簡政放權、負面清單管理與落實高校辦學自主權改革的制度分析

劉業進，劉曉茜

（首都經濟貿易大學 城市經濟公共管理學院，北京 100070）

簡政放權、負面清單管理與落實高校辦學自主權改革的制度分析

劉業進，劉曉茜

（首都經濟貿易大學 城市經濟公共管理學院，北京 100070）

我國高等教育管理方式脫胎于以國家租金激勵為特征的全盤性計劃體制。無論從實現大學的使命和功能、回歸大學自治和學術本位，還是從高等教育資源配置的“理性經濟計算”要求出發，都需要深入推進簡政放權、去行政化、管辦評分離和落實高校辦學自主權的改革。由于制度變遷中的路徑依賴、利益格局固化，數部中央文件和法律對改革的推進作用仍然有限。未來需要按照“政府法無授權不可為、高校法無禁止即可為”的“負面清單”改革思路深化簡政放權和落實高校辦學自主權改革。

計劃體制；高校辦學自主權；負面清單

通過回顧大學的誕生與發展以及近百年來中國大學發展史發現，“簡政放權”和“落實高校辦學自主權”將成為我國當前高校改革的必然選擇。大學的興起是一次發生于12世紀的重要文化演化事件，一股新的知識潮流沖破中世紀宗教嚴格限于“自由七藝”的宗教學校，創造出專業化的學者職業，出現了教師和學生社團。13世紀被授予特殊的自由和特權的學生組織或教師組織成為高等教育雛形，這種形式在中世紀被稱為大學館。當知識沖破修道院的束縛，大學出現了。自文藝復興以來，近代大學被認為是追求純粹學問的地方即象牙塔。工業革命以來，現代大學在現代經濟體系中發揮著越來越重要的作用，現代大學被認為是知性的殿堂、理性的故鄉。從發展形態上看，大學從自治行會到現代“巨型知識集鎮”，歷經信仰救贖與實用知識的斗爭，發展到今天的“知識工業”之重地。從大學誕生以來，一部大學歷史既是一部外部權力施加自身影響力的歷史，也是一部大學爭取大學自治和學術自由的歷史。

在我國，古代的書院雖然有其高等教育的內容但還不是嚴格的大學。近現代以來，大學作為西方舶來品方被引入。奠定我國近代高等教育學制基礎的盛宣懷在1895年創辦了我國近代第一所大學——天津中西學堂。1912年中華民國成立，南京臨時政府教育部先后頒布了《大學令》《大學規程》《專門學校令》《專門學校規程》等，使我國高等教育向現代化邁進一步。1949年新中國成立后，我國高等教育開始服從國家全盤性計劃經濟體制，政府對大學實施全面集權和行政等級科層管理，所謂高校辦學自主權極為有限。從此，我國高等教育發展與世界高等教育發達國家的現代大學制度漸行漸遠。改革開放迎來我國高等教育的大發展，但受制于制度上的路徑依賴，現代大學制度仍沒有在我國生根落地；落實高校辦學自主權、回歸大學的邏輯、回歸大學自治和學術本位仍然任重道遠。

一、政府簡政放權和高校自主治理改革的邏輯

1949 年末以來，我國高校進行全盤性的改造和重建。“學習蘇聯的努力在高等教育領域最明顯……國有化是第一位的。到了1952年末，大多數外國教職和行政人員離開中國，所以私人控制的學校被取消。這樣為整個高等教育制度沿蘇聯路線調整鋪平了道路。”［1］高校辦學自主權消失在行將到來的全盤性計劃體制中：入學和畢業生使用的計劃控制；教師的行政等級控制和激勵成為新秩序的教育目標和實施方式。1949—1953年的“院系調整”就是在國家“趕超戰略”主導下的大學的重新設立、合并和重組。從長期戰爭中誕生的新中國政府傾向于采用戰爭經驗治理公共事物，領導人的意識形態偏好以及對蘇聯式趕超戰略的模仿，計劃經濟體制成為實施這種趕超戰略的必然選擇。計劃體制迅速覆蓋到經濟社會的方方面面，大學成為實施國家趕超戰略的一個組成部分。大學服從國家計劃，政府按照組織“國家單位”的方式管理大學。在建構理性和國家趕超戰略主導下的高等教育領域與其他領域一樣，“國家租金激勵”在其中發揮激勵約束作用［2］。在我國大學里，國家租金激勵體現為以行政等級激勵制度為核心的激勵約束制度。這種制度安排的一個傳導性結果就是高等學校按照行政等級科層管理：大學被劃分為副部級、廳局級，高校負責人由黨務系統的組織部門任命，因此高校負責人也有了副部級、廳局級、處級的行政級別。由此官本位在大學里盛行，大學校長和黨的代理人（書記）做得好，可能被提拔去做廳長、市長、部長，這就是行政等級激勵。在行政等級序列里級別越高，在位的地位和物質激勵越大。這種激勵模式進一步被層層復制到大學每一個科層。

