應用PPP模式解決我國縣域生態治理問題

宋超

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

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應用PPP模式解決我國縣域生態治理問題

宋超

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

［摘要］通過對其進行SWOT分析，筆者認為PPP模式能有效解決我國當前縣域生態治理存在的問題。具體而言，我國縣域生態治理可以采用“PPP項目打包模式”，將縣域內中低利潤率和高利潤率的生態環保項目打包捆綁、組合開發，最大限度地提高生態治理效率和社會公共利益。最后本文提出了三點建議：完善法律法規、構建伙伴關系和制定完善的推動方案。

［關鍵詞］PPP模式；縣域；生態治理；模式

“郡縣治，則天下安”?？h域是以縣級行政區劃作為地理空間，以縣級政權為調控主體，具有地域特色且功能完備的區域，從某種程度上可以說縣級行政單位是我國政府最基礎的行政單位。在黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。此外，我國縣域所管轄區域的地域面積、人口數量在全國都占有很大比重，因此，可以說縣域治理是國家治理的最基本的領域和最基礎的層次。當前我國縣域經濟在步入發展快車道的同時，縣域生態環境也面臨嚴峻的挑戰，資源過度消耗、環境污染加劇、生態破壞嚴重、生態安全事故頻發等已經成為越來越突出的問題。而城鎮化的快速推進加劇了縣域生態治理的供需矛盾，生態治理成為縣域治理的難題之一。PPP模式即政府與社會資本合作，是近年來發展起來的一種新型的融資模式和管理模式，廣泛應用于各公共產品和公共服務供給領域［1］。但PPP模式能否有效地解決我國縣域生態治理面臨的困境和問題？在縣域生態治理領域應用PPP模式是否具有適用性和可行性？PPP模式應用于我國生態治理領域有何機會和挑戰？這些問題都需要對我國縣域生態治理領域中應用PPP模式進行系統和全面的分析。本文主要采用了SWOT研究方法，對PPP模式在我國縣域生態環境治理領域的應用進行了探討，并有針對性地提出了一些較為可行的對策和建議，旨在對我國縣域生態環境治理起到一些啟示和指導作用。

一、我國縣域生態治理現狀及存在的問題

（一）我國縣域生態環境治理現狀

伴隨著我國的現代化、城鎮化以及工業化建設水平的逐步推進，我國縣域經濟發展也開始步入了快車道。然而隨著我國城鎮化進程的迅猛推進，我國縣域生態環境正面臨嚴峻挑戰。資源過度消耗、環境污染加劇、生態系統破壞嚴重、生態安全事故頻發等生態問題屢屢成為縣域協調發展的不和諧因素［2］?？傮w而言，目前縣域環境正遭受著多重污染和威脅：首先，許多縣域工業企業布局不當，技術、設備落后，且主要從事污染較重的傳統產業，廢水、廢氣、固體廢棄物等“工業三廢”往往直接排放在環境中，造成水域、空氣、土壤等嚴重污染。而在錯誤發展觀念的引導下，政府的監督管理的不到位，導致工業污染得不到有效治理［3］。其次，農業生產中化肥、農藥、農用薄膜等化學品的不合理使用，污水處理和垃圾處理廠配套設施不健全，土壤的重金屬、空氣中的PM2.5、有毒氣體或煙塵以及水污染等，已經成為制約農村發展甚至是威脅農村穩定的重大隱患。

面臨巨大環境壓力的同時，我國縣域現處于經濟結構轉型升級和城鎮化快速推進的關鍵時期，城鎮化加劇了生態環境治理的供需矛盾——即地方政府財政狀況與生態環境治理壓力不斷強化之間的矛盾。我國縣級生態環保資金主要來源于上級財政撥款和本級財政支持。實踐經驗表明，當生態環境污染治理的投資占GDP的比例達到2%～3%時，環境質量才能有所改善。而在過去10年里，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。就地方財政而言，根據國家審計署出臺的相關數據顯示，截至2014年底，省、市、縣、鄉四級地方政府負債余額高達15.49萬億元，占當年GDP總比的33%。因此，縣級政府財政能力有限，再加上環保意識不強的原因，縣級生態環保資金相對匱乏，特別是在一些經濟欠發達地區，政府環保部門在機構、人員、設備和經費等方面都存在著較大的困難。

