新型城鎮化與小城鎮綜合承載力提升的可行路徑
——以渠縣土溪鎮為樣本

萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

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新型城鎮化與小城鎮綜合承載力提升的可行路徑
——以渠縣土溪鎮為樣本

萬曉林

(四川華西集團有限公司, 四川成都 610081)

【摘要】多達2萬個以上的小城鎮在新型城鎮化規劃中承擔著重要作用，但是在經歷了“低起點、高速度”的城鎮化發展階段之后，其正面臨著自力不足、活力不再等難題。文章以土溪鎮為樣本，對小城鎮如何通過綜合承載力的提升破解新型城鎮化困境進行了深入探索。

【關鍵詞】新型城鎮化；小城鎮；綜合承載力

土溪鎮位于四川省東北部，隸屬于達州市渠縣，南距縣城30 km，下轄3個社區、20個村；幅員面積73 km2，耕地面積2 100 ha；總人口5.4×104人，農業人口4.1×104人，非農業人口1.3×104人；農業以種植業為主，主要作物為水稻、小麥和玉米；工業有釀酒和化工；2012年末全鎮總產值2.6億元，農民人均純收入8 461元。鎮域內交通發達，土溪站為達成鐵路動車組在渠縣境內的唯一停靠站，距離南大梁高速公路出入口約20 min車程，巴南梁高速橫貫土溪，渠江穿鎮而過，具備通達重慶的通航能力。土溪鎮歷史悠久，文化厚重。殷商時期，古賨人在城壩村建立國都；春秋戰國時為“宗國都”；秦時設“宕渠縣”，歷為州、郡、縣治所地。漢闕(3處3尊)和城壩遺址為全國重點文物保護單位；“土溪耍鑼鼓”被四川省政府公布為非物質文化遺產。從宏觀層面上看，土溪鎮與千千萬萬個中國小城鎮相比，無論在政治、文化方面，還是在基礎設施、資源環境等方面，都無特別之處；然而從個體上看，土溪鎮作為渠縣西北域的主要城鎮之一，在人文、經濟、地理、歷史等方面，又具有其獨特的不可替代的特性。在中國，數以萬計的小城鎮又同樣以不同的形式承載和展現各自的特性，千姿百態，一起準備迎接新型城鎮化所帶來的機遇和挑戰。因此，既普通又獨特的土溪鎮，是我們研究新型城鎮化進程中小城鎮命運與未來的理想樣本。

1小城鎮在新型城鎮化中的定位及困境

1.1新型城鎮化道路對小城鎮的構想與定位

“新型城鎮化”并未一個新名詞，黨的十六大提出了“新型工業化”的戰略思路，旨在依托產業融合推動城鄉一體化。“新型城鎮化”被廣大中國百姓熟知是在黨的十八大，特別是2012年中央經濟工作會議首次正式提出，“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走節約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。對于“新型城鎮化”的定義，一直未有定論。2014年3月，國務院公布了《國家新型城鎮化規劃(2014年-2020年》，提出“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化創新的中國特色的新型城鎮化道路。[1]”可以理解對新型城鎮化的高度概括性的描述。回顧歷史，伴隨著工業化進程的推進，我國城鎮化經歷了一個快速發展的歷史時期。1978～2013年，城鎮常駐人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9 %提升到53.7 %；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2 173個增加到20 113個。起點低、速度快是這一城鎮化歷史進程的特點，其中城市和城鎮在各自的維度中保持著相似的軌跡，然而當跨過城鎮化率50 %的分水嶺后，城市和城鎮同時開始面臨發展困境，與此同時無論是政策制定者、理論研究者，還是普通公民，都愈發認識到城市和城鎮必須尋求彼此相異的道路，探索各自不同的發展方向。