然而，大學作為社會分工合作體系中的知識部門有其自身生長、發展和管理的邏輯即“大學的邏輯”。大學是創造知識和傳承知識的分工組織，它是現代社會的一項“成本”，然而全社會得自分工合作的收益又直接取決于大學職能是否實現。大學有四項基本職能：一是作為知識傳授組織向學生提供教育服務。二是作為知識生產組織負責知識創新，產生新思想。知識創新是對未知領域的探索因此無法計劃，由此大學治理需要保證學術自由和思想自由。三是除了傳播一般知識，大學還傳播關于我們如何共同融洽相處的一套基本價值體系，因此大學作為一方教化重鎮，在道德教化和引領社會風氣方面負有不可推卸的責任擔當。四是作為現代經濟系統中的一個分工部門，大學以其專業知識服務社會，或者直接與企業進行技術研發合作或者作為思想庫為公共部門提供決策咨詢。

高等教育的計劃體制及其以國家租金激勵為核心的管理體制與大學使命和大學功能實現的矛盾很快就凸顯出來。這一沖突的結果表現為從大學自身邏輯引發的改革訴求，同時表現為經濟社會發展中的不協調。改革開放以來其他各領域在拋棄傳統計劃體制后取得進展，滯后的高等教育愈發不適應社會經濟發展的現實需要，這種不協調情勢倒逼高校改革。在雙重壓力下，以簡政放權、恢復高校辦學自主權為主線的高等教育改革呼之欲出。高等教育領域綜合改革以簡政放權為核心，一方面改革2 400多所公辦高校（存量），推動以“去行政化”“管辦評分離”“落實高校辦學自主權”為主要內容的改革；另一方面推動增量改革，大力發展傳統公辦高校體制外的民辦高校和中外合作辦學，落實民辦高校辦學自主權（如圖1）。

圖1　教育領域簡政放權改革的邏輯

然而，隨著高等教育改革的深入，學術界、高校和教育行政部門越來越認識到，所謂簡政放權，以及去行政化、管辦評分離和落實高校辦學自主權的改革舉措，其理念和視角尚未完全擺脫傳統計劃體制窠臼，現行改革具有過渡性質。高校擁有的自主權并不能用列舉方式予以窮盡，因此取消、下放一系列行政審批事項的最終目標是恢復高校作為法人的自主權，完善大學自治。“跑完最后一公里”，改革需要從“落實高校辦學自主權”進一步過渡到“受法治保障的大學自治”。阮李全，蔣后強（2014）認為［3］，高校法人是高校辦學自主權的庇護所，高校辦學自主權是高校法人所固有的特定權利，是大學與生俱來的權利，它不是下放而是回歸高校。猶如經濟改革中的“企業經營自主權”的銷聲匿跡，“高校辦學自主權”將隨著現代大學制度的建立退出話語平臺，取而代之的是大學自治的回歸。

二、對五份關鍵性中央文件和《高等教育法》的文本分析

成功的制度改革都是通過添新補舊、破舊立新的過程實現的。觀察我國高等教育制度變遷的一個便利窗口是幾份關鍵性中央文件和法律。舊制度的“破”和新制度的“立”正是在大學自身發展邏輯、經濟社會發展需求以及理論創新的相互激蕩中逐漸完成的，其中伴隨著新舊體制力量的利益博弈拉鋸戰。

1.管辦評分離與自主治理

1985 年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》標志著我國教育體制改革正式拉開序幕。《決定》明確指出：“為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、省（自治區和直轄市）、中心城市三級辦學體制。”這是中央向地方分權的明確信號，《決定》提出了高等教育三級辦學主體，以省和中心城市為主。20世紀80年代是我國邁向市場體制改革最為活躍時期，向地方和基層放權、分權成為當時改革基調。事實上世界上沒有任何市場體制國家的中央政府包攬高等教育事務，因此中央向省和中心城市放權成為改革的必然選擇。

