公共治理理論視域下的食品安全監管研究

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

內容摘要：在我國法律逐步完善、監管力度不斷加大的今天，食品安全事故仍時有發生，食品安全形勢仍然嚴峻。政府監管部門要轉變觀念，從社會公共管理的視角出發，在進一步完善立法、嚴格食品安全標準的基礎上，明確政府食品安全監管的主導地位，落實企業主體責任，推動企業誠信、行業自律；鼓勵大眾傳媒實施食品安全輿論監督；建立健全食品安全消費者保護機制；健全輿情監測機制，暢通公眾監督投訴舉報渠道；開創食品安全領域“政府監管更嚴明，企業行為更負責，社會監督更有為，民眾消費更放心”的食品安全社會共治新局面。

關鍵詞：食品安全 監管 治理 社會共治

我國食品安全監管現狀

食品安全監管是指政府食品安全監管部門及其他相關社會主體，對食品生產經營各環節的安全、衛生、健康進行監督管理的活動。

長期以來，由于我國行政管理體制的僵化和落后，在社會公共事務管理上慣用行政手段，過分依仗政府的自身力量，強調監督管理職能，缺乏社會共治理念，忽視社會主體的自治力量，政府管理顧此失彼，監管缺位，公共服務效率不高，效益低下，造成“強政府、弱社會”的不良局面。近幾年由食品安全事件引發的食品安全危機，正是政府社會管理模式落后、行政監管手段乏力、監管效果不良的真實寫照。

我國原有的食品安全統一監管模式，雖對強化責任落實、協調監管力量具有積極作用，但仍面臨嚴重的地方保護主義的挑戰。地方政府為了發展經濟對食品企業的違法行為管理不嚴，甚至會要求監管部門放松監管。同時，由于我國食品行業誠信體系建設滯后，難以有效懲治企業的失信行為，從而導致失信行為惡性蔓延。

主要發達國家和地區食品安全監管的成功經驗

美國、加拿大、日本、歐盟等發達國家和地區，都建有完善的食品質量安全監管體系，保證了政府監管得力，食品企業信譽良好，市場競爭力強，民眾能享用到安全、衛生、健康的食品。

美國食品質量安全法律法規體系比較完整、全面的特點，保證了食品的生產、流通的安全、衛生和健康。上至聯邦政府，下至地方政府設立由資深科學家和公共健康專家組成的食品機構，并形成彼此獨立又相互合作的食品安全監管網。政府在制定食品安全政策前都要進行科學和風險評估分析。有關食品協調機構向社會提供有關食品方面最前沿的信息服務和有效建議。聯邦政府和州政府均設立食品安全檢測中心在各自權限內開展食品安全監督，并不具有促進貿易的職能，從而保證了其客觀、權威、公正的身份。

加拿大的食品安全監管特點是不僅法律體系健全，還成立了統一負責全國食品檢驗工作的食品檢驗署，將全國所有的食品種類的安全檢查系統納入單一的體制管理。同時，通過研究所謂的“綜合檢驗體系”，在相同的準則和原則指導下進行食品安全檢驗，降低食品安全風險。

日本內閣成立食品安全委員會，負責協調食品安全管理工作。日本政府通過實施農產品質量認證、標識認證、農產品質量安全優惠政策和資金扶持等措施，并采取形式多樣的監管方式，積極發揮社會監督作用，確保食品安全。

歐盟食品安全管理局的主要功能是風險評估、風險管理和風險交流，統一處理歐盟內部食品相關事務，有效控制食品生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售各個環節。食品安全管理局提供獨立的科學建議與支持，建立與成員國相同機構緊密協作的監管網絡，評估食品安全風險，并向公眾提供相關信息；通過對整個食品鏈的監控、根據科學的證據做出風險評估，為決策者制定法規和政策提供信息依據。歐盟實施的對食品安全鑒別、評價、控制危害的HACCP體系是世界公認的食品安全質量保證系統。