縱觀《國家新型城鎮化規劃(2014年-2020年)》，此種差異化發展思路十分清晰，例如，規劃中明確提出新型城鎮化指導思想包括“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮的協調發展”，在發展目標以及具體措施中亦然。詳細分析則可以進一步查見，城市(不限定大中小)乃是《規劃》的主體對象，小城鎮只是以與作為主體的“城市”相協調的地位而存在，細言之，國家層面上對小城鎮和大中小城市做出了劃分，并以此為基礎對小城鎮做出了功能定位和遠景構想。小城鎮的定位有三種，一是衛星城，二是特色鎮，三是綜合性小城鎮；其中衛星城對應的是大城市周邊的重點鎮，特色鎮對應的是具有特色資源、區位優勢的小城鎮；綜合性小城鎮對應的是遠離中心城市的小城鎮以及林場、農場等。這是十分清晰的規劃構想，但是具體的實施路徑卻殊難選擇，因此，新型城鎮化規劃中針對小城鎮的具體措施仍主要體現在基本制度的改革上，如：人口管理制度、土地管理制度、社會保障制度、資金管理制度等，而制度改革絕非小城鎮自身所能完成。一言蔽之，小城鎮在新型城鎮化中有清晰的構想，卻缺少可見的實現路徑。

1.2小城鎮當前所面臨的現實困境

經過長達30多年的城鎮化，國內星羅棋布的2萬多座小城鎮在經歷雨后春筍般的快速發展之后，正遭遇著前所未有的困境。以土溪鎮為例，雖然近年來保持了較快的發展勢頭，但是經濟、社會等方面出現的各種跡象正在引發越來越多的憂慮。一是生產資料閑置。土溪鎮人均耕地不足666 m2，處于較低水平，傳統農業下農產品以自用為主，財產性收入微薄，農民種地意愿不強，出現土地撂荒現象；土地分布零碎分散，確權未完成，農民因土地流轉收益低而動力不足；當地屬丘陵地貌，不適合推行機械化，農民使用農業新技術的意愿不強。關系民生的醫療、教育等普遍低下，且分布失衡，加劇了人口分布差異。二是百姓致富難。農村居民收入依賴外出務工，鎮域內少有收入渠道，“空心村”、“空心社”現象嚴重，“新農村”成為“留守村”情況突出；村社功能弱化，城鎮功能單一，主要以初級工商業和服務業為主，且基本處于飽和狀態，沒有形成輻射和帶動作用，屬于典型的“城鎮不強、農村不富”。三是產業支撐乏力。土溪鎮工業起步較早，化工和釀酒為主要支撐，但因錯失改革良機，發展滯后；其他工業以初加工為主，規模小，技術含量低；沒有引進實力雄厚、技術先進、吸納就業能力強的企業，鎮域經濟缺少產業帶動。現代農業體系仍未建立；專業技術人員少，專業培訓差，缺乏較高素質的勞動力群體。四是內在活力不足。土溪鎮豐富的勞動力資源不能就地轉化，城鎮無法創造就業，農民只有走出土溪；農民走出土溪，又動搖城鎮發展基礎。城鄉聯系松散，二元結構特征明顯，城鄉統籌和城鄉互動沒有著力點、缺少載體和紐帶，形成了各自封閉、自給自足社會運行體系。村社干部素質不高，農民對國家政策和法律掌握不到位，村務公開與基層選舉因人口流動嚴重而無法做實，易被操控。五是美麗城鄉不再。基礎設施落后，鄉村道路條件差，水利設施年久失修，農民生活條件艱苦、衛生狀況堪憂、保障體系不全；農民住宅空置率高，鄉村道路雜草掩蓋，熱鬧的生產場景難見，歡快的生活場景不再；城鎮環境臟亂，建設規劃不到位，市政設施不健全，街道狹小、揚塵嚴重、建筑老化、功能缺位，既沒有現代文明氣息，也沒有傳承的文化氣息。城鄉居民對生態自然文化資源的保護意識普遍不強。

小城鎮正面臨較為尷尬的發展局面：一方面是理論構想、科學定位以及美好愿景，另一方面是路徑選擇的迷茫、自生動力的匱乏以及無力變革的頹喪，幾方面的共同作用，構成了新型城鎮化推進過程中小城鎮的發展瓶頸和現實矛盾。