雖然1985年《決定》實現了中央向地方分權，但是政府主導高等教育的局面即“高等教育計劃體制”并未改變。這樣關于“辦多少高校？高校的規模和邊界多大合適？配置多少師資？招多少學生？”資源配置的經濟學經典問題——所謂“理性的經濟計算”問題無法解決①。一個社會到底需要多少資源用于教育領域以及教育資源的內部配置結構，一方面可以借鑒國際經驗，另一方面來自本國經濟社會系統內部信號反饋，政府主導的高等教育系統對這些信號作出回應——雖然這種回應很難像市場價格機制調整資源配置那樣靈敏和準確。教育經費占GDP的4%指標確定，1999年以來的“擴招”、高校“合并”及其調整過程正是上述兩個方面作用的結果。1998年制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》關于高等教育體制改革方面提出，“繼續實行‘共建、調整、合作、合并’的方針，今后3～5年內基本形成中央和省級政府兩級管理、分工負責，在國家宏觀政策指導下，以省級政府統籌為主的條塊有機結合的新體制”。“絕大多數高等學校由省級政府管理或者以地方為主與國家共建。”此次改革對高校專業分工過分細化以及過于集中于中央政府辦學的弊端進行調整，并將管理重心下沉到地方政府。由于決策主體的改變（從單一中央政府到相對分散的省級政府），此次改革擴大了高等教育領域資源配置的信息基礎，使得“高等教育招生規模”“高校組織規模”、資源在高校之間的配置、資源在高校內部的配置等問題決策更加分散化、信息基礎更寬。但是如果僅僅通過財政上事權和財權在中央和省級政府之間重新分割，以實現《計劃》提出的以省級政府統籌為主的新體制的話，有關高等教育資源配置的“理性的經濟計算”問題依然存在，只不過把問題從中央政府轉讓到了省級政府。于是，進一步向高校落實辦學自主權成為下一步改革重點。

2010 年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2010）》提出“簡政放權”的改革思路，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平”。《綱要》明確提出地方政府職責：“地方政府負責落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定。”針對高校舉辦問題，《綱要》第三十八條提出，推進政校分開、管辦分離。建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任。針對高校自主權問題，《綱要》第三十九條提出，“落實和擴大學校辦學自主權”，并重申了《高等教育法》中高校辦學“自主權清單”：高等學校……自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。針對大學內部治理問題，《綱要》提出強化學術委員會和教授治學、學術自由，以及探索建立高校理事會。《綱要》第四十條提出“完善中國特色現代大學制度”，完善治理結構；依法落實黨委、校長職權；完善大學校長選拔任用辦法；充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用；探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用；尊重學術自由，營造寬松的學術環境。《綱要》還提出“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”。《綱要》吸取了“管辦評分離”的意見和建議，提出“推進專業評價”；鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業、課程等水平和質量進行評估；探索與國際高水平教育評價機構合作；建立高等學校質量年度報告發布制度。可見，《綱要》承接1998年《行動計劃》的分權改革，在高校自主權落實的具體措施上特別是高校自身如何承接自主權上有所推進。從強調高校“七個自主權”可以看出，其實《綱要》也是一份落實《高等教育法》的重要文件，但這種“給予”辦學主體“正面清單”權利的改革視角仍存在先天不足。

1999 年起實施的《高等教育法》是事關我國高等教育改革與發展的關鍵性文獻。《高等教育法》第六條規定了五種高校舉辦主體：國家、企業事業組織、社會團體、其他社會組織、公民等社會力量。第十一條明確規定高校“自主辦學”：“高等學校應當……依法自主辦學，實行民主管理。”針對高校自主治理問題，《高等教育法》規定高等學校擁有七項自主權（第三十二條—三十八條）：自主制定招生方案和決定系科招生比例；自主設置和調整學科、專業；自主制訂教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；自主開展科學研究、技術開發和社會服務；自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作；自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配；高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。歸結起來，《高等教育法》規定了對高校內部人、財、物的配置和使用擁有自主權，以及對教學、科研、對外交流合作擁有自主權。按照《高等教育法》七個方面自主權可以分別稱為七個內部管理自主權：招生自主權、專業和學科設置自主權、教學自主權、科學研究自主權、對外交流合作自主權、內部組織結構設置自主權、職稱聘任和收入分配自主權、資產管理和使用自主權（內部資源配置自主權）。毋庸諱言，七項自主權是在政府辦教育、管辦評一體化基本格局沒有根本動搖背景下形成的法律文件，依然是一份辦學主體“被給予”的權利“正面清單”，必有其局限性，仍然是一部過渡性質的法律。事實上，秉持大學自治、學術本位的精神，一所大學在實際運行中到底需要哪些自主權、應該擁有哪些自主權，法律是無法事先用列舉式方式予以窮盡。