然而，隨著縣域經濟的發展和人民生活水平的提高，越來越多的公民認識到生態環境的重要性，并逐漸關注生態環境問題。另一方面，近年來，我國城鄉環境問題越來越突出，已經成為損害人民利益和影響社會和諧發展的不和諧因子?？傊?，人民群眾對于“青山綠水，美麗中國”的訴求不斷強化，縣域政府的環境壓力不斷加大，縣域生態治理如箭在弦上。

（二）我國縣域生態治理存在的問題

1.治理主體單一。

生態環境作為公共物品，有其明顯的外部性，因此政府在生態環境治理中必須起主導作用。但與一般的公共物品不同，生態環境與每一位公民、每一個企業都息息相關，因此生態環境的治理過程需要多重主題的參與和合作。實踐證明，當前長期一元政府的環境管理效果并不盡如人意。究其原因：一是政府在生態環境治理中處于壟斷地位，大包大攬，不能充分發揮與生態環境密切相關的企業、團體、個人的才能和智慧；二是政府主要依靠行政手段來進行環境管理，方式過于單一，效率低下。因此，當前嚴峻的生態環境問題部分原因應歸結于環境治理主體的單一化。

2.治理資金不足。

目前，我國縣域環境治理的投資主體還是政府，多渠道的融資體系還沒有形成，而長期以來，我國投入到縣域環境治理中的資金也不能滿足各地治理縣域環境所需要的資金?？h域環境治理的資金匱乏，嚴重制約了一些有效解決污染的環境基礎設施的建設，對改善縣域環境，提升縣域生態環境質量都有一定的抑制作用。而縣域生態環境治理是需要花費很高的成本的，在人力、物力方面都需要有大量的投入。然而，由于縣級政府財政能力的有限，再加上環保意識不強的原因，其在環保上的資金投入可能也就很有限，不能滿足環境治理的實際需要。

3.治理成效不高。

一方面，生態環境治理遠比其他社會公共治理更加復雜，不僅需要專門知識和技術，也需要豐富經驗的支撐，這就需要其治理主體具有更高超的治理能力。而在我國，各級政府尤其是縣級政府在環境治理過程中就存在著嚴重的能力不足問題。這往往表現為：政府的干預不能有效地改善環境，達不到預期的目標，或者政府環境治理的成本太高，造成大量資源浪費等。另一方面，政府在生態治理領域的壟斷地位使得政府缺乏競爭意識和競爭機制，也就缺乏提高環境治理效率的動力和壓力。從上可以看出，我國縣域生態環境治理的復雜性和我國政府在生態治理領域的壟斷地位導致縣域生態治理領域效率不高，縣域生態治理的效果大打折扣。

二、PPP模式在我國縣域生態治理應用中的SWOT分析

（一）PPP模式概況及其特點

PPP（Public—Private Partnerships） 即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過建立伙伴關系來提供公共產品和服務的一種方式。自1995年由國家計委正式批準的第一個試點項目實施以來，PPP模式在我國發展十分迅速，分布范圍涉及城市基礎設施建設、污水處理、固體廢物處理、能源服務等公共產品及服務領域。

關于PPP的定義，各國各地區的具體實踐不同，其定義也不盡相同。美國PPP國家委員會（2002）認為PPP是指“公共部門和私營部門之間達成的一系列協議，在這協議的基礎上，雙方發揮各自的優勢，分享項目風險，共享收益，以為公眾更好地提供公共產品和服務”。歐盟委員會（2003）則將其定義為“公共部門和私營部門之間的一種合作關系，雙方充分發揮各自的優劣勢，在項目運營過程中共同承擔風險和責任，來提供傳統上由公共部門負責的公共產品或服務”。加拿大國家PPP委員會對PPP模式的定義為：“公共部門與私人部門之間建立在各自專長基礎上的合作，通過共享雙方資源優勢、共同承擔項目的風險并分享項目帶來的回報，最大程度地滿足公眾的需求和利益”。

