對加強和完善黨內巡視的三點思考

蔡文華

〔摘要〕 加強和完善黨內巡視對于規范巡視環節、穩定巡視隊伍、發揮巡視功能起到基礎性和長期性的作用，為全面從嚴治黨提供了有力支撐。擴展黨內巡視的監督功能，要適當延伸被巡視對象的工作單位，適當拓寬黨風廉政監督面，兼顧線索發現和問題診斷的多重任務。完善和創新巡視工作的體制機制，要理順巡視工作的領導體制，創新巡視工作的方式方法，探索適應巡視工作需要的干部人才建設機制，健全巡視工作的考核機制。提升巡視反饋的整改及督查力度，要優化巡視報告的結構和內容，以多種方式實現巡視成果的運用與轉化，加強對巡視整改實施成效的監督。

〔關鍵詞〕 中國共產黨，黨內巡視，制度建設

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0027-04

開展巡視工作是加強黨內監督的重要手段，中國共產黨在長期的革命實踐和社會主義建設過程中，不斷探索黨內紀律建設的各種途徑，逐漸將黨內巡視作為管黨治黨的利器。中央以及各省派出巡視組進駐被巡視單位，圍繞黨風廉政方面的問題，發現線索，對貪污腐敗分子形成了震懾，引導更多的黨員干部廉潔奉公、遵章守紀，極大增強了黨委抓廉政的責任意識，推進了黨政機關作風的轉變。雖然《中國共產黨巡視工作條例》已經實施，但從實踐工作看，巡視制度還存在一些可豐富和完善的地方。

一、擴展黨內巡視的監督功能

巡視制度設立的初衷就是監督下級黨委的工作執行情況，起到指導和糾偏的作用。20世紀90年代，鑒于黨風廉政建設的重要性，中央開始探索以巡視的方式督促檢查地方黨委的工作情況。最初，中央的考慮是由中紀委和中組部聯合派出巡視組對若干省進行巡視，包括干部廉政監督和干部考察建議。黨的十八大以后，中央對巡視工作的任務做出調整，更加聚焦黨風廉政建設這一主題，圍繞反腐敗斗爭的中心工作及時發現問題，形成震懾。從這個變化可以看出，當前巡視工作的核心是發揮上級黨組織自上而下的監督職能，豐富和完善紀檢監督的手段。實踐證明，巡視工作是“黨內監督和群眾監督相結合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監督的重要抓手” 〔1 〕58。雖然新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》對被巡視對象和巡視內容有明確的規定，但是這種授權式的短期監督還有需要改進的地方。

（一）要適當延伸被巡視對象的工作單位?，F行的巡視制度規定每個巡視組要對相應的領導班子及成員進行監督，主要是任現職的領導干部。實際上，由于領導干部的崗位調動等因素，巡視組進駐被巡視單位時，有的干部剛調來或已經調走，新來的干部在本單位的實際表現和廉政情況并不為人所熟知，這樣就出現原單位熟悉情況但沒有充分地反映情況的條件，現單位也出現反映情況不充分的現象，造成巡視中出現盲點。因此要延伸被巡視對象的任職單位，以人頭而不是以崗位為基礎進行巡視督查，也即是以領導干部個人為重點，按照其在該巡視周期或職務任期內的廉政情況進行了解，如果該領導干部在一個任期內到多個部門任職，就應當到其曾經工作過的單位了解情況，而不應局限于被巡視單位，這應該成為巡視過程中必須要完成的一個步驟，否則，對當事人的了解肯定不全面，情況的掌握也不完整。當然，適當延伸被巡視對象工作單位給巡視工作帶來難點和考驗，需要相關單位做出積極配合，不過，正是由于當事人“不在場”的局面反倒給巡視組開展工作帶來便利，很多以前不敢反映或掩藏的矛盾，可以在這個時候得以了解和暴露，這種“追查式”的巡視方式或許是一種有效的手段。

（二）要適當拓寬黨風廉政監督面。新的巡視工作條例與新的黨內紀律處分條例銜接較好，突出了對“六大紀律”的監督，這主要是圍繞黨的紀律來深化監督內容，把黨風廉政責任主體和監督主體落實情況、遵循黨章、執行黨的方針政策等作為重點。巡視定位很明晰，問題聚焦更集中。不過，中央的宏觀要求與實際運作有一定出入，從現實經驗看，不少單位存在一些歷史遺留問題以及職工反映強烈的問題，其根源不一定是違紀問題，而是領導班子不團結或者干部不作為甚至能力不足所導致，巡視工作應該結合黨內問責這一制度就不作為的現象以及錯誤決策導致單位、地區發展受挫的情況進行監督，只有這樣才能增強巡視工作的公信度，提高震懾的實效。事實上，十八屆中央紀委第六次全體會議上，王岐山再次強調指出，“巡視是對黨組織和黨員領導干部的巡視，是政治巡視不是業務巡視” 〔2 〕。現實中的情況也印證了這一點，正是由于有的巡視組對業務工作把握不準，且業務發展中的違紀違規問題也不好界定，所以在處理與業務有關的政治問題或違紀問題時出現遲疑。這種困境恰恰要求巡視工作正視矛盾，把握好政治規矩和政治紀律這個尺度，將監督面適當擴展至涉嫌違紀的業務之中，不能因為不巡視業務工作就回避這一塊，一定要關注業務背后的違規問題，在充分調查了解的基礎上查出背后的深層次原因。