2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化教育領域綜合改革提出了具體指導意見，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。健全捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”。《決定》為高等教育改革提供明確方向即：簡政放權、管辦評分離、社會組織評估監測、實行自主治理。

2.去行政化、取消高校行政級別

高等教育計劃體制采取“國家租金激勵”模式的必然后果是高校管理的官本位和行政化，表現為教育行政部門對高校的行政控制；高校內部盛行官僚科層制、行政權力包辦代替學術權力、倚重行政方式配置教學和科研資源。而所謂高校“去行政化”，就是按照大學作為一個知識部門、一個學術組織的邏輯回歸學術本位的改制過程。大學里盛行官本位還是學術本位，大學是由教育家辦還是由官僚辦，直接關系到一個國家的大學使命履行和大學功能實現。觀察高等教育簡政放權改革的另一個視角是其組織特征和管理方式的改革。高等教育改革既是一個分權、放權和落實高校辦學自主權的過程，又是一個組織變革和管理方式變革過程。“去行政化”恰當地概括了高校組織變革和管理方式變革。

2010 年《綱要》提出：“隨著國家事業單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”《綱要》措辭非常明確即“取消學校的行政級別”。

2011 年頒布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》是一份對包括高等學校在內的所有事業單位“去行政化”改革的綱領性文件，其中涉及高等教育簡政放權和自主治理的具體舉措。《指導意見》就分類推進事業單位改革提出要求，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對從事公益服務的事業單位又劃分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的劃入公益二類。高等教育在《指導意見》中被歸為“公益二類”。對公益服務事業單位的管理體制改革，《指導意見》提出：“實行政事分開，理順政府與事業單位的關系。對面向社會提供公益服務的事業單位，積極探索管辦分離的有效實現形式，逐步取消行政級別。”對于公益服務事業單位的內部治理模式，《指導意見》要求：“探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構。”這份文件提出的去行政化和內部治理結構改革新要求也非常明確。

2013 年的十八屆三中全會《決定》中涉及高等教育改革包括“加快轉變政府職能改革”、“社會事業改革”。《決定》就政府職能改革提出了簡政放權的基本方向，“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。對事業單位去行政化改革和內部治理改革問題，《決定》更加明確提出：“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。”《決定》再一次肯定和強化了2011年《指導意見》，“取消”高校行政級別不容懷疑和遲緩，考慮到實際改革難度，《決定》采用了“逐步取消”的表述。

從上述高校改革歷史、改革邏輯的反思，到黨和政府頒布的系列關鍵性文獻回顧，我們發現高等教育改革基本方向已經十分明確，相應的制度安排和內部治理結構改革舉措已經做出部署。這些改革戰略和舉措是否落實？一個簡單而直接的辦法是檢驗政府（教育行政部門）掌握的權力清單，通過負面清單體現的高校辦學自主權。

三、“負面清單管理”視角與落實高校自主權

伴隨全面深化改革，我國政府行政管理模式也正在轉變。黨的十八屆三中全會提出要推行權力清單制度，并依法公開權力的運行流程。李克強總理在2014年夏季達沃斯論壇開幕式中詳解了政府施政的三張清單：權力清單、負面清單和責任清單。“政府要拿出‘權力清單’，明確政府該做什么，做到‘法無授權不可為’；給出‘負面清單’，明確企業不該干什么，做到‘法無禁止皆可為’；理出‘責任清單’，明確政府該怎么管市場，做到‘法定責任必須為’。”②由此，責任清單制度被正式用于政府治理同時也廣泛進入輿論和公眾視野。責任清單制度正是諾齊克“最低限度國家”理論在行政管理上的具體體現。諾齊克從自然狀態出發，提出經由“支配的保護性社團”、“超低限度的國家”到最終的“最低限度的國家”，政府權力作為一種必要的惡，實質上是起源于對個人權利的保護。最低限度國家形成的必要條件就是既擁有強力壟斷權又能夠為全體公民提供保護、仲裁和強制履行契約，而這也正是國家功能的依據和作用邊界所在。也正如洛克（2011）所說，國家“所享有的只是自然法所給予他的那種保護自己和其余人類的權力”［4］。“負面清單”改革思路的提出，不僅是觀察視角的轉變，更是治理理念的根本轉變。

