、廉潔和信任這六個三級指標。浙江大學的胡稅根和陳彪以政治系統論的輸入、過程、輸出和結果作為評價基礎提出了治理評價的十三個維度，評價主體包括政府、公眾代表、第三方獨立測評機構和媒體［4］。何增科基于善治理論、伊斯頓的政治系統理論和阿爾蒙德的結構功能主義建立了一個理論性的善治評價框架，包括治理體系完善程度、治理過程民主程度和治理結果優良程度三個評價維度，評價方法主要以利益相關者評估法為基礎，選擇了若干主觀指標進行評估［6］。

中國學者和相關機構對中國民主治理評價體系的建立做出了積極的嘗試，有助于客觀、動態地評估中國政治發展的進展，向決策者提出有針對性的改進建議，但是也存在明顯的問題。

（1）以國家層面的宏觀評價指標為主，缺乏基層微觀層面的評價指標設計。我國的民主治理績效評估的方法、工具、過程以及指標體系都在不斷地探索和修正中，研究者的關注焦點主要集中在國家民主治理層面，極少對基層民主評估進行系統分析。

（2）評估體系比較粗糙，具體評價方法、數據來源、分值計算方法缺乏必要的說明，比較注重主觀測評，客觀指標法運用較少，存在客觀性不足等問題。

（3）指標設計評估主體較單一，缺乏科學性。民主治理是政府、公民社會和私人部門之間的相互支持與合作，評估主體也應體現這三者的參與作用，雖然研究機構所設計的指標體系注重了政府、公民和第三方機構的評估主體地位，但在實際操作中上級政府往往是基層自治組織的實際評估單位，而且指標體系也主要按照上級政府的考核重點和評估標準進行設計。

（4）大多數指標體系只是理論建構，尚未被用來進行實際測評。民主治理評價體系的核心價值目標是民主與善治，這更被研究機構所偏好，而政府部門更重視政府工作的績效評估。因此，政府和社會還沒有充分認識到民主治理績效評估的價值和作用。

三、理論基礎和評估體系構建

社區民主治理績效評估是一個系統性工作，合理的指標設計是評價結果有效的重要基礎，這對組織戰略發展會產生深遠影響，簡單地說，構建評估體系的步驟就是明確評價目標、確定評估主體、厘清評價原則、分析民主治理績效的影響因素、設計評價內容結構、評估指標的篩選、擬定指標并設定權重的過程，如圖1所示。以下內容將依次根據相關理論提出城市社區民主治理績效評估指標體系相應部分的具體指向。

圖1　城市社區民主治理績效評估體系構建的步驟

（一）評估目標與城市社區民主治理

城市是社會管理實踐的一個場域，城市社區則是城市政治的細胞，具有良好功能的城市政治是國家政治體系運行良好的必要構成。因此，城市社區需要具備以下幾個功能：第一，給居民提供自愿參與公共社會生活的場所；第二，提供便利和完善的社會生活和物質服務；第三，提供有效的社會安全與秩序；第四，培育人們的社會歸屬感［7］。這是社區發展的戰略目標。

在中國城市社區由過去單位制改革為當前的“街居制”背景下，城市社區民主治理的目的就是推動社區建設，使社區能夠行使社會管理職能、協助政府提供基本公共服務、培養社會成員的民主精神、實踐基層直接選舉。這是城市基層社區民主建設的基本目標。城市社區的民主治理，是人民民主在城市社區治理的實現形式，能夠有效地通過民主機制協調城市社區中各個群體的利益，實現社區自治和達到社區發展目標。

城市社區民主治理績效評估的目的因社區服務對象的不同也各不相同，城市社區自治組織和社區居民根據評估體系可以判斷其民主治理的質量，改善居委會的民主管理水平，提高居民社區凝聚力和政治效能感；上級政府根據評估體系能夠了解社區治理績效和存在的問題，增強政府責任，協助改善社區治理機制；中央政府根據評估體系能夠宏觀把握各地基層民主治理水平，制定有利于城市社區善治的政策，實現政府管理和基層民主的有機結合。