2小城鎮承載力的提升需求

小城鎮定位和新型城鎮化根本導向之間的反向關聯揭示了小城鎮承載力的提升需求。

2.1小城鎮定位與新型城鎮化根本導向之間的反向關聯關系

前文述及，新型城鎮化進程中，小城鎮的功能定位主要有三種：衛星城、特色鎮、綜合鎮，但從定位本身來看并無問題，但是如果結合城鎮化的具體目標以及相關舉措來看，小城鎮的三種定位似乎都遵循著相同的邏輯思路，即城鎮化的單向選擇(圖1)。

圖1　城鎮化的單向選擇

按此則城鎮化的進程必定是單向的，雖然并不是一定需要經歷全部的兩個階段，以農業人口轉移為起點，終點可能是完成市民化之后(衛星城)，也可能是完成市民化之前(特色鎮、綜合鎮)；同樣農業人口并不一定需要小城鎮作為過渡，而是可以選擇直接市民化，但是無論怎樣，各種路徑的方向卻總是一定的，“回頭彎”并不存在。甚至有學者認為“城鎮化就是農村人口轉化為城鎮人口、農村地域轉化為城鎮地域的過程，最終目的是減少城鄉差異，實現城鄉一體化。[2]”基于此種邏輯建立的城鎮化道路危害已經十分明顯，最典型的特征就在于中國城鎮發展陷入了“人地分離”的窘境，“空間城鎮化”顯著大于“人口城鎮化[3]”，2013年12月中央城鎮化工作會議上明確提出了將以人為本作為新型城鎮化的核心內容，“以人為中心”成為新型城鎮化的根本導向。“以人為中心”意味著城鎮化是以人的需求為基礎的自由自愿流動的結果，城市、城鎮、鄉村各取所需，各得其所，而非單向的流動過程。很顯然，目前對于小城鎮的定位與“以人為中心”的新型城鎮化根本導向之間不具有正向關聯關系。以土溪鎮為樣本的現實狀況來看，亟需解決的并非農業人口的非農化或市民化，而是人口的阻流與回流，使本鎮保持對人口的長期的、持續的吸引力。

2.2小城鎮綜合承載力與新型城鎮化導向存在結構性失衡

走進小城鎮不難發現，盡管存在諸多問題，城鎮本身卻并未走向敗落，人口聚集的趨勢仍在延續，城鎮依舊繁榮，但是透過擁擠的人流和嘈雜的街巷，卻無法發現城鎮的真正吸引力所在，小城鎮的人口聚集與繁榮與國家政策目標在經濟、科技、社會、人口、資源、環境、空間等諸多方面上并沒有形成新型城鄉關系的雛形，與新型城鎮化的實質內涵相去甚遠。經濟方面仍以傳統零售業、個體手工業、餐飲服務業等為基礎，缺少產業支撐；人口總體素質不高，來源渠道單一；基礎設施有較明顯改善，但綜合配套服務落后；社會保障體系覆蓋面低，總體水平不高；總體上看，小城鎮并沒有形成能夠體現“以人為中心”的符合新型城鎮化根本導向的吸引力。綜合承載力不足是導致上述現象的主要原因，也是破解當前困境的根本出路。對于綜合承載力的研究通常被置于大中城市的語境之下，由于小城鎮一般由自然村落逐步演化而來，長期處于“順其自然”狀態，政策層面的關注與傾斜相對較少，因此綜合承載力的研究也較少關注小城鎮的需求。例如，城鄉發展不平衡不協調，是我國經濟社會發展存在的突出矛盾，城鄉二元結構是其主因之一，而小城鎮在現實中既是地理上的城鄉交融點，也是制度層面二元結構的直接交叉地帶，無論是土地還是人口都是如此，可見小城鎮注定是我國當前和今后一個歷史階段重要的人口載體、經濟載體、文化載體，但是前文關于鎮域內現狀的觀察結果則無一不在昭示小城鎮已經達到或接近承載力的極限。