負面清單模式主要包括正面清單（positive list）和負面清單（negative list），正面清單模式以世界貿易組織的《服務貿易總協定》為代表，負面清單模式以《北美自由貿易協定》為代表。實現依法治國首先政府要依法行政，體現在具體的措施上就是要實行清單制度和責任制度。

正面清單制度所體現的是“法無授權不可為”的理念——政府只能干什么。依法治國要求政府對于自身權力運用和實施行政管理要實行正面清單制度。政府依法行政的前提是行為的合法性，但正如哈耶克（2012）所說：“法治要求有完全的合法性為前提，但這是不夠的；如果法律賦予政府以無限的權力，可以為所欲為，那么政府的一切行為都會是合法的，但這不是在法治之下的狀況。”［5］法治的重要性首先在于對政府權力的限制。“法無授權不可為”的正面清單制度正是對政府權力進行有效限制，防止政府權力濫用和腐敗尋租行為發生的制度設計。正面清單制度是一種制約權力的“籠子”，確保公務人員審慎行使權力，使權力受到預先明確的法律限制和保障。

負面清單所體現的是“法無禁止即可為”的法治理念——社會和市場主體不可以干什么。2013年國務院批準《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，深化政府行政管理體制改革，把政府的管理由之前注重事先審批改為事中和事后監管，在上海自由貿易試驗區建立負面清單管理制度，按照國際慣例試行準入前國民待遇。隨后上海市政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》，對外商在自貿區投資中，在關于國家安全的武器彈藥、生態保護方面，規定由政府采購和補貼的方面及石油、國防等特定產業方面規定負面清單對外商進行限制。負面清單上沒有明確規定的即屬于“法無禁止”領域，外商即可享受與本國企業同樣的市場準入自由。早在2004年7月所實施的《行政許可法》為了防止政府權力濫用，對行政許可的設定和實施進行了詳細規定，從法律上對政府介入市場和社會進行了嚴格限制，但還是不乏政府過度管理的色彩，離完善市場經濟體制下的現代國家治理還有很大差距，而新一輪“負面清單管理”改革舉措的推出正是對《行政許可法》的一個重要補充和強化。作為一種外商投資準入制度，負面清單推行“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”，簡化或取消行政審批轉而使用備案制度［6］。通過負面清單，旨在減少權力尋租的同時提高行政管理效率，充分尊重社會和市場行為主體的自主權，釋放各類社會自治主體活力，促進資源優化配置。

為落實十八屆三中全會關于擴大高校辦學自主權的部署，2014年國家教育體制改革領導小組辦公室公布的《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》指出：“深化教育行政審批制度改革，探索實施高校依法自主辦學負面清單管理，清單之外的事項由高校自主行使并依法接受政府、社會及校內監督。”③接著2015年教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》又提出具體實施意見：“在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點，清單之外的事項學校可自主施行，要盡量縮減負面清單事項的范圍，更多采取事中、事后監管方式。”④由此可見，擴大和落實高校辦學自主權已成為教育改革共識，落實的具體辦法就是采取負面清單管理模式。負面清單模式的核心意義在于通過放權擴展了經濟社會系統決策的信息基礎（信息功能），充分發揮社會和市場主體活力（激勵功能）。在高等教育領域，由于高校辦學活動所涉及的范圍廣泛、內容復雜，以及教育功能在快速發展的現代工業和服務業中不斷強化和擴展，而現行教育立法體現的是高校主體正面清單視角，所能明確規定事項有限，而作為有限理性的立法者和行政執法主體事實上不可能事先對高校辦學自主行為領域做全面詳盡規定，因此必然會留下大量空白地帶讓辦學主體無所適從，這種局面越來越不適應大學發展內在規律和時代需要。高校在這些空白地帶是否擁有自主權，在很大程度上是靠行政主管部門的行政自由裁量來決定，這勢必侵犯到高校辦學自主權。正是基于這一考量，負面清單模式為辦學主體劃定行動邊界提供了根本解決辦法。