盡管對PPP的定義沒有形成一致的表述，但從上述定義中，可以總結出PPP模式的三大特點：一是雙主體供給。PPP模式打破了政府對公共產品和公共服務領域的壟斷地位，實現公共部門和私營部門的共同供給［4］。二是構建伙伴關系。PPP模式能夠充分利用政府部門和私人部門各自的優勢發展伙伴關系，即把政府機構基于國情的遠景規劃和對各方利益的協調能力，與私營機構雄厚的資金支持、先進的管理經驗和高效的工作效率結合在一起［5］。三是提供優質的公共產品和服務。在PPP模式下政府部門和私人企業各盡所長，互惠互利，在提高效率、追求利益的過程中實現社會福利的增進。

目前，關于PPP模式及其應用于生態治理領域的研究大多將其視為一種新型的融資模式，不僅有利于各級政府減輕財政壓力，化解政府的債務危機。同時也為釋放民間資本提供了多樣化的投資渠道。但事實上，融資只是其中的一個方面，PPP模式也是一種新型的管理模式。在PPP模式下，私人部門成為公共產品與服務的生產者，而政府部門從供給的壟斷者角色轉變為與私人部門通力合作并實現規劃、監督和控制的安排者角色。而私營部門在合作中獲得了相對平和、穩定的利潤，實現了企業的盈利目標，且通過參與公共產品與服務的提供，提升了企業的社會形象［6］?？傊琍PP模式的本質是將私營部門引入公共物品和服務的供給，通過公共部門和私營部門之間的全面合作，分擔風險，共享收益，利用雙方各自的優勢，從而為公眾提供更好的公共產品和服務的一種新型的融資模式和管理模式。

（二） 我國縣域生態治理應用PPP模式的SWOT分析

圖1 縣域生態治理領域PPP模式的SWOT模型

本文采用SWOT系統分析方法對其所面臨的的優勢 （Strength） 與劣勢 （Weekness）、機會（Opportunity） 和威脅（Threats） 進行了全面分析和深入探討?？h域生態治理領域PPP模式的SWOT模型詳見圖1。

1.縣域生態治理領域應用PPP模式的優勢。

第一，融資優勢。一方面，將PPP模式應用于縣域生態治理領域，減輕縣級政府的財政負擔，適應生態治理投入增長的需要。目前，我國的生態環境治理投資主要依賴于中央財政撥款和地方財政支持，在經濟發展新常態和地方債務高企的背景下，現有財政已經不能滿足生態治理投資發展的需要。在經濟發展新常態下，各級政府財政收入增速放緩，而生態治理領域的多元化融資渠道還未形成，巨大的生態治理投資是地方財政尤其是縣級財政所不能承受的，引入PPP模式也就成為了當務之急。另一方面，也推動了環保產業的發展成熟，拓寬了社會資本的投資渠道。我國有巨大的社會投資潛力和處于急速發展之中的環保產業。創造條件讓社會資本投資于生態基礎設施建設，讓環保企業參與生態環境治理，有利于更好、更充分地利用社會資本，推動環保產業的長足發展進而實現國民經濟的持續健康發展。

第二，管理優勢。長期以來，我國生態治理領域基本由政府壟斷，高投入低產出，先污染后治理，往往是生態環境惡化至危害人們生命財產安全才開始治理，導致治理效率低下，治理效果差。在縣域生態治理領域采用PPP模式，引入專業且成熟的環保企業。這些企業能夠獲得一定范圍內的自主經營權，為了實現利潤的最大化，必將利用自身豐富的經驗加強管理，降低不必要的開支。與此同時，私人部門會千方百計地引入現代的管理方法和技術等手段來提高其盈利能力。這樣就有效地避免了政府部門不計成本的治理方式，提高縣域生態環境的治理效率和治理能力。