總的來說，城市社區民主治理績效評估有以下四個目標：第一，通過評估達到控制、監督或約束社區自治組織的目的；第二，通過評估達到社區自我學習的目的；第三，通過評估達到社區與不同利益群體溝通的目的［8］；第四，通過評估真正實現社區民主治理，達到社區發展的理想狀態。

（二）評估主體與治理理論、績效評估理論

評估主體是指由誰進行評價，主要指每一項活動的利益相關者。在與社區民主治理相關的理論中，奧斯特羅姆夫婦所主張的多中心治理強調在公共物品生產、公共服務提供方面存在多個供給主體，包括政府、市場、公民。新公共服務理論則強調政府的介入起到了彌補社會自治能力不足的作用，因為社區民主的合法性來自于政府，政府應從直接管理轉變成為向民主治理提供制度保障。參與民主理論認為，在社區內實現全民參與的直接選舉，是基層民主的最大特點，這也是公民及社會組織參與政治最直接和便捷的途徑。

關于社區的績效評價理論主要有360度全方位績效評估理論和公眾滿意度理論。360度全方位績效評估理論是由上級、下屬、同事、客戶進行全方位評估并結合自我評估，這一理論不但符合“公開、公平、公正”的管理精神，更符合時代潮流與趨勢。具體方法是將社區建設置于一個假設的圓圈中心，與社區建設相關的各類主體，包括上級及職能部門領導，社區黨政組織、社區自治組織、社區企事業單位和社區居民都是評估者，共同參與評估。公眾滿意度理論在企業質量管理中被稱為“顧客滿意”理論，二十世紀八九十年代，政府也在公共管理中引入“顧客滿意”原理，將公眾視為“顧客”，提出公共部門中的“顧客至上”原則，對公共服務質量的提高起到了積極作用［9］。

綜上所述，基層民主治理績效的評估主體包括政府、社區居民、社區內各類組織和社區服務提供者等利益相關者。評估客體在這里主要指城市社區民主治理狀況，主要以社區居委會的組織機制為評價對象。

（三）評估原則與民主績效理論

評估原則是評估主體據以衡量評價客體價值的規范尺度，評價原則對于評估體系來說具有邏輯先在性，因為評價主體需要根據具體評價原則才能將復雜的評價目標操作化。由于城市社區民主治理績效評估體系的核心價值是民主治理績效，民主績效理論成為厘清評估原則的基礎理論。

在“民主績效”的概念上，李普塞特最早對民主的合法性和民主的效用這兩者關系做出系統的思考，穩定的民主政體往往是那些既具有內在合法性，也有長期有效性記錄的體制。隨著民主鞏固和民主質量理論研究的深入，戴蒙德等強調更高質量的民主治理提供了對民主穩定性和持久性的雙重支持——通過良好的政治績效賦予了民主制度的內在合法性；良好的經濟績效為民主提供了更大的工具性支持［10］。從更寬泛的角度說，民主與治理具有雙向因果關系影響：一方面，政體的“民主”程度會影響人民對于治理績效的看法，“民主”程度越深，人民對“民主政治”價值的信念越強烈的政體中，人民對治理績效或“民主質量”的期待也越高，評價越嚴。另一方面，治理績效會影響“民主政體”的正當性：人民對“民主”支持的程度，也取決于公民是否感知到“民主”的政治機構提供了可接受程度的“民主”，以及感知到“民主”的運作能產生良善的治理［11］。