3提升小城鎮綜合承載力的可行路徑探析

城鎮綜合承載力是以資源學、環境生態科學、人口學、經濟學、社會科學等學科為基礎的概念，其內涵包括多個要素，如經濟、資源稟賦、生態環境、基礎設施、公共服務和制度環境等，多目標之間，多要素之間具有相互影響、制約、交互的作用，綜合承載力的目標在于整體性、均衡性和協調性。在新型城鎮化的規劃布局中，提升小城鎮的綜合承載力，是形成小城鎮核心吸引力的關鍵，也是實現“以人為中心”，為人口轉移提供多項選擇，促進健康流動，保持可持續發展的關鍵。在具體的路徑上，則應結合新型城鎮化不同階段的實際情況，著力解決小城鎮規劃建設中應當著力解決能夠提供怎樣的承載力，以及怎樣提供承載力的問題。根據對渠縣土溪鎮的深入調研，現以土溪鎮為樣本，對提升小城鎮綜合承載力提出以下探索。

3.1堅持規劃先行，提升城鎮基礎設施和重點產業的承載力

一是明確發展定位。確立打造“四川省知名的歷史文化旅游強鎮”的中長期發展目標；二是科學籌劃城鎮布局。形成“六區聯動”的鎮村社一體化建設格局，即：以觀光休閑為主的沿江老街景觀區；以渠江對岸城壩遺址文物古跡為依托的歷史文化區；以工商服務業為主導的城鎮核心區；以居住生活為目的的生態社區；以承接投資為導向的產業支撐區；以“兩化”互動、統籌城鄉為指引的現代農業區。三是合理構建交通網絡。修建連接城壩遺址的渠江大橋，消除交通阻隔；規劃旅游環線，打造城壩遺址、沿江觀光帶、漢闕長廊，輻射現代農業觀光體驗帶的精品旅游交通線；制定老城鎮交通改造方案，提升承載能力；完善村級路網，為百姓提供方便。四是優先發展重點區域。土溪鎮擁有動車在渠縣內唯一站位，可優先打造火車站片區，形成核心發展區域；通過政府支持、民間資本參與的方式打造濱江風景路，既治理水患、又提升城鎮品位，推動產業轉型升級。

3.2發揮比較優勢，挖掘旅游產業的資源承載力

土溪鎮擁有得天獨厚的旅游資源，鎮域范圍內存在三處國家重點保護文物。漢闕(馮煥闕和沈府君闕)是與北京故宮、八達嶺長城等著名景點同為全國首批重點文物保護單位，歷史悠久、氣勢非凡，極其珍貴。城壩遺址地勢開闊，三面環水，民風淳樸，據考證為古賨國國都所在，遺址內文化沉積豐厚、遺跡俯仰皆是、文物不勝枚數，2006年被列為全國重點文物保護單位。土溪鎮處于AAAA級龍潭風景區和著名古鎮三匯鎮之間，有利于縣域內旅游資源的統籌開發。同時，土溪陸路公路鐵路連通、水路有航道、空路近機場，交通優勢明顯；渠縣隸屬達州、鄰接廣安、南充、巴中三市，輻射2 000萬人口，市場潛力廣闊。

打造特色旅游鎮應注意：一是形成核心名片。打造好、宣傳好、維護好漢闕和城壩遺址兩張名片，深入挖掘歷史價值、文化價值、觀光價值；二是形成輻射圈。利用城壩遺址的中心位置帶動渠江上下游以及周邊鄉鎮的旅游開發，如三國文化、紅色旅游等；三是形成城鄉互動的產業鏈。既發展交通、餐飲、休閑住宿等配套產業，也創造鄉村經濟增長點，如鄉村體驗、休閑度假、田園娛樂等，大力培育就業；四、是加強政府引導。從一開始就注重旅游軟環境的打造，形成規范市場，維護健康發展秩序。