2.縣域生態治理領域應用PPP模式的劣勢。

第一，生態治理領域作為公共物品或準公共物品，其公益性決定了追求利益最大化的私營部門參與熱情不高。就PPP模式應用于生態治理領域已有的案例來看，私營部門愿意參與利潤穩定和較高的環保項目的PPP模式建設與運營，比如垃圾處理項目、污水處理項目等。而對中低利潤的項目缺乏興趣，也吸引不到民間資金的投入，只能依靠政府的財政補貼。

第二，生態治理領域十分復雜，對環保企業資金和技術要求很高。一方面，就縣域生態治理而言，其地域小，單生態治理項目投入高、周期長、利潤微薄，亟需成熟的具有專業技術和雄厚資金的環保產業的支持。另一方面，生態環境治理具有屬地性，必須到發生污染的當地去治理運行。目前許多環保企業在某個地方拿下一個項目后，花費一定時間治理好，往往就得換個地方尋找下一個新項目，這種“游牧式”的經營方式十分不利于環保企業的長期穩定發展。

3.縣域生態治理領域應用PPP模式的機會。

第一，環境壓力增大。縣級政府作為我國政府體系中最基礎的層次，同時接受來自中央及省級政府和人民群眾兩方面的壓力，在生態環境治理領域有著責無旁貸的責任。近年來，面對我國生態環境的持續惡化現狀，不僅國家、地方政府提高了對生態環境的重視，而且隨著城鄉居民生態環保意識的提高，希望縣域生態環境得到有效治理的訴求也不斷壯大。因此，生態治理已經成為縣域政府治理現代化的有機組成部分，在大力發展經濟的同時，加強生態環境治理、實現良好的生態環境成為縣域政府的執政支撐點和政策著力點。

第二，政策可行性。中共十八大公告提出要讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，PPP模式隨即受到政府部門的高度重視。中共十八屆三中全會明確提出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營?！碑斍?，一系列圍繞推進PPP及其在生態領域運用的政策不斷出臺，財政部和國家發展改革委先后發布多項與PPP有關的政策文件，各地也紛紛推出地方的示范項目和規范指引。從上可以看出，在生態治理領域運用PPP模式在政策上是允許甚至提倡的。

第三，經濟可行性。一方面，社會資本具備參與投資的實力。民營經濟在GDP中的比重越來越大，民營企業已經成為我國國民經濟發展的重要力量。另一方面，環保企業具備參與治理的實力。當前，作為“朝陽產業”的環保行業正處于快速發展階段，總體規模不斷擴大，涉及領域不斷擴展。近年來，隨著我國經濟社會的發展和科學技術水平的提高，環保產業技術水平不斷提高，運作經驗與日俱增，在廢棄物處理、資源環境、生態開發等領域涌現出一批擁有專業技術和雄厚經驗的環保公司［8］?？梢?，在生態治理領域應用PPP模式具有充分的經濟可行性。

第四，實踐可行性。雖然PPP被引入我國的時間不是很長，但是目前PPP模式在生態治理領域也進行了不少的實踐，積累了一些經驗，培養了一批相關的人才隊伍。據統計，我國目前已實施運行的PPP項目已經超過7000個，其中污水處理領域就有2000個以上，此外在垃圾處理、水域治理、生態產業園等生態領域都有不少PPP模式實施的案例［9］。國內外的實踐及成功經驗，使得應用PPP模式于我國縣域生態治理將有據可依、有例可循。所以從實踐的角度來看，在生態環境領域應用PPP模式是完全可行的。

4.縣域生態治理領域應用PPP模式的挑戰。

第一，法律法規不健全。就PPP模式的發展及其在生態治理領域的運用而言，現行的法律法規體系不能形成有效的支撐。首先，我國沒有直接針對PPP項目的法律文件?，F有的法規條文和部門規章法律層次較低、內容簡單，缺乏可操作性。其次，對國內民間資本的開放與支持亟待加強和明確。民間資本在參與公共產品和服務的提供是依然面臨法規政策、政府觀念方面的阻礙，需要政府出臺相關的法規政策給予明確支持。