戴蒙德認為有質量的民主需要符合公民自由、政治平等、制度合法性的標準，這樣的政體將滿足：第一，公民關于政府的期望，這是民主評價“結果的質量”；第二，讓公民和社群擁有自由和政治平等，這是民主評價“內容的質量”；第三，提供確保公民決定政府的執行以及政府和公務員遵守憲政的責任機制，這是民主評價“程序的質量”［12］。他進一步確立了民主質量的分析框架，包括八個維度：自由、法治、縱向責任（vertical accountability）、回應度（responsive?ness）、平等、多元參與、競爭和橫向責任。這個評估體系不僅包含了“自由民主”的內涵，也包括了“善治”的要求，這也是城市社區民主治理績效評價體系的原則。

（四）評估內容

評估內容也可以稱為評估維度，指對哪些方面進行評估，是評價目標在評估體系上的具體體現。評價內容分為兩部分，第一部分確定評估內容的框架，主要是通過平衡計分卡來實現的；第二部分確定評價內容的具體維度，主要通過分析影響社區民主治理績效的因素來實現。

1.評估內容與平衡計分卡理論

國內外學者提出了多種多樣的公共組織績效評估方法，例如3E評估法、3D評估法、APC評估理論、平衡計分卡等。本文采用平衡計分卡構建城市社區民主治理績效指標體系的評價內容，因為平衡計分卡強調組織績效不僅僅來自財務方面，而且還注重顧客、內部流程和組織發展等非財務方面，這契合了民主治理績效評估的價值理念——公民參與與組織管理、民主制度與政府控制、穩定與發展等方面的平衡。

平衡計分卡最初產生在企業界，其核心思想在于立足企業的戰略規劃，從內部流程、財務、客戶以及學習與成長等四個維度綜合評價企業的經營業績，這種方法的優勢在于兼顧了戰略與戰術、長期和短期目標、財務和非財務指標、內部和外部指標等諸多方面。

根據民主治理績效評估的目標、主體、原則和我國城市社區民主治理的現狀，將基于平衡計分卡的城市社區民主治理績效評估指標體系分成民主、財務、公眾、學習與發展四個指標。因為民主維度（民主選舉、民主管理、民主監督和民主決策）即意味著內部管理流程和制度建設，因此以“民主”替換了原來平衡計分卡的“內部管理流程”。

同時，平衡計分卡的優勢在于能夠促進企業將良好愿景轉化為戰略目標，因此，進一步將基層社區民主治理戰略目標轉化為關鍵績效指標從而形成具體的指標體系。具體來說，將城市社區民主治理的使命轉化為民主治理的發展戰略目標；從四個績效維度（民主維度、公眾維度、財務維度、學習與成長維度）來分解戰略目標，再從這些戰略目標中分析這個維度戰略的成功因素（以評估原則為基礎），從而設定具體的關鍵績效指標。

2.評估內容的具體化與民主治理績效的影響因素分析

只有充分把握影響民主治理績效的影響因素，才能客觀地評價民主治理績效的程度，同時分析導致民主治理績效差別的原因。因此，在評價內容進一步具體化中分析民主治理績效的影響因素是必要的。

陳建國認為影響城市社區治理績效的因素主要有：①社區居民對社區公共服務需求的有效表達；②社區居民對公共產品安排的集體決策過程；③社區公共產品或公共服務的生產過程；④社區居民對社區產品或服務的評價反饋過程；⑤社區治理過程中糾紛處理過程。另外，城市社區的產權結構、社區公共服務屬性和構成城市社區的社群屬性也是影響民主治理特別是居民行動策略選擇的重要因素［13］。

具體來說，影響民主選舉的主要因素包括選民對選舉程序的認知、對社區政治的認知、選舉的政治效能感、政治參與的積極性、政治忠誠度候選人的經濟實力和政府的積極推動［14］。民主管理指在管理機制上將行政調控機制和居民自治結合起來，建立社區居民參與管理的固定渠道［15］，影響民主管理的主要因素包括工作人員的數量、投入工作的時間、激勵制度等［16］。民主決策的有效實現依賴于完善、合理的組織制度，影響民主決策的因素主要包括民主相關制度的建立、制度履行情況、開會頻率、信息公開率、信息公開時間、決策流程是否完整、決策方式、群體決策比率、開會次數和到會率等。民主監督的主要因素是居務公開的透明性、長期性，而影響民主監督的主要因素則是民主評議程序的暢通性和參與性。