公共治理理論與社會共治

（一）治理與公共治理理論

所謂治理是指在一個特定范圍內運用權力引導、控制和規范各種活動，最大限度地維持公共秩序，滿足公共利益。在國家對社會關系的調整中，打破政府是唯一合法管理主體的局面，強調公共治理主體的多元化，推進政府與社會的合作，注重公眾參與；強調公共治理手段、方法的多樣性，不但包括運用傳統的政治、法律等規制性手段，同時包括運用市場機制調節的經濟手段，也包括運用創新型的社會和文化教育手段。

20世紀80年代后，基于全球公共管理領域發生的新公共管理運動和治理運動而催生了新的公共治理模式，打破了政府是唯一合法管理主體的局面，強調公共治理主體的多元化，加強政府與社會的合作，注重公眾參與；公共治理權力的多中心網絡化運行，政府不再是唯一的權力中心，在治理過程中，依靠合作治理網絡，進行自組織網絡式的互動；強調公共治理手段、方法的多樣性，這些管理手段與方法既包括一些傳統的政治、法律等規制性手段，也包括運用了市場機制調節的經濟手段，還包括創新型的靈活多樣的社會和文化教育手段。

（二）社會共治的基本涵義

所謂“社會共治”，就是從有效治理的需要出發，政府在社會公共治理中發揮主導作用的同時，也充分發揮社會力量的積極作用，建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，通過社會自身的運作機制和規律，將相應的制度建設和政策措施納入相應的法律框架并得到有效落實，從而達到治理的目的。

我國食品安全監管“社會共治”模式構建

我國食品安全監管的社會共治就是按照協同共管的要求，確定多元的監管主體，在政府主導下，充分調動企業、行業協會、消費者和大眾傳媒等各種社會主體主動參與到食品安全監管的社會共治體系中，明確政府和其他社會監管主體的地位和職責，發揮各自的功能和作用，從而形成“政府監管、企業自律、社會協同、公眾參與、法律保障”的社會共治新格局。

（一）完善食品安全立法，建立最嚴監管體系

進一步完善食品安全法律法規。立足于整個食品鏈，圍繞食品安全基本法，制定科學合理、與食品安全基本法相配套的、法律效力層次較高、涉及工業生產、環境保護、動物福利、統一食品安全標準等方面的法律法規，形成完整的食品安全的法律法規體系，以便更好地控制整個食品鏈的安全。

建立最嚴監管體系。建立最為嚴格的、覆蓋“從農田到餐桌”全過程的食品科學監管體系：首先是源頭嚴防，完善標準，嚴管農藥使用和非法添加行為，嚴格食品生產經營許可管理，加大對食品企業的現場檢查。其次是過程嚴管，加強對食品企業的日常監管，推進責任制，明確日常監管責任人，接受社會監督；最后是風險嚴控，對農藥殘留和非法添加問題進行定期抽檢，對大型食品企業、消費量大的重點產品進行定期抽檢。同時，督促食品企業建立產品追溯體系，讓食品全程可控可追溯。

加大對食品違法的懲處力度。進一步加大對違法企業的罰款數額，對食品安全事故支持消費者提起精神損害賠償請求；加大對違法企業的曝光和監管力度，對屢犯的企業給予其終身禁止進入食品領域的職業懲罰機制；加快刑法中關于食品安全法律部分責任的修訂，建議將食品安全犯罪歸到“危害公共安全罪”中，降低犯罪的起刑點，提高量刑幅度。從而形成“違法食品沒有市場，不良廠商無處藏身”的良好局面。

（二）明確政府主導地位，切實履行監管責任

明確政府作為食品安全監管主導者的身份和地位，細分各監管部門間的責任分工，改變政出多門、職責不清、銜接不暢的局面和監管體系鏈條過長、環節過多的問題，實現從生產到售后的無縫隙監管。

一是切實履行好監管職能。政府的食品安全監管職能應包括：對企業食品安全的日常分段監管；實施食品質量安全市場準入制度；查處食品安全違法行為；實施食品安全風險監測制度；普及教育食品安全知識；監督社會輿情等。