第二，缺乏契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵，也是消除民資顧慮的首要條件。而在以往的PPP運行過程中，一些地方政府契約精神、合同履約守信意識較差。這種不確定性風險是PPP模式的毒瘤。不僅會降低私人企業投資的積極性，也會讓PPP模式的推廣運行產生負面影響。

第三，政府準備不足。作為處于政府基本能力之外的創新事務，PPP模式被接受需要時間的驗證和成功案例的支撐，如何盡快讓各級政府部門及工作人員了解和接受PPP模式是一個很大的挑戰。同時PPP模式作為一種新型的融資模式和管理模式，其運作需要具有復雜的法律、金融和財務方面知識的人才。政府的準備不足成為制約PPP模式成功的重要因素。

三、我國縣域生態治理中應用PPP模式的具體路徑

（一）“PPP項目打包模式”：縣域生態治理中的PPP模式

縣域生態治理領域有其特殊性，這種特殊性主要表現在其公益性和屬地性。首先，生態治理領域作為公共物品或準公共物品，其公益性決定了追求利益最大化的私營部門參與熱情不高?，F有經驗表明，在PPP模式應用中諸如污水處理、垃圾處理、土地整治等收益穩定和較高的生態治理項目容易吸引到私人部門的目光，而中、低收益的項目則無人問津，因而在縣域生態治理領域引進民間資本的成效有限［9］。其次，生態治理領域十分復雜，生態治理項目投入高、周期長、利潤微薄。且環境治理具有屬地性，必須到發生污染的當地去治理運行，而往往許多環保企業在某個地方拿下一個項目后，花費一定時間治理好，往往就得換個地方尋找下一個新項目，從而影響企業的積極性和資源的有效利用。因此，縣域生態治理領域的特殊性決定了其需要一種新型的PPP模式，即“PPP項目打包模式”。

“PPP項目打包模式”是筆者在對縣域生態治理領域和PPP模式的充分分析的基礎上，結合現有實踐經驗提出的新概念。傳統上生態環保領域的PPP模式大多是以單獨的項目為依托，且區域內不同生態治理項目利潤水平不一。為解決生態治理領域民間部門單一項目投資興趣不高，環保企業“游牧式”經營資源浪費等問題，各地逐漸探索創新出一種新型PPP生態應用模式。即對區域內公益性較強、沒有收益的生態基礎設施類項目，與經營性較強、收益較高的生態環境項目進行打包組合開發，用前者的較高利潤預期帶動后者的建設運營，使區域整體的生態治理項目利潤處于合理水平［10］。這種具有區域特色的以“打包捆綁、組合開發”為基礎的PPP模式本文稱之為“PPP區域打包模式”。

在縣域內實行“PPP項目打包模式”，環保企業將能在縣域內拿下包括整個項目包在內的許多個項目，可同時也可以在縣域內長期做項目，避免了做一個項目換一個地方的資源損耗，這對于處于發展期的環保企業來說是一種利益增進方式［11］。因此，通過對縣域內PPP項目進行捆綁打包、組合開發，既一定程度上保證了私人部門“有利可圖”，又解決了生態治理領域內低利潤項目和純公益項目的融資難題，實現生態公共利益和生態治理效率的最大化。