（五）指標構成

評估指標是對評估客體屬性測量的具體化，因此，評估指標需要符合評價的目標，體現評估主體的需要，實現評估原則，融入民主治理績效影響因素，在評估內容框架下形成細化評估指標設計模型。在以上四個部分的闡述下，可以明確城市社區民主治理績效的評估目標是使社區居委會充分實踐民主治理功能，成為高績效組織；評估主體包括公民、上級政府、居民委員會、業主委員會、社區企業等；評估原則涉及法治性、參與性、平等性、責任性、透明性、回應性、競爭性和自由性八大原則；民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督是主要評估維度。同時，根據組織發展，還需要兼顧財務維度、學習與成長維度和公眾維度。具體而言，城市社區民主治理績效指標共分為四個大維度。

1.民主維度

社區民主是保障人民群眾廣泛參與政治活動的有效形式，也是協調社區各種利益矛盾的自治機制。民主維度是社區民主治理高績效的核心，它貫穿社區民主的整個內部管理流程。具體來說，考察和評價城市社區民主治理績效的效能可以分解為民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督四項指標。

（1）民主選舉指標。民主選舉指社區居民遵循“選民登記—公布條件—報名—資格審查—初步選舉—正式選舉”的選舉程序，“貫徹差額選舉、雙過半數、公開計票、無記名投票等原則”，選舉和被選為居民代表、居民小組長以及社區成員代表大會成員、社區協商議事委員會成員和社區居民委員會成員［15］。民主選舉的參與性、平等性、責任性可以通過以下具體指標反映：按照選舉辦法開展選舉、遵循選舉程序、選舉方式、參與選舉的居民比例、選舉的競爭性程度、競選過程中的偏見、候選人產生方式的公平性、選舉結果是否是街道辦事處意志、選舉異議是否有投訴機制、選舉程序事先公開的實踐、各種宣傳手段居民知曉選舉情況，這11個具體指標構成第一輪評價體系X（1）中民主選舉的子指標層。

（2）民主管理指標。民主管理權限是指社區居委會對社區內部的公共事務和對外部準入事務實施民主管理的權力，包括：第一，自治權，這是最核心的民主管理權限；第二，執行權，執行社區居民會議或社區居民大會的決議、決定和上級指示文件精神或細則；第三，協調權，協調社區的內部和外部關系，向政府及其職能部門或街道辦事處反映社區居民的意見，與政府機構以及其他社會組織合作解決社區居民共同關心的問題；第四，事務權，管理社區公共事務，發展社區公益事業，如社區服務、社區治安、社區環境等；第五，財務權，管理社區的集體財產，管理社區的辦公經費、社區服務收入、社區得到的捐助款以及其他勞務收入，實行財務公開，定期向社區居民公布賬目等；第六，對外拒絕權，按照評估原則的法治性（合法性）、參與性、責任性，民主管理具體指標包括：完備的社區民主管理制度、居委會執行居民議事會或代表大會的決議、完成上級政府任務、民主原則的執行情況、民意表達渠道的暢通、居民向居委會提出建議的采納、各類自治組織的民主程度、協調解決社區內部和外部的關系、居委會職能履行情況、對外拒絕權實施情況、居民代表大會年開會次數、協商議事會年開會次數、公民對社區事務的知曉程度、居民獲取社區事務的便捷程度、非常規性的協商民主形式（居民論壇、社區對話等）、居委會服務態度、居委會與政府或其他社會組織合作解決居民共同關心問題、社區日常管理情況，一共18個子指標層。