3.3吸引人口回流，形成以現代產業為主導的經濟承載力

隨著沿海地區吸引力的下降，人口回流漸成趨勢，但新一代勞動力不愿回歸傳統農業已成不爭之事實。因此除大力發展旅游產業外，還必須構筑多產業支撐的格局。一是加大招商引資力度。深入挖掘和統籌利用土溪優勢，特別是便捷的交通優勢和密集的勞動力優勢，加快引進加工制造業、物流業、農產品深加工等產業，擴大城鄉就業，讓勞動力回得來、呆得住、留得久。二是加快傳統產業升級改造。對土溪鎮傳統的化工業、釀酒業加大政策扶持力度，鼓勵體制創新，加快技術升級，促進轉型發展，培育出明星產品，涌現一定數量的知名品牌。三是加速向現代農業轉型。土溪鎮人均耕地面積少，土地零碎分散，農民土地流轉意愿不高，因此，必須著力扭轉土地財產性收入不足、農民缺少兜底生活保障等問題，鼓勵和探索土地租賃、投資入股等新型土地流轉模式，提高農民積極性，走集約化、規模化道路，因地制宜地發展家禽、生豬等養殖業，或煙葉、果蔬、園林等高附加值種植業；四是扶持現代農業企業、專業合作社以及農業大戶。鼓勵就地實現產村結合、產社結合，實現農民工人化，勞動貨幣化，就地實現人口轉型。

3.4完善配套體系，形成城鄉協調的公共資源及公共服務承載力

為實現土溪“鎮村社一體化”發展，必須通過機制和體制改革解決當前突出存在的障礙性、制約性因素。一是要打破城鄉二元結構。必須堅決避免強迫農民“進城”、“上樓”的城鎮化誤區；鼓勵城鎮居民利用資金、資源優勢，到農村發展現代農業產業；創造人口自由流動的環境，尊重農民意愿，自由選擇在城鎮或農村居住，讓農民放心進入城鎮，輕松融入城鎮。二是要加緊農村土地確權。土地是農民最基本的財產性權利，唯有從法律層面解決承包土地所有權、宅基地使用權的歸屬和流轉問題，并給予充分保障，才能打消農民的選擇顧慮，才能在統籌城鄉中真正保護農民權益。三是要建立城鄉統一的社會保障體系。當前農業人口享有的社會保障程度很低，遠遠低于城鎮人口，如果沒有統一的社會保障體系，就無法實現從城鎮化向市民化的轉變。四是要促進公共資源的均衡配置。在人口城鎮化向城鄉一體化轉變過程中，教育、醫療、文化等公共資源的均衡配置至關重要，非此則難言一體化，城鎮化將僅是居住環境的變化和城鄉二元結構的移植；必須深化改革，使城鄉居民均等享受社會公共資源。

4結束語

渠縣土溪鎮在發展中所面臨的困難折射出我國新型城鎮化進程中不可回避的小城鎮綜合承載力的不足。目前我國的城鎮化已經邁過了“起點低、速度快”的發展階段，國家從戰略高度提出了新型城鎮化的概念并出臺了相應的規劃方案，但是真正實現以人為中心的新型城鎮化道路必須實現大城市與小城鎮全面提質，促進人口多向流動、健康流動，特別是需要在建設規劃中突出小城鎮的吸引力打造，提升綜合承載力。

小城鎮的綜合承載力提升應當遵循因地制宜、實事求是的原則，結合當地資源狀況以及社會經濟發展階段，區分輕重緩急，逐步實現。土溪鎮具有旅游資源豐富、輻射人口眾多，區位優勢明顯等特征，可以在合理規劃的前提下對未來發展進行準確定位，通過發展旅游產業、完善基礎設施、引進現代產業、完善配套服務等路徑實現城鎮綜合承載力的提升，走出符合新型城鎮化的核心要求的發展之路。

參考文獻

[1]http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm[OL].

[2]劉沛林. 新型城鎮化建設中“留住鄉愁”的理論與實踐探索[J].地理研究, 2014 (7).

[3]彭沖，陳樂一，韓峰. 新型城鎮化與土地集約利用的時空演變及關系[J]. 地理研究, 2014(11).

【中圖分類號】TU984.191

【文獻標志碼】B

[定稿日期]2016-03-31