（二）推進縣域生態治理“PPP項目打包模式”的具體路徑

1.完善法律保障和監管機制。

完善的法律體系是PPP模式推廣應用的保障，有效的監督機制是PPP模式運行運營的保障。沒有健全的法律體系和有效的監督機制的保證，PPP在我國的應用將面臨巨大的挑戰，PPP的優勢也很難發揮出來。因此，必須完善相關的法律法規制度和監督管理機制。目前，PPP模式在我國的應用還處于起步階段，在立法和監管方面存在很多問題，突出變現在三個方面：第一，目前我國并沒有直接針對PPP的法律，僅有部分中央部門出臺的行政法規或一些地方出臺的規章文件，總體而言其法律位階較低，不具系統性且缺乏權威，不利于PPP模式的推廣應用。第二，現已出臺的法律法規條文內容比較簡單，大多不涉及PPP模式應用的細節性問題，缺乏可操作性。第三，PPP項目運營時間長，政府監管體制不夠靈活，持續性和有效性得不到保證?？傊攧罩笔且訌奝PP立法，健全相關的法律法規體系。同時，建立完善的政府監管程序和有效的外部監督機制，著重研究“怎樣支持”PPP模式在公共領域的運作，從而為其運行提供良好的外部環境。

2.構建伙伴關系。

所謂伙伴關系，就是政府和私營企業雙方之間的一種相互尊重、求同存異、合作共贏的關系。PPP模式的前提和關鍵就是構建政府和私人企業的伙伴關系。第一，重視契約精神。國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》 （國辦42號文）提出PPP模式基本原則之一是“重諾履約”。而地方政府部門在以往的PPP項目操作過程中契約精神、合同履約守信意識非常差，這也是讓民間資本憂慮、搖擺的關鍵原因?？傊?，政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵，也是消除民資顧慮的首要條件。第二，建立風險分擔機制。PPP模式資金投入大、運行周期長、操作過程復雜，應根據政府和私人企業的能力和責任建立公平合理的風險分擔機制，從而確保PPP模式運作的可持續性。第三，建立利益共享機制。PPP模式的最終落腳點是提供優質的公共產品和服務，實現社會公共利益的最大化。在同時PPP模式也要在一定程度上保證私人企業“有利可圖”，從而實現社會公共利益和企業私人利益平衡。

3.制定完善的推動方案。

PPP模式是由政府主導、引進民間資本的合作模式，政府在其中扮演主導角色。對于大部分政府公共部門而言，PPP模式的運用屬于創新事務，不僅考驗政府公共部門的宣傳、協調和吸納等能力。而且不管是PPP的推廣、引進還是運行都需要完整的規劃，對于政府公共部門而言也是巨大的挑戰。因此，各級政府應在考慮各地實際的基礎上，積極總結各地成功經驗及教訓，研究制定相關的推動措施，推動PPP模式在各政府部門和各治理領域的推廣應用。

就在縣域生態治理領域應用PPP模式而言。首先，可以成立專門的PPP工作機構。比如由縣政府辦公室牽頭，協調環保、國土、水務、財政等部門成立縣級PPP辦公室，專門負責PPP模式的制度建設、宣傳推廣和管理協調工作。其次，加快人才隊伍培育。加快對全縣環保、財政工作相關人員開展專題培訓，學習PPP的相關知識，同時引進擁有PPP理論知識和實踐經驗的專業人才。再次，積極進行PPP項目的試點和案例推廣工作，抓好樣板，樹立標桿。在總結經驗吸取教訓的基礎上提煉和形成相對統一的范例。最后，落實相關獎勵制度。對運行良好的項目企業、PPP推廣發展有貢獻的個人、集體進行獎勵表彰。總之，以縣級政府為主體制定完善的推動方案是當前縣域生態治理領域引進PPP模式的重中之重。

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［中圖分類號］D63-31

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0039-06

［收稿日期］2016-03-27

［作者簡介］宋超（1992—），男，湖南寧鄉人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為中國政府與政治。

The Research on the Application of PPP Mode in China's Eco-environmental Governance of County Areas

SONG Chao
（Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Through a SWOT analysis of it，this paper argues that the PPP mode is a efficient solution of the current problem of county areas'eco-environmental gevernance.Specifically，it is the Packing Mode of PPP Projects which is an innovational mode of PPP.In the last part，this paper presents three suggestions that the Chinese government should improve relevant laws and regulations，build public-private partnerships and make preparations for PPP mode.

Key words：PPP model；county area；eco-environmental governance；mode