（三）要兼顧線索發現和問題診斷的多重任務。發現問題線索是巡視組的主要任務，也是巡視工作的核心，巡視成果的一個重要體現或指標就是發現了違反黨風廉政相關規定的重要線索。巡視組作為紀檢監督的前哨，就是要圍繞反腐斗爭和廉政建設的目標，主動出擊，及時發現被巡視對象存在的問題事實。但在實踐中，我們也看到并不是每個單位都有被發現的重大線索，甚至有極個別的單位連違規違紀問題也少有出現，這樣的客觀存在使得巡視更多體現為一種廉政威懾。很多時候，被巡視單位內干部群眾反映的突出問題和聚焦的矛盾不一定與領導干部的違規違紀有直接聯系。有些是前任領導決策導致的歷史遺留問題長期沒有得到解決、有些是體制改革不到位影響了業務開展或單位發展，這些問題中有的具有個性，也有的具有普遍性。因此，要充分利用巡視組駐被巡視單位期間的調研成果，督促推進解決歷史問題，將存在的體制性弊病或不利因素梳理出來，為整改提出有價值的建議。當前，巡視的主要職能是發現問題線索，但是不可否認的是，巡視組不應該回避被巡視單位存在的“老、大、難”等問題，即使不能提出有效的建議，也可以將帶有共性或體制性的問題指出來，供巡視領導小組或中央及地方黨委做改革的議程建議，這樣的舉措還可以進一步增強巡視工作的權威和公信力，贏得被巡視單位和社會的敬重。

二、完善和創新巡視工作的體制機制

黨的十八大以來，中央加大了黨內巡視工作力度，把巡視作為反腐和加強作風建設的利器，不僅確立了對地方、部門和企事業單位的全覆蓋，而且修訂了巡視工作條例，進一步明確黨內巡視的地位、作用和運行規范，取得了很大的成績，積累了一定的經驗。從當前巡視工作的開展情況看，還存在一些體制機制方面的障礙，影響巡視的功能實現。

（一）理順巡視工作的領導體制。新頒布實施的《中國共產黨巡視工作條例》就巡視機構設置做了明確規定，紀委書記任巡視工作領導小組組長，副組長由同級黨委組織部部長擔任，省級黨委巡視工作領導小組辦公室（以下簡稱“巡視辦”）為黨委工作部門，設在同級黨的紀委。從當前省一級巡視機構的運行過程看，不少地方巡視機構的獨立性不強，與紀委之間的關系過于緊密，不僅辦公場所與紀委在一起，連人員構成都是以紀委工作人員為主。最關鍵的是巡視辦工作人員的編制以及工資關系都隸屬于紀委或組織部門，主要工作人員的職級待遇等人事關系受紀委管理，連巡視組的后勤服務保障也歸紀委負責。這樣的格局勢必造成巡視辦及各個巡視組對紀委依賴性過大，甚至使巡視辦或巡視組成為紀委的一個內設部門。而對外界而言，就容易造成巡視辦是紀委的附屬機構這樣的社會認識。為更好發揮巡視機關的領導職能，可以嘗試提高巡視工作的獨立性，把辦公場所和人員編制從紀委分離出來，明確巡視辦、巡視組的權責邊界，協調處理巡視領導小組與黨委、紀委以及巡視辦的關系，形成黨委負責、紀委主導、巡視領導小組主業的格局，以加強各單位之間的相互協調，合作推進巡視事業。