黨中央、國務院關于負面清單管理的行政管理改革精神向現行教育法律法規以及各高校的大學章程也提出了新要求。囿于過去的立法視角，現行《高等教育法》為高校列舉了辦學自主權的正面清單，高校享有招生、學科專業設置、教學、科學研究和服務社會、機構設置與人事管理、對外交流、財產自主管理與使用等七方面自主權，這種立法精神顯然與負面清單管理思路格格不入。辦學主體本身對教育規律的把握更加明確，其發展需要更廣泛的行動空間，同時微觀主體分散決策也能夠體現在系統層面更好配置高等教育資源。隨著現代大學制度的建立，大學章程成為大學內部治理的最高“憲章”，而作為組織規章的大學章程，顯然不能違背《教育法》、《高等教育法》等上位法，被迫在政府規定的高校行動的正面清單范圍內“自主決策”。法理上，政府制定自身行動的正面清單和行政對象的負面清單，如上海自貿區的負面清單由上海市政府進行制定，但我國《高等教育法》為高校列舉的是一個正面清單，而教育行政部門相應地擁有的是一個權力行使的負面清單，顯然，這與黨中央和國務院的最新行政管理體制改革要求存在明顯矛盾。按照負面清單管理的基本精神，明確教育行政管理部門的權力清單和責任清單，適時修改包括《高等教育法》在內的教育法律法；教育行政管理部門和高校開展負面清單改革試點，勢在必行。

四、教育部，江蘇、浙江和中部某省高等教育簡政放權改革案例研究

1.2012年以來中央政府層級的改革

2012 年新一屆政府成立以來，簡政放權成為行政管理體制改革基調，為此教育部已經分三批取消或下放了11項行政審批權，保留24項行政審批權。今后教育部還要繼續取消和下放相應的高校辦學審批項目。從（表1）可以看出，中央政府層級行政部門應然保留了部分《高等教育法》規定屬于高校自主權的權力如學位授予權、對外交流合作權、職稱評審和人事管理權、招生自主權等，因此迄今為止的改革仍然具有過渡性質。可以預期，按照十八屆三中全會《決定》的要求，中央政府層級的教育行政部門權力清單還將進一步縮減行政審批事項。

2.江蘇省高等教育簡政放權改革

2011 年，教育部和江蘇省政府簽訂協議共建國家高等教育綜合改革（江蘇）試驗區。在擴大和落實高校辦學自主權方面，江蘇省通過加強省級政府統籌，擴大和落實簡政放權，主要是擴大和落實高校辦學自主權。江蘇省下放和取消權限涉及專業設置、人才培養課程安排、教學計劃，以及在學科學位點總量控制前提下學校靈活調整博士點和碩士點等（見表2）。

3.浙江省高等教育簡政放權改革

2010年10 月國務院辦公廳下發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，浙江省被列為一市三省之一試點“改革高等教育管理方式、建設現代大學制度”，“探索高校分類指導、分類管理的辦法，落實高等學校辦學自主權”。在承接改革試點任務以后，浙江省在落實高校自主權方面的改革舉措體現在：探索建立高校自主調整與優化專業的機制；逐步增加高校在招生計劃、專業設置、學位點建設、科學研究與社會服務等方面的自主權。2013年初以來，浙江省教育廳對110項行政管理和服務事項進行分類研究；對承擔的20項行政許可和其他審批事項進行清理后保留13項，削減35%；對省教育廳自主行使的62項行政管理和服務事項進行全面調整規范，保留32項下放取消30項。下放高校辦學主權改革以后，浙江省允許高校在核定范圍內自主確定招生計劃、自主設置專業；省教育廳相關教學科研項目直接由各高校按照分配的限額自行組織專家進行評審立項；擴大本科院校的教師職稱評審權；取消高校聘請外國文教專家來華工作核準、高校聘請外國專家短期講學電子備案、高校畢業設計（論文）檢查評比等管理事項；擴大高校招生自主權，在本科高校開展“三位一體綜合性評價招生（高考+高中學業水平考試+高校綜合素質測試）”試點；同時，擴大民辦高校辦學權限，向各市、縣教育行政部門下放了包括“民辦非學歷高等教育機構設立、分立、合并、變更、終止審批”等五項行政許可項目。