（3）民主決策指標。民主決策是社區民主的重要組成機制，社區成員代表大會是社區民主決策的主要機構，社區居民委員會負責執行社區成員代表大會做出的決策。在民主決策的過程中讓社區居民充分參與，要注意決策的公開性和執行力。民主決策指標主要包括以下15個子指標層：社區事務決策制定了具體方法和流程、決策流程完善、居民對決策的支持程度、決策機構的構成、群體決策比率、決策開會次數、決策到會率、決策過程的公開程度、決策結果中資源分配的公開程度、決策過程中聽取公民意見的態度、決策時社區工作人員工作的主動性、決策是否達到預期目標、決策的周期、公民對決策效率的滿意程度、決策失誤的概率。

（4）民主監督指標。民主監督是指社區居委會對黨委和政府及其工作部門的工作，以及社會服務機構的服務情況實施監督。包括對政府部門監督，對各級黨委和政府及其職能部門、街道辦事處的工作實行監督；對公用事業監督，對供氣、供電、供暖、電視、電信、衛生服務、物業等公用事業單位和社會服務機構工作人員的工作表現、服務業績實行監督；對居住在社區內的黨員干部的社會表現進行監督和評議；對上述單位和人員的工作提出批評、意見和建議等。民主監督指標依照法治性、參與性、責任性、平等性的評估原則擬定了9個子指標層：社區居委會的工作監督制定了具體方法和程序、監督機構民情代表率、居民直接監督的意見是否被采納、民主評議是否有面對面交流、民主評議的成效、民主評議結果是否現場公示、對供電與供暖等公用事業單位監督的效果、對物業服務的監督、對社區黨政干部的監督和評議效果。

2.財務維度

社區自治組織的基本財務指標，是衡量基層組織民主效能的基礎。因為社區民主要求社區組織能夠滿足群眾需求，提供必要的社區服務和公共物品。一般來說，非營利性組織或公共項目的財務指標主要包括收入增長指標、成本指標、資產利用指標、債務指標等，由于城市社區財政尚未獨立，居民委員會并無一級的財務管理權，日常開支仍由街道所屬的居委會資產辦公室進行管理，因此，根據社區民主自治的目標和城市社區的財務結構設定了以下16個子指標層，包括：社區人均支出、按照社區資金管理的相關法律進行管理、具有財產損失的責任人追究制度、財務管理相關制度的完善情況、社區債務情況、政府財政資金保障率、資金使用過程被擠占情況、社區運行情況、居民對社區財務情況的了解程度、財務公開的頻率、財務公開的細致程度、社區總收入、工資和酬金發放符合社區資金管理辦法、固定資產管理符合社區資金相關管理辦法、設施利用率、社區年度審計情況。

3.公眾維度

社區民主治理的價值在于實現政府和公民的合作關系，滿足政府基層社會管理的要求，貼近公民社區服務和民主參與的需要。因此，根據平衡計分卡設計的城市社區民主治理績效指標設計將“公眾維度”界定為體現社區自治組織提供社區服務、滿足居民需求、形塑社區共同體的功能，在子指標層設計上根據這三大特性擬定了18個指標，具體包括：社區志愿者組織數量、社區組織參與社區服務情況、社區內居民互助情況、完備的經濟服務功能、基本公共服務、社區公共產品的維護情況、社會福利提供情況、公眾信息獲取的公正充分、居民對社區服務治理和管理水平的期望、居民對整體服務質量的感知、居民愿意為社區建設貢獻時間和技能、居民對社區的抱怨與投訴、居民對社區的信任、社區歸屬感、社區意識、居住環境的改善、社區成為學習典范、居民民主參與意識。

4.社區學習與成長維度

學習與成長的目標是追求較高的員工生產率與員工滿意度，影響學習與成長最關鍵的因素是人才、信息系統和組織程序。要促進城市社區組織民主治理的績效，必須重視社區工作人員的技能和參與、改善社區組織內部的信息傳導機制、實現開放有效的交流，同時還要加強對工作人員的培訓，提高組織道德氛圍。根據評估指標設計的法治性、參與性、平等性和透明性原則，該目標下設11個子指標層，包括：具有體現社區特征的員工管理制度、黨組織建設開展活動情況、黨組織核心作用、合理的福利與晉升等激勵制度、合理的人才培養機制、黨支部負責人是否是居委會或議事會負責人、人員結構情況、社區工作人員對職業發展的滿意情況、社區的中長期發展規劃、社區績效評估按期完成、社區有意識培養工作人員的認同感。