（二）創新巡視工作的方式方法。《中國共產黨巡視工作條例》是全黨開展巡視的基本指針和制度規范?！稐l例》所規定的巡視方針、原則、任務、目標、工作程序等是開展巡視工作必須遵循的“紅線”。但是，巡視工作自身也要結合實際做出有開創性且符合黨規黨紀的制度突破。要鼓勵地方巡視辦以及巡視組在一定范圍內進行創新。首先，可以靈活設置巡視時間，對于不同地區、部門的巡視實現差異化的要求，加大專項巡視力度、實行“一托二”甚至“一托三”的方式，對廉政風險高、群眾意見大的單位重點巡視，時間可以適當延長，對一般單位以及先進單位可以縮短時間。其次，在巡視方式上，可以大膽探索對少數單位或部門進行省級跨地區交叉巡視，如由北京市委巡視組對河北的省直機關及地級市領導班子進行巡視，這樣可以避免現有的省級區域內熟人巡視熟人、老上級巡視下級的現象，由于涉及到跨地區因素，這項工作的開展要以中央巡視辦牽頭或采取省與省之間合作的方式進行。再次，要確立對巡視組的充分授權機制，改變現有巡視組權責不對等的情況?！稐l例》對巡視工作的方式和權限做了明確規定，現實當中，巡視辦對巡視組的授權并不充分，巡視組的責任重大，但其人事權、財務權很弱，開展活動的方式也受到較多制約，工作的自主性不強，不利于發揮巡視主體的積極性和創造性。

（三）探索適應巡視工作需要的干部人才建設機制。為更好發揮巡視監督作用，必須切實推進巡視人才隊伍的專業化。當前巡視組長、副組長、巡視專員等很多是從卸任領導職務的黨政干部中選任，這些干部政治成熟，業務水平高，有一定的威望。“在巡視工作起步階段，這樣的安排有其合理性。但長期如此，就可能演化為對接近退休年齡的干部發揮余熱的一種安置方式。” 〔3 〕雖然選擇有經驗的干部擔任巡視要職是為提升巡視工作水平，但這樣的安排也會影響到巡視工作的長遠發展。因此，要形成良好的巡視人才選用機制，培養和造就一批熟悉黨內法規、案件偵辦、財務審計等業務的巡視人才隊伍，優化人員配備。目前，有些地方不斷探索黨內巡視人才隊伍建設的途徑，2015年，江蘇省為適應“巡視全覆蓋”的任務，構建了“一制三庫”的兼職巡視干部管理制度體系，培育一支500人的預備隊伍 〔4 〕。但這不能從根本上解決巡視人才專業化的要求。要解決這個難題，就必須正視巡視干部的入口和出路，選優秀的人進巡視隊伍，也向外輸送人才，使得巡視人才與黨政管理人才之間能雙向流動。這本身也契合巡視工作的實際，長期從事巡視工作的干部能夠有更多時間接觸地區和部門的實際情況，無異于做了很多實地調研，可以說，巡視是培養干部的好地方，通過解決巡視干部后續發展和晉升，才能把優秀人才吸納進巡視組，并向其他黨政部門輸送優秀干部，實現干部的正常交流。

（四）健全巡視工作的考核機制。巡視工作著眼于發現問題，形成震懾。對其工作成績的判斷很大程度上來自獲取有效問題線索的多少，至于形成震懾的標準和成效實在不易量化。因此，對巡視工作的考核也就存在一定難度，究竟是選擇量化考核還是一般的述職考評，不同的標準決定了巡視工作的導向。只有考評機制科學合理，才能獎優罰懶，激發各巡視組的創新動力和工作干勁。目前，有些地方對巡視工作的定位存在認識上的偏差，把巡視當作紀委查案的一個環節，到一個單位巡視就一定要發現問題，至少要掌握辦案線索。當然，這里的辦案主要是大案和要案，對于一般的違紀似乎興趣不大。這種認識上的誤區實質上是一種辦案政績觀的體現，不符合巡視工作的目標和定位。不過，既然中央對于巡視工作如此重視，投入了這么多人力和財力，而且也倚重巡視成果的運用，因此，巡視辦必須健全對巡視工作的考核機制，在每一輪巡視之后以及一個年度內，合理評定巡視組、巡視組長、巡視組成員的工作業績。這種評定的最大難度在于被巡視單位的性質不同，廉政風險和守紀差異也大，應該綜合考慮，將盡職盡責作為基本標準，以巡視組的日常工作規范、守規守紀、制度執行等作為評判指標，綜合巡視成果來進行考察評定。鑒于巡視組是任務型的監督單位，應該采取上級衡量、組長評判、成員自評、組員互評的方式來判定優秀的巡視干部，及時發現并處理違規及不適應或不能擔當巡視工作的組員。

三、提升巡視反饋的整改及督查力度

從現實經驗看，無論中央還是一般的黨員群眾對巡視工作最關注的莫過于發現多少線索以及巡視過后被巡視單位是否以實際行動做到了對問題的整改，黨風政風有沒有明顯改觀，制度建設有沒有跟進。這也就是中央多次提到的要加強對巡視成果的轉化，這是整個巡視工作的落腳點。目前，一些地方存在“重巡視、輕整改”的片面認識，進駐被巡視單位的工作開展很到位，但巡視組離開后，似乎巡視就結束，后續的整改落實缺乏力度，這樣的做法背離了巡視工作的初衷，如果不發揮組織督查作用的話，很難發揮出巡視工作的實效。