表1　教育部取消、下放和保留的行政審批事項清單

表2　江蘇省高等教育簡政放權改革

4.中部某省落實高校自主權改革

在一份匿名的實證調研報告中，賀一松、皮芳輝、陳金霞（2014）的研究發現，政府對高校的控制和管理與落實高校自主權還存在較大差距［7］。中部某省級普通高校2012年度共計受理各級黨政機關公文1 167件，其中來自中央層級的黨政文件55件、來自省級層級的黨政文件968件；其中指令性文件占44.6%、指導性文件占20.4%、參閱性文件占33.2%。2012年各級政府針對高校的行政審批事項涉及23類79種，其中包括校園規劃管理、人事管理、教學管理、學科建設和科研管理、招生就業管理，以及對外交流合作管理等。2012年該高校接受黨政機關（教育部專家組、省委組織部、省教育廳、省人保廳等20多個部門）各種檢查、考核、評比61項68次。檢查評比內容主要涉及黨建和領導班子、教學和科研情況、財務審計、公開招聘和職稱評審等事項。可見高校在獲得七項自主權方面還有很大差距，招生自主權、教學自主權、科學研究自主權、職稱評審和人事管理自主權、學科和專業設置自主權、對外交流合作自主權都還存在截留或完全沒有落實的情況。

從全國各地的改革試點情況來看，中央和省兩級政府教育行政管理部門的簡政放權已經進入實際操作階段，各高校也在承接高校辦學自主權、優化內部治理上開展實質性探索。從反腐敗經驗看，每一項行政審批權力都牽涉到利益，而簡政放權意味著與削減權力連帶的利益削減，因此改革阻力可想而知。從全國綜合情況來看，三年多來，以簡政放權和高校自主治理為主線的新一輪教育改革試點仍然存在“政府對高校管得太多太死、部門協調不到位、理論研究不夠、高校分類不科學等問題”［8］。但另一方面，高校自身是否做好了接手并用好辦學自主權的準備，也是推進簡政放權改革的重要條件，例如高校用人自主權，沒有一個良好的外部勞動力市場環境就很難推進；招生自主權、職稱評審權、校內資源配置和資產使用自主權，在新舊體制交界面上，如果權力用得不好、監督不到位就容易滋生腐敗。此外，獨立、客觀、高可信度的社會組織評價是高等教育質量監督評價的重要支撐，也是將來高校競爭性獲得財政撥款和獲得社會資源的重要參考依據。沒有發育良好的高等教育質量社會評價組織，簡政放權相關改革也很難落實到位。簡政放權改革是政府、高校、社會組織共同的事業，一方放權需要另一方接住權、用好權；管辦評分離則需要社會評價組織充分發育。據此簡政放權改革是有關各方在練習中學會游泳的互動學習過程，也需要允許試驗、犯錯，在試錯中實現新舊制度更替。

表3　浙江省高等教育簡政放權改革

五、根本的轉變：邁向“負面清單管理”模式

當前落實高校辦學自主權的突出矛盾體現在財權、人事權、學術權，具體表現為財政撥款教育經費自主支配權、進人用人權、招生自主權、學科專業設置自主權、教學自主權、科研經費自主支配、自主授予學位權。與這一制度現實緊密聯系在一起的是教育行政部門對高校管理的行政控制和高校內部管理官僚制與行政化、行政權力對學術權力包辦替代的根本性轉變。

市場和社會主體“法無禁止即可為”、政府部門“法無授權不可為”——概括了簡政放權改革的基本精神。這一基本精神是社會主義市場經濟下依法治國的具體化和操作化指導，它適用于各級政府行政部門和各類經濟社會自治主體，其應用于高等教育簡政放權改革就是要堅持“（教育行政管理部門）法無授權不可為、（高校）法無禁止即可為”。深化高等教育簡政放權和落實高校辦學自主權改革需要觀念和視角的根本轉換。高校自主權并不能用列舉的方式予以窮盡，因此教育行政部門下放和取消行政審批需要轉向負面清單改革，即在通過反復探索、試驗以及參照世界高等教育發達國家的一般經驗基礎上，列舉教育行政部門擁有的行政權力清單和責任清單；同時對辦學主體列出明確的負面清單，在此負面清單之外的事項皆屬高校辦學自主權范圍。

我國每年超過3萬億的教育經費投入，其中國家財政性教育經費總量占2.3萬億，其中高等教育經費略占財政性教育經費的35%，即8 000億元規模。如此大規模的資源要實現優化配置靠行政部門實際上是無法完成的，必須有進行“理性經濟計算”的制度條件和信息基礎，這個條件和基礎就是基于負面清單管理下的高校自主辦學、競爭性辦學，開放民辦高等教育和中外合作辦學的新治理模式。