綜合以上分析，依據績效評估的流程、理論與方法，結合城市社區民主治理評估的目標和原則，在借鑒其他研究機構民主治理績效評估指標體系的基礎上，設計一套全新的城市社區民主治理績效評估體系如圖2所示。在指標維度上，本研究側重民主制度和民主價值在評估指標上的體現，因此，不僅用民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督四個指標作為二級指標，并且在其他三個維度上都充分體現指標設計的民主績效八大原則。另外，本研究也注重從社區居民需求和滿意角度出發評價社區民主治理的產出效能。最后，結合客觀指標和主觀評價指標，將四個維度細化為98項可測的指標，設計出完整的、科學的、體現城市社區民主特征的城市社區民主治理績效評估指標。

圖2　城市社區民主治理績效評估體系

四、指標篩選

在城市社區民主治理績效評估體系的理論設計完成后，就需要對指標進行篩選，指標篩選通常分為以下步驟：①隸屬度分析；②相關性分析；③指標的信度和效度分析；④指標鑒別力分析；⑤確定各項指標的權重［16］。本文主要討論第一步即隸屬度分析后指標篩選的結果。

元素屬于某個集合的程度稱之為隸屬度。將城市社區民主治理績效評估體系{X}視為一個模糊集合，把每個評估指標視為一個元素，對每個評估指標進行隸屬度分析。假設在第i個評估指標Xi上，專家選擇總次數為Mi，則總共有Mi位專家認為Xi是評估政府績效的最理想指標，那么該評估指標的隸屬度為：Ri=Mi/180，如果Ri值很大，表明該指標在很大程度上屬于模糊集合，即評估指標Xi在評估體系中很重要，可以保留下來進入第二輪評估體系X（2）；反之，該評估指標則必須刪除［17］。

本研究在全國選擇了200位專家進行問卷調查，這些專家包括在高等院校和科研機構從事績效評估、社區政治研究的專家，也包括在城市社區和基層政府從事管理工作的人員。本研究共回收有效問卷120份。

本研究在有效問卷調查基礎上，獲得了城市社區民主治理績效評估體系所有指標的隸屬度，其中，隸屬度低于0.3的24個評估指標都要刪除，見表1所列。最后，本研究在刪除了隸屬度低的24個指標后保留了其中的74個評估指標，構成了城市社區民主治理績效評估指標體系X（2），見表2所列。

表1　第一輪評估體系X（1）中被刪除的評估指標

表2　城市社區民主治理績效評估指標體系X（2）

續表2

五、結論與討論

城市社區民主治理績效評估體系既不同于國家層面的績效評估，也不同于傳統服務行業公民滿意度評估，因此一方面注意依據當前我國城市社區民主治理結構和發展趨勢進行構建，另一方面充分借鑒與此相關的績效評估、民主績效、公民參與等多種理論，最后形成了包含評估目標、評估主體、評估原則、評估內容和評估指標的評估體系。其中，具體評估指標的設計則建立在評估體系基礎上，即將評估目標、評估主體、評估原則和評估內容融入各個指標維度的指標中，避免了理論和指標脫節、無法反映綜合績效等指標設計存在的問題。

然而，需要指出的是，城市社區民主治理績效的革新是一個系統工程，評估僅僅是推動這個工程的必要手段之一。因此，提高城市社區民主治理績效必須在戰略上考慮各種影響績效的系統性因素。一般來說，影響組織民主治理績效的因素包括社會環境、經濟環境、制度環境等外部環境因素和組織戰略、組織結構、組織文化等內部因素，筆者根據我國城市社區發展現狀認為，我國城市社區民主治理績效主要受到以下三大系統性因素的影響：