（一）優化巡視報告的結構和內容。巡視報告是巡視工作的總結，也是巡視成果的重要體現。巡視組經過一段時間的工作，要將發現的問題向巡視領導小組、同級黨委匯報，以及向被巡視單位反饋，就必須確保巡視報告內容完整、描述客觀、表達流暢?？梢哉f，巡視報告的質量直接決定了線索發現的可靠性和被巡視單位落實整改的實效性。因此，要規范巡視報告的寫作形式和內容表述，不屬于巡視范圍內的事項不應寫進報告，以免干擾主題，報告的框架要合理，內容要簡潔明了，直指問題及重要線索，應避免出現含糊不清的詞語，如“部分”“不力”“不夠”“不到位”“有待加強”等，這些表述無關痛癢，影響了對問題的定性。當然，報告也要實事求是地反映客觀情況，提出合理的處理意見和整改建議。當前，不少地方的巡視報告已經比較規范，形成了較為固定的格式模板，按照六大紀律來確定報告的主體內容，以意見建議作為第二個重點。這樣的結構簡潔有序，但過于固定便影響了報告的靈活性，并不是每個單位都有六大紀律方面的問題。巡視報告的著眼點是反映情況，有利于整改，只要表述有邏輯、有層次、客觀公正，就可以不拘于固定模式，由實際巡視的成果來組織完成整個報告，提出的意見建議也應當結合發現的問題和被巡視單位的實際，避免過于空泛。

（二）以多種方式實現巡視成果的運用與轉化?！吨袊伯a黨巡視工作條例》對于巡視成果的運用作了較為具體的規定，巡視組將巡視情況匯總整理形成巡視報告后，巡視工作領導小組要及時聽取情況匯報，研究并提出處理意見，報同級黨組織。經同意后，巡視組及時向被巡視單位黨組織領導班子及主要負責人分別反饋，以適當的形式在黨內通報、向社會公開。被巡視單位黨組織收到反饋意見后，要在2個月內將整個情況報告和主要負責人落實情況的報告送巡視辦。從這些環節看，問題線索處理、意見反饋及如何整改成為關鍵，運用巡視成果，首要的是迅速處理線索，“巡視工作與查辦案件工作及時對接，……涉嫌嚴重違紀違法問題線索，迅速移交中央紀委立案審查。” 〔5 〕其次，要拓寬成果運用的渠道，提高成果運用的質量。例如，將巡視工作與黨風廉政建設責任制考核掛鉤，在擬提拔任用干部工作上向巡視組征求意見。當然，巡視成果的轉換也不僅僅局限于此，一方面是巡視組可以采取參與被巡視單位黨內民主生活會或黨組會等形式來針對問題進行組織提醒，也可以與部分領導干部進行誡勉談話，提醒督促改正。巡視辦也應當發揮好監督作用，將處理意見及時向被巡視單位公開。要及時回應群眾反映強烈的問題，把握好公開的時間和度，即使有待進一步調查取證、組織處理等，都要及時說明。針對巡視中反映的突出問題，紀委和組織部門要迅速跟進，涉及違規的要及時處理，涉及干部調整的要及時調離或另行選配。

（三）加強對巡視整改實施成效的監督。巡視整改工作是巡視成果運用的關鍵環節，如果巡視整改的效果不明顯，那么巡視的意義也就會打折扣?，F實當中，正是由于巡視組的“臨時性”和“階段性”等特征，當巡視組撤離被巡視單位，且工作重心已經轉移到下一個單位后，被巡視單位落實整改的積極性會受到影響，特別是出現主要負責人或領導班子成員調整的情況下，巡視整改更是可能會被延滯。因此，要嚴格整改時限，加大對巡視整改實施的評判，將巡視回訪作為巡視整改監督的重要手段，凡是接到整改不力的信息，就可進行回訪。“應當建立起巡視再監督機制，即對于已被巡視的地區和單位要進行再巡視，重點是對照巡視整改情況?！?〔6 〕如果在整改期間態度不積極、舉措不到位、效果不明顯的，應該追究有關領導的責任，需要問責的應堅決執行。對整改不力的單位及主要責任人實行年度考核評優否決。在巡視組離開后，仍有違反相關規定的行為，應該加重處罰。另外，要形成巡視威懾的長效化機制，可以建立“巡視組負責人到被巡視單位督辦的制度、巡視組督查督促巡視整改任務完成情況制度、巡視組派員復查驗收整改任務完成情況制度” 〔7 〕。還可以加大群眾參與監督的力度，巡視組離開后，被巡視單位的職工和干部可以繼續參與對班子成員和主要負責人的監督，將違規違紀行為和線索向巡視辦報告，巡視辦要履行好相應職責，對反映的問題予以積極回應和處理。

參考文獻：

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