二是完善監管工作制度。政府通過建立并實施會議制度、信息反饋制度、督導督察制度、重大事件報告制度和應急處理預案、責任追究制度等工作制度，創新監管方式，履行監管責任，明確相關食品安全職能部門及其工作人員的工作職責，加強監管者的自身規制，提升監管隊伍的素質，提高監管的水平、效果和效率。

三是加大督查考評力度。發揮考核的激勵約束作用，加大食品安全監管的督查考評力度，把食品安全工作納入地方政府績效考核體系，促進地方政府落實屬地管理責任，確保食品安全監管無死角、無遺漏。

（三）落實企業主體責任，推動企業誠信和行業自律

作為食品安全的主體，企業要自覺樹立質量意識，保證食品的安全。食品企業要進一步加強食品安全法律法規、科學知識和行業道德倫理等方面的教育，建立健全食品安全管理制度，提高內部質量管理水平；要主動適應市場需求，調整食品產業結構，淘汰落后的生產經營方式，加快食品企業技術升級改造；嚴格執行食品生產經營企業準入和退出機制，建立企業信用等級制度，通過食品生產經營者的層次管理，形成層層追溯、相互制約的機制。有遠見的食品企業面對法律、競爭對手、消費者等各方壓力，必然權衡利弊，選擇合法經營、誠信經營，提高經營管理水平，建立自我凈化機制，保持企業長期可持續發展。建立完善企業違法經營問責制，嚴懲食品安全領域的違法犯罪，使企業“一處失信，寸步難行”，讓不安全食品沒有市場，使不法分子無處藏身。

作為食品安全社會共治主體之一的食品行業協會，是獨立于政府以外、具有獨立的法律地位的社團法人。食品行業協會要引導和督促食品企業依法經營，處罰違規經營企業，公布社會食品安全行業真實信息，充分發揮其自律監管作用，實現維護行業正常競爭秩序、保護消費者合法權益、彌補政府監管不足的功能。

（四）鼓勵大眾傳媒實施食品安全輿論監督，提高民眾自我保護意識

大眾傳媒在食品安全監管中發揮的重要作用主要體現在推進食品安全宣傳教育、提高民眾自我保護意識和防范能力、實施食品安全輿論監督。隨著信息技術的快速發展，網絡媒體對市場主體的監督作用日益增大。政府要為新聞媒體輿論監督營造更加寬松的環境，支持新聞媒體暗訪，鼓勵媒體揭露食品安全黑幕，倒逼政府發現監管漏洞，查處違法行為。

（五）建立健全食品安全消費者保護機制，減輕消費者維權成本

進一步明確消費者協會等社會組織的法律地位，有效監督食品安全違法、侵害消費者合法權益的行為。在一般食品安全爭議中，消費者協會要主動幫助處于弱勢地位的消費者同食品生產經營者談判；對于涉及嚴重食品安全事故引發的爭議糾紛，消費者協會可以作為訴訟主體代表受害人提起訴訟請求。這樣既可以扭轉消費者的弱勢地位，又可以減輕消費者的維權成本。

（六）建立健全輿情監測機制，暢通公眾監督投訴舉報渠道

要完善食品安全舉報制度 ， 深化公眾參與意識，通過建立食品安全信息員制度，及時掌握食品動態信息；選聘社會熱心人士擔任食品安全義務監督員，加大對食品違法行為舉報的獎勵力度，激發廣大消費者，特別是食品生產經營企業內部人員積極性，在經濟上給予舉報人的獎勵與食品安全事故大小以及影響直接掛鉤，并通過落實切實有效的措施，保證對舉報者的人身安全。

綜上所述，實現公共治理背景下的食品安全社會共治，就是要全盤統籌食品安全監管工作，通過政府部門職能的良性互動、市場的理性制衡、各類社會主體的有序參與和有力監督，開創“政府監管更嚴明，企業行為更負責，社會監督更有為，民眾消費更安全”的局面，為構建社會主義法治國家做出貢獻。

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