注釋：

①“理性經濟計算問題”是20世紀二三十年代發生在奧地利經濟學家和支持中央計劃經濟的經濟學家之間的一場學術論戰涉及的核心主題。米塞斯認為中央計劃經濟因為解決不了以下三個問題因而是不可行的：經濟計算問題、責任心和進取精神問題（即激勵問題）及與上兩個問題相關聯的知識問題（或信息問題）。由于中央計劃體制下取締了私有財產也就取締了市場交易，因此無法提供由交易產生的價格信號和相對價格體系，沒有價格信號，經濟主體內部和經濟主體之間的經濟計算（資源配置）因失去參照而變得不可能。此外，資源配置所需要的大量知識是局部知識、實踐知識（local knowledge，practical knowledge），它分散分布在無數具體當事人頭腦中，通常具有緘默知識（tacitknowledge）性質，集中這些知識傳輸給單一控制當局來集中利用在邏輯上是不可能的。動態上看，廢除產權的后果是對企業家精神和企業家行動的禁止，由此不可能持續地創造和發現資源配置所必需的新信息。理性的經濟計算問題的直接推論是，財產權、價格機制、分散決策制度是優化資源配置的必要條件。見米塞斯.社會主義：經濟學與社會學的分析［M］.北京：中國社會科學出版社，2008：98-107；赫蘇斯·韋爾塔·德索托.社會主義：經濟計算與企業家才能［M］.長春：吉林出版集團，2010：68-74.

② 中國新聞網.http：//news.youth.cn/gn/201409/t20140910_57 28892.htm.

③ 教育部網.http：//www.dgpt.edu.cn/symk/dzxw/2014-09-19-2 179.html.

④ 新華網.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-05/10/c_12 7783230.htm.

［1］R.麥克法夸爾.劍橋中華人民共和國史——革命的中國的興起（1949-1965）［M］.北京：中國社會科學出版社，1998：206-207.

［2］周其仁.公有制企業的性質［C］//中國經濟學2000.上海：上海人民出版社，2002：122.

［3］阮李全，蔣后強.高校辦學自主權：由來、要素、涵義、走向［J］.國家教育行政學院學報，2014（8）：6-31.

［4］洛克.政府論（下）［M］.北京：商務印書館，2011：84.

［5］弗里德里希·奧古斯特·哈耶克.自由憲章［M］.北京：中國社會科學出版社，2012：324.

［6］周光禮，徐夢夢.引入負面清單管理模式重構大學與政府的關系［J］.中國高校科技，2014（11）：9-11.

［7］賀一松，皮芳輝，陳金霞.高校辦學自主權實證分析［J］.高教探索，2014（2）：24-29.

［8］梁金霞.探索分類指導分類管理辦法、落實高校辦學自主權——國家教育體制改革試點調研報告［J］.中國高教研究，2014（10）：37-43.

Institutional Analysis for Reform of Streamlining Administration，Governance through Negative List and Implementation of University Autonomy

LIU Yejin，LIU Xiaoqian
（College of Public Administration and Urban Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

the management model for higher education in China is derived of the central planning economy characterized by national-rent-incentive.No matter from the view point of implementation of the mission and function of University，and from the other one of the return to university autonomy and to academic standard，and still one that the requirement of“rational economic calculation”for resource allocation in higher education，it is necessary to further promote the reform of streamlining administration，de-administration and instituting decentralization and implementation of university autonomy.Because of the path dependence in institutional changes and the immobilized interest pattern，the progress in reform is still limited although a number of documents of central government and legal issued.The further reform needs change the thinking of reform in accordance with the thoughts of“negative list”characterized by“government must not do without legal authority，university do anything except prohibition by law”to deepen the reform of streamlining administration and instituting decentralization and implementation of university autonomy.

central planning economy system；streamlining administration and instituting decentralization；negative list

G471

A

1671-6124（2016）04-0111-10

2016-03-28

全國教育科學“十二五”規劃教育部重點課題［DFA140222］；北京市屬高等學校高層次人才引進與培養三年行動計劃——青年拔尖人才培育計劃；首都經濟貿易大學發展規劃處2016年高等教育研究專項資助

劉業進，首都經濟貿易大學城市經濟公共管理學院副教授，博士。