第一，制度環境因素，即政府與社區合作關系的制度安排。新制度主義認為制度環境會塑造和影響組織的內部結構和外部形態。在我國，社區民主的合法性來自政府，無論是實現政府自上而下與社區自下而上的社區治理雙向互動，還是構建新型的多中心治理模式或網絡治理機制，政府都應是主要的倡導者、支持者與推動者。

第二，社區組織因素，集中體現在治理機制和制度能力上。社區治理機制包括組織結構、權責配置、制度安排及其運行的內部治理機制，與政府監管、媒體和公眾監督、社會機構評估等所形成的外部治理機制。科學完善的社區治理機制有助于降低社區組織內部管理成本、提高運行效率、滿足社區服務需求［18］。社區制度能力既包括社區（主要指居委會）在社區內的動員和影響，也包括從“社區外”獲取資源的能力，制度能力是治理機制實踐化的體現。社區制度能力越高，居民對社區組織滿意度越高，也更愿意參與社區公共事務［19］。

第三，社區文化因素。民主的社區需要擁有共同的民主治理目標，民主治理的信念和積極參與的居民。這種社區凝聚力加上利益的驅動能有效調動公民參與社區事務的積極性，從而建立公民對民主真實性和效能感的信心。

在引入城市社區民主治理績效評估體系改善城市社區組織績效時，要充分考慮以上三點系統性因素與評估體系的配套推進。制度環境因素是影響城市社區民主治理績效的外部因素，是增強社區組織能力、提高社區文化凝聚力和重視評估工作的“輸入”系統，甚至是再造社區民主治理績效的“鑰匙”。社區組織和社區文化是影響社區治理績效的內部因素，它們共同塑造了城市社區組織治理績效的內核，也是評估工作的內容重心。績效評估體系是推動城市社區組織框架最優化的激勵機制，它為社區組織提供了提升民主治理績效的目標、手段與工具。

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［責任編輯：歐世平］

中圖分類號：F062.6

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2016）03-0161-09

收稿日期：2015-11-08

基金項目：國家社會科學基金教育學青年課題（CEA130146）；第54批中國博士后科學基金項目（2013M540708）；四川省哲學社會科學重點研究基地社會發展與社會風險控制研究中心2013年度規劃項目（SR13B03）；四川省哲學社會科學重點研究基地課題“網絡文化研究中心”規劃課題（WLWH14-07）；四川省研究生教育改革創新項目“馬克思主義理論一級學科創新計劃”；成都理工大學中青年骨干教師培育計劃

作者簡介：王菁（1982-），女，四川樂山人，副教授，博士，在站博士后，研究方向：政治學理論，政治傳播學。

Construction and Index Design of the Performance Evaluation System of Urban Community Democratic Governance

WANG Jing1，2
（1.Postdoctoral Research Station of College of Literature and Journalism，Sichuan University，Chengdu 610064，China；2.School of Marxism，Chengdu University of Technology，Chengdu 610059，China）

Abstract：The performance evaluation on urban community organizations’democratic governance is the intrinsic request of improving urban community democratic governance and enhancing its performance.According to the current development of urban community democratic governance in China and drawing lessons from a variety of performance evaluation systems of democratic governance at home and abroad，the paper builds a set of performance evaluation system of urban community dem?ocratic governance with logical system integrity，applicable index and scientific design，which is based on performance evalu?ation theory，public satisfaction theory and democratic performance theory，and makes a relationship analysis and selection of index by the expert consultation.The evaluation system includes five aspects：evaluation objectives，evaluation subjects，eval?uation principles，evaluation contents and index design，and index design covers 74 indicators in four dimensions：democra?cy，finance，the public and community learningand growth。

Keywords：democratic governance performance；evaluation